Глава 5. Форма государства в зарубежных странах

Понятие формы государства. Республиканская форма правления. Монархическая форма правления.

Формы государственного устройства: унитарное и федеративное государства.

Государственные режимы в зарубежных странах.

Понятие формы государства.

Существующие зарубежные государства представляют собой огромное разнообразие с точки зрения их форм, т. е. конкретного государственно-политического устройства. Форма государства -это своего рода его политическая оболочка. Само понятие - фор­ма государства состоит из трех элементов: формы правления, формы государственного устройства и политического (государ­ственного) режима. Некоторые авторы (Мишин А.А. и другие) в качестве элементов формы государства рассматривают только две ее составляющие - форму правления и форму государствен­ного режима.

Первый элемент формы государства - форма правления отра­жает структуру и правовое положение высших органов государ­ственной власти. Форма государственного устройства выражает его административно-территориальную организацию. Форма го­сударственного устройства отвечает на вопрос, как организовано государство, из каких частей оно состоит, характеризует их пра­вовое положение и характер взаимоотношений между ними. Под политическим режимом понимается система способов и методов осуществления государственной политической власти. Каждый из указанных элементов отражает своеобразные организацион­ные и правовые отношения, отдельные элементы и стороны ре­альной формы государства.

Факторы, определяющие многообразие форм государства многочисленны. Еще Аристотель, определяя форму государства как его жизненный принцип, называл со своей точки зрения три правильные формы государства: монархию, аристократию и по-литию. Монархию он рассматривал как власть одного, аристокра­тию - как власть немногих и политию - как власть большинства.

V-

72

73

В древнюю эпоху существовали монархии и республики, причем были демократические (Афины) и аристократические (Спарта). Распространенной формой в странах древнего Востока была мо­нархия в виде восточной деспотии. В средние века также сущест­вовали государства с разнообразными формами правления. Были республики, раннефеодальные, сословно-представительные и дру­гие виды монархий. Значительно осложнились формы государства в новейшее время.

На многообразие форм государства оказывают влияние целый ряд факторов и обстоятельств. Рассмотрим некоторые из них.

1. Одним из основных факторов, предопределяющих разнооб­ разие форм государства, являются исторические традиции разви­ тия государственности и соотношение социальных сил в кон­ кретной стране в тот или иной исторический период. Так, в ходе первых буржуазных революций в Нидерландах и Франции явный перевес был на стороне новых социальных сил, на стороне бур­ жуазии. Буржуазия сразу взяла власть в свои руки и провозгласи­ ла установление демократической республики. Английская рево­ люция характеризовалась незавершенным характером, компро­ миссом между буржуазией и дворянством. Результатом такого соотношения политических сил явился возврат к монархической форме правления.

2. Другим немаловажным фактором являются исторические особенности формирования самого государства. Так, например, США от союза бывших английских колоний прошли путь к обра­ зованию первоначально конфедерации, а затем и федерации. Об­ разование американской федерации не диктовалось многонацио­ нальным составом государства. Аналогичные исторические об­ стоятельства способствовали созданию Мексиканских Соединен­ ных Штатов, ФРГ. Так, на территории современной Германии вплоть до второй половины XIX века существовало множество фактически самостоятельных государств и государственных об­ разований - система княжеского абсолютизма.

3. Вместе с тем, принятие той либо иной формы государствен­ ности, государственного устройства объясняется национальным составом населения. Многонациональный состав ведет к созда­ нию федерации - Индия, Бразилия и другие страны. Хотя есть и многочисленные исключения - ФРГ, США и другие.

4. Избрание той или иной формы государства в молодых стра­ нах, освободившихся от колониальной зависимости, в опреде­ ленной степени зависело от влияния метрополии. Так, во многих бывших английских колониях установилась монархическая фор­ ма правления, а в бывших французских - республиканская.

5. Косвенными факторами, влияющими на форму государства, являются соотношение политических сил, внутренняя обстановка в сопредельных странах. Например, во многих странах Централь­ ной и Южной Америки в середине XX столетия установились во­ енно-диктаторские режимы, в конце 80-х начале 90 годов потерпе­ ли крушение прежние режимы в странах Восточной Европы.

6. На форму государства в различных странах оказали опреде­ ленное влияние современные факторы: развитие общедемократи­ ческого движения, научно-технический прогресс, международная экономическая и политическая интеграция и другие моменты.

Республиканская форма правления.

Под формой правления понимается структура и правовое по­ложение высших органов государственной власти, а также поря­док взаимоотношений между ними.

Важным моментом формы правления является характер выс­шего органа государственной власти, порядок его образования и взаимоотношения с населением. Различие между двумя основ­ными формами правления - монархией и республикой состоит в том, кто является главой государства - президент - выборный глава государства или монарх - наследственный.

Республиканская форма правления является преобладающей в современном мире. Она выражается в том, что организация управления обществом формально строится на принципах «пред­ставительного правления». Во главе государства стоит президент республики, избираемый либо непосредственно гражданами, включенными в избирательный корпус, либо органами, сформи­рованными также путем выборов (парламентами, специальными избирательными коллегиями).

Законодательная власть в государстве сосредотачивается в ру­ках парламента, а на местах допускается местное самоуправле­ние. Республиканская форма правления является одной из древ­нейших форм, но наибольшее развитие она получила в новое

74

75

время. С точки зрения исторического развития она является наи­более удобной и приемлемой формой. Именно в условиях демо­кратической республики гражданам предоставляется максимум конституционных прав и свобод.

История и практика государственного строительства в зару­бежных странах знает два основных вида республиканской фор­мы правления: президентскую и парламентарную республику.

Президентская республика — распространенная республикан­ская форма правления в зарубежных странах. Впервые она воз­никла в США и получила закрепление в конституции 1787 года. Затем была закреплена во многих странах Латинской Америки, а в настоящий момент с некоторыми модификациями широко ис­пользуется в молодых государствах Африки.

Президентская республика характеризуется, прежде всего, со­единением в руках президента полномочий главы государства и главы правительства. Формальной отличительной особенностью президентской республики является отсутствие должности пре­мьер-министра. Президентская республика строится по принципу разделения властей: законодательная власть сосредотачивается у парламента, исполнительная власть в руках президента, а судеб­ная власть - у суда. Юридически все эти ветви власти организа­ционно обособлены и обладают известной самостоятельностью по отношению друг к другу.

Президентская республика наряду с перечисленными призна­ками, отличается следующими характерными чертами: внепарла­ментским методом избрания президента (прямыми или косвен­ными выборами), внепарламентским методом формирования правительства, отсутствием института парламентской ответст­венности, отсутствием у президента права роспуска парламента. Рассматриваемая форма правления создает благоприятные воз­можности для сосредоточения обширных полномочий в руках одного человека - президента. Вместе с тем, в президентской республике правительство более стабильно, а парламент обладает большими реальными полномочиями, чем в тех странах, где за­креплена парламентарная система.

При сохранении основных своих признаков президентская республика в отдельных странах может подвергаться существен­ным изменениям. Во многих президентских республиках - Мек-

76

сике, Боливии, Гватемале, Колумбии, Панаме и других президент избирается посредством прямых выборов. В некоторых респуб­ликах сохранились некоторые пережитки парламентарной формы правления.

Парламентарная республика получила широкое распростра­нение в странах Западной Европы. В настоящее время она суще­ствует в Австрии, ФРГ, Италии, Швейцарии, Ирландии и т.д. Парламентарной республике присущи свои особенности. Среди '■■ них необходимо, прежде всего, отметить провозглашение прин­ципа верховенства парламента, перед которым правительство не­сет политическую ответственность за свою деятельность. Фор­мальным признаком парламентарной республики является нали­чие должности премьер-министра.

В парламентарной республике правительство формируется только парламентским путем из числа лидеров партии или пар­тий, располагающих большинством в нижней палате. Правитель­ство находится у власти, пока оно располагает поддержкой пар­ламентского большинства и его правление носит по большей час­ти партийный характер. Вотум недоверия, принятый парламен­том (большинством голосов), обязывает правительство уйти в отставку. В формировании правительства президент играет но­минальную роль.

Глава государства в парламентарной республике избирается, как правило, парламентским путем - парламентом или особой коллегией, создаваемой на основе депутатов парламента. Прези­дент в парламентарной республике юридически наделяется зна­чительными полномочиями, но на практике не оказывает сколь значительного влияния на осуществление государственной вла­сти. Практически все свои действия президент должен согласо­вывать с правительством. Нормативные акты, издаваемые прези­дентом, нуждаются в контрассигнации соответствующим мини­стром, который и несет за них ответственность. Только некоторые вопросы президент решает самостоятельно. В Италии он назначает некоторых должностных лиц, в ФРГ - в некоторых случаях откло­нить просьбу правительства о роспуске нижней палаты.

Для парламентской республики характерным являются разрыв между юридическим и фактическим положением высших органов государственной власти в реализации своих полномочий. На

77

практике реальное управление обществом осуществляет прави­тельство во главе с премьер-министром.

Смешанные формы правления. В практике современного кон­ституционного строительства современных развитых и разви­вающихся стран встречаются такие формы правления, которые не укладываются в общепринятые рамки. Так, Франция периода Пя­той республики по форме правления соединяет признаки прези­дентской и парламентарной республики. Избрание президента прямыми выборами (с 1962 года), широкие полномочия Прези­дента, подчинение президенту правительства являются прямыми признаками президентской республики.

С другой стороны право парламента выражать недоверие пра­вительству и право президента распускать нижнюю палату пар­ламента являются характерными чертами парламентарной рес­публики. Более того, последнее полномочие президента указыва­ет на то обстоятельство, что он обладает большей фактической властью, чем глава президентской республики. Конституция Франции 1958 года и последующая практика фактически офор­мила установление режима личной власти главы государства. Та­кая форма правления получила название полупрезидентской или полупарламентарной республики.

Аналогичные формы правления существуют во многих стра­нах Африки - Заире, Нигере, Габоне и других. В этих государст­вах президент избирается прямыми выборами, он осуществляет функции главы правительства, президенту предоставлено право распускать парламент, а парламенту - выражать политическое недоверие министрам. Президенты африканских республик обла­дают обширными законодательными полномочиями, осуществ­ление которых не ограничено институтом контрассигнатуры или парламентским, судебным контролем.

Правовое положение правительства в африканских республи­ках свидетельствует об отходе от традиционных парламентских схем. Все большее распространение получает институт ответст­венности правительства за свою деятельность перед парламен­том. Все это говорит о том, что в указанных странах все ярче проявляются элементы как президентской, так и парламентарной республики.

Особой смешанной формой правления является республика с монархическими элементами, где пост постоянного, пожизненно­го Президента сочетался с однопартийностью. Президент не только являлся лидером единственной партии в стране, но и про­возглашался «духовным вождем народа», основателем новой идеологии. Указанные политические и государственные формы существовали в некоторых странах Азии и Африки, в 60-х годах - в Индонезии, в 70-х годах - в Тунисе.

Монархическая форма правления.

Монархия представляет собой такую форму правления, при которой главой государства является лицо, получившее эту должность в порядке престолонаследия. Современной монархи­ческой форме правления предшествовала абсолютная монархия периода позднего средневековья, которая была уничтожена в хо­де буржуазных революций.

Монархия периода средних веков в новое время трансформи­ровалась в конституционную монархию, которая существует во многих странах мира в настоящее время. Современная конститу­ционная монархия подразделяется на два вида: дуалистическую и парламентарную монархии.

Парламентарная монархия существует в целом ряде ведущих стран Западной Европы (Великобритании, Бельгии, Дании, Шве­ции, Норвегии), Канаде, Австралии, Японии и других странах. В парламентарной монархии действует конституция, принятая де­мократическим путем, согласно которой монарх юридически яв­ляется главой государства, но его полномочия реально ограниче­ны как в сфере законодательства, так и в области управления.

Юридически за монархом сохраняется право назначения главы правительства и министров, но фактически он соглашается с мнением лидеров тех партий, которые победили на выборах в парламент. На основе принципов современного парламентаризма правительство формируется парламентским путем и несет ответ­ственность за свою деятельность только перед парламентом.

В парламентарной монархии глава государства (монарх) не имеет права вето на законы, принятые парламентом или в силу сложившихся традиций не применяет его. Все исходящие от мо-

78

79

нарха акты нуждаются в утверждении соответствующего мини­стра, а ответственность за эти акты несет правительство.

Наиболее типичным примером современной парламентарной монархии является Великобритания. Компетенция британского монарха на протяжении значительного отрезка времени не под­вергалась сколь-нибудь существенным изменениям. Более того, в силу действующей неписаной английской конституции исполни­тельная власть принадлежит монарху, однако традиции и поли­тическая практика говорят о том, что они носят номинальный характер.

Роль монарха при парламентарной форме правления особенно ярко характеризует ст.4 конституции Японии 1947 года, где гово­рится, что император осуществляет только такие действия по управлению делами государства, которые предусмотрены на­стоящей конституцией и не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти. Конституция Японии 1947 года лишила императора не только права на участие в фор­мировании правительства, но и права вето на парламентские за­коны. Согласно основному закону император превратился в чис­то символическую фигуру, наделенную символическими функ­циями без каких-либо, так называемых, «спящих» прерогатив, как, например, в Великобритании или Швеции.

Особая форма парламентарной монархии существует в госу­дарствах-членах британского Содружества (Австралии, Канаде, Новой Зеландии и других). Главой этих государств является бри­танский монарх, однако, на практике функции главы государства осуществляет назначаемый генерал-губернатор. В некоторых странах такая должность отсутствует. В Индии и Пакистане гра­жданами этих стран главой государства избирается Президент.

Дуалистическая монархия является менее устойчивой формой и существует, главным образом, в странах с сильными пережит­ками феодализма. В дуалистических монархиях также существу­ет конституция, которая разграничивает полномочия двух цен­тров власти - монарха и парламента. Причем реальные властные полномочия больше сосредоточены в руках монарха. Ему при­надлежит право назначать правительство, ответственное перед ним, хотя в некоторых конституциях предусмотрена ответствен­ность перед парламентом. Монарху принадлежит право вето на

законы парламента и право его роспуска. В связи с этим законо­дательные полномочия парламента существенно ограничены. В настоящее время дуалистическая монархия в определенном виде существует в Иордании, Марокко, Непале.

Абсолютная монархия как специфическая форма правления существует в некоторых странах Персидского залива, в ОАЭ, Саудовской Аравии, Катаре. В этих странах существуют консти­туции, но они дарованы монархом и не носят демократического характера. Вся власть в стране, согласно конституциям (законо­дательная, исполнительная и судебная), принадлежит монарху, который часто приостанавливает действие основного закона. В рассматриваемых странах существует парламент, но его деятель­ность всецело зависит от воли монарха. В Саудовской Аравии существует консультативный совет (вместо парламента), назна­чаемый королем, и служащий ему совещательным органом.

Существенное значение в абсолютных монархиях в осуществ­лении высшей власти и управления имеет клановый семейный совет и мусульманская религия. Семейный совет, как правило, состоит из членов правящей династии и ближайших родственни­ков короля.

В отдельных странах с монархической формой правления кон­ституция отсутствует (Оман). Ее место занимает священное пи­сание - Коран. Парламента в этой стране также не существует, а правительство назначается монархом из членов правящей семьи. Практически во всех абсолютных монархиях светская власть со­единяется с духовной. Монарх является одновременно главой государства и высшим духовным лицом.

К смешанной форме правления можно отнести государства, сочетающие элементы монархии и республики. Согласно консти­туции Малайзии 1957 года государство представляет редкую раз­новидность конституционной монархии - выборную монархию. Главой государства является монарх, но свою должность он по­лучает не в порядке наследования, а путем избрания сроком на 5 лет специальным советом глав 9 штатов из 13, которые и состав­ляют федерацию. Главы четырех штатов не являются наследст­венными султанами и участие в выборахне принимают.

Глава Малайзийской федерации обладает обычными полно­мочиями парламентарного монарха. Он является главой исполни-

80

тельной власти, обладает правом созыва и роспуска парламента, но по совету правительства. Нормативные акты монарха нужда­ются в контрассигнатуре определенного министра, который и несет за них ответственность.

Аналогичная форма правления существует и в ОАЭ. Там эми­ры семи эмиратов выбирают сроком на 5 лет председателя Совета эмиров, который и выполняет функции главы государства.

Фориы государственного устройства: унитарное и федеративное государства.

Под государственным (политико-территориальным) устройст­вом принято понимать как административно-политическое деле­ние государства, так и национально-государственную его органи­зацию, взаимоотношение государства в целом и его составных частей. Вопрос отпсудярственном устройстве - это вопрос об организации территории данного государства, из каких частей она состоит и каково их правовое положение.

Конкретная форма государственного устройства зависит от целого ряда социальных, исторических, национальных и иных условий. Именно эти условия оказывают решающее влияние на установление той или иной формы политико-территориального устройства в конкретной стране.

Формы государственного устройства чрезвычайно разнооб­разны, обладают своей спецификой. Вместе с тем конституцион­ное право различает две основные: унитарную и федеративную с многочисленные смешанными, переходными и иными формами. К специфическим формам государственного устройства следует отнести конфедерацию, различного рода союзы, сообщества, со­дружества и другие. Форма государственного устройства, в отли­чие от формы правления, нашла подробное закрепление в кон­ституциях, где в законодательном порядке определяется компе­тенция и ее соотношение между органами центральной власти и составными частями государства по вопросам распределения властных полномочий и управлению обществом.

Унитарное государство представляет собой единое государ­ство, состоящее из административно-территориальных единиц -областей, провинций, губерний, которые, в свою очередь, делятся на более мелкие административные части. В некоторых унитар-

ных странах существуют автономные образования, обладающие определенной самостоятельностью.

В современном мире унитарная форма государственного уст­ройства является преобладающей. К числу унитарных государств относятся Великобритания, Франция, Италия, Испания, Норве­гия, Швеция, Финляндия, страны Восточной Европы, подавляю­щее большинство стран Латинской Америки и Африки. Государ­ствам с унитарной формой государственного устройства присущи общие признаки:

1. Единая конституция, нормы которой применяются на тер­ ритории всей страны без всяких ограничений.

2. Единая система высших органов власти и управления (глава государства, правительство, парламент), юрисдикция которых также распространяется на территорию всей страны.

3. Единое гражданство.

4. Единая система права. Нормотворческая деятельность мест­ ных органов власти носит сугубо подчиненный характер.

5. Единая судебная система, которая осуществляет правосудие на территории всей страны на основе единых отраслевых и про­ цессуальных норм.

Следовательно, современный унитаризм в своей основе пред­полагает централизацию всего государственного аппарата, пря­мой или косвенный контроль над органами власти и управления в административно-территориальных единицах.

Формы и разновидности унитарного государства чрезвы­чайно разнообразны. По общему правилу унитарное государ­ство состоит из простых административно-территориальных единиц, но в сложном унитарном государстве имеются авто­номные образования.

По степени централизации, в зависимости от форм контроля со стороны центральной администрации унитарные государства принято классифицировать на^де^Iтр^дизованные_^ децентрализо-. ^ванные и относительно децентрализованные. В централизован­ных государствах (Дания, Финляндия, Польша) во все звенья ме­стной администрации чиновники назначаются из центра (губер­наторы, уездные начальники). Только в низовых административ­ных единицах допускается местное самоуправление.

В децентрализованных государствах (Великобритания, Ита­лия, Япония) местное управление сосредотачивается в руках му­ниципальных органов, избираемых местным населением.

В некоторых государствах (Франция, Турция) конституцион­ное право закрепляет как централизованное управление, так и местное самоуправление. В высших органах местной власти су­ществует два органа: назначаемый центром чиновник (комиссар, префект) и избранный населением местный совет. Приведенная классификация во многом носит условный характер и зависит от особенностей каждой отдельной страны.

В ряде унитарных зарубежных стран конституционное право закрепляет существование автономных образований ~ админист­ративно-территориальных единиц, которым предоставляется воз­можность внутреннего самоуправления, самостоятельность в ре­шении местных вопросов. В большинстве случаев автономия представляет политико-территориальные образования, созданные с учетом национального состава, культуры, традиций и других условий. Автономные образования создаются путем принятия соответствующего закона центральными органами государствен­ной власти. Иногда проводится предварительно референдум, а затем принимается соответствующий закон.

Виды автономий. В зависимости от компактности проживания этнических общностей на территории страны зарубежные авто­номии подразделяются на три вида: персональная автономия, корпоративная и территориальная автономия.

Персональная автономия создается в тех случаях, когда на­циональные меньшинства проживают разрозненно на террито­рии. В этом случае создаются национальные объединения, кото­рые занимаются в основном вопросами культуры (Австрия, Венгрия).

Корпоративная автономия связана с существованием лингвис­тических общностей, для которых резервируются места в органах-власти и управления. Преподавание, судебный процесс в этом случае может осуществляться на местном языке (Индия).

Территориальная автономия бывает национально-территориальной или этнотерриториальной. Территориальная автономия образуется при наличии компактного проживания этнических или иных групп. В этом случае создаются автономные области, округа,

84

районы, имеющие официально лишь географическое название (Азорские острова в Португалии, автономная республика Крым).

' В зависимости от объема полномочий автономных образова­ний существует две формы национально-территориальной авто­номии: политическая и административная. Политическая автоно­мия по объему полномочий значительно шире, чем администра­тивная. В политической автономии создается местный парламент, который может иметь две палаты. Парламент вправе принимать законы, соответствующие центральному законодательству и ре­гулирующие местные вопросы. В политической автономии может образовываться свой исполнительный орган власти, а в очень редких случаях - гражданство и своя конституция.

Различные формы политической автономии существуют во многих зарубежных странах. К ним относятся Аландские острова в Финляндии, Гренландия в Дании, Северная Ирландия в Вели­кобритании, Корсика во Франции и т. д.

Административная автономия не имеет своего законодатель­ного органа и не вправе издавать законы, хотя обладает правом на принятие нормативных актов в пределах своей компетенции. Кроме этого, автономные образования могут участвовать во внешнеэкономической деятельности. В настоящее время админи­стративная автономия существует в Китае, Индии, Никарагуа и других странах.

В некоторых странах (Австрии, Швеции, Норвегии) существу­ет культурно-национальная автономия, которая образуется в тех случаях, когда национальности живут разрозненно, по соседству с другими этническими группами. В этих случаях национально­сти создают свои выборные органы, которые занимаются вопро­сами языка и культуры, иногда имеют своего представителя в центральных органах власти.

В отдельных странах существуют, так называемые, полуавто­номные образования, например, в Великобритании - это Шот­ландия и Уэльс.

С принятием конституции Италии в 1947 году и Испании в 1978 году появилась новая форма государства, основанная на ав­тономии, причем вся территория страны, а не отдельные ее части состоят из автономных образовании. В литературе такие государ­ства получили название регионалистических. В этих государст-

вах автономии строятся на основе территориального, геогра­фического, этнического и других признаков. В регионалисти-ческом государстве автономии имеют особый статус: они вправе принимать местные законы, иметь особые документы об автономии - статуты, осуществлять исполнительную власть.

Федеративная форма государственного устройства, несмот­ря на преобладание унитаризма, остается достаточно распростра­ненной и существует в ряде стран Европы (Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария), в Азии (Индия, Пакистан), в Америке (Аргентина, Бразилия, США, Канада, Мексика), в Африке - Тан­зания, в Океании - Австралия.

Создание зарубежных федераций проходило в разных исторических условиях и различными путями. Некоторые из них были образованы на основе союза, договора, заключенного между фактически независимыми государствами и государст­венными образованиями. Такие федерации (США, Австрия, Швейцария) получили название договорных. Классической формой договорной федерации явились США, которые прошли путь от союза бывших английских колоний к образованию сначала конфедерации, а затем и федеративного государства. Африканское государство Танзания появилось в результате объединения двух независимых государств - Занзибара и Тан­ганьики в 1964 году.

Многие федерации образовались путем принятия соответст­вующих актов центральными органами власти. Такие федерации называют конституционными. Примерами в этом отношении яв­ляются образование федераций в Индии и Пакистане.

Наука конституционного права рассматривает три основных принципа образования федеративного государства: территори­альный принцип, национально-территориальный и комплексный^ Большинство современных федеративных государств сформиро­вались на основе территориального принципа. Национальный момент не учитывался, исходя, главным образом, из наличия од­нородного состава населения страны. В качестве примера можно привести образование федерации в США, ФРГ, Швейцарии, Мек­сики. Национально-территориальный принцип построения феде­рации был основан на учете национального состава населения и

86

был использован в Югославии, Чехословакии и некоторых дру­гих странах. В настоящее время используется комплексный под­ход к формированию федерации, в той или иной степени может учитываться национальный принцип в совокупности с историче­скими, географическими и другими факторами (Индия, Малайзия).

Федерация представляет собой сложное (союзное) государст­во, состоящее из государственных образований, обладающих оп­ределенной политической самостоятельностью. Государственные образования, составляющие федеративное государство (штаты, земли, провинции и т. д.) являются субъектами федерации и имеют свое территориальное устройство. Федеративная форма государственного устройства обладает своими специфическими признаками.

В отличие от унитарного государства территория федератив­ного государства не представляет собой единого целого в поли­тико-территориальном отношении. Она состоит из территорий субъектов федерации. В некоторых государствах существуют территориальные единицы, которые не являются субъектами фе­дерации и которые имеют разный правовой статус. В США и Бразилии это федеральный округ - столица и прилегающая тер­ритория, федеральные территории - в США это остров Гуам, фе­деральные владения - обычно это близлежащие острова, не имеющие постоянного населения. Специфическими территори­альными единицами являются ассоциированные государства. В США такими единицами являются: Пуэрто-Рико, Республика Маршалловых Островов, Республика Палау, которые теоретиче­ски являются самостоятельными государствами, а США отвеча­ют за их оборону и внешнеполитические связи.

Субъекты зарубежной федерации лишены права участвовать в международных отношениях, не обладают правом односторонне­го выхода (право сецессии) из федеративного государства. В слу­чае нарушения союзной конституции или законодательства цен­тральные органы власти имеют право применить принудитель­ные меры по отношению к субъекту федерации.

Одним из существенных признаков федеративного государст­ва является наличие в субъектах федерации своих законодатель­ных органов - парламентов, которые могут быть как однопалат­ные, так и двухпалатные, например, однопалатные парламенты

87

существуют в Австрии, Швейцарии, Мексике, а двухпалатные - в США, Аргентине, Индии.

Органы управления субъектов зарубежных федераций обра­зуются в зависимости от тех особенностей, которые присущи Президентским или парламентарным формам правления. В Пре­зидентских республиках орган исполнительной власти формиру­ется внепарламентским путем, в парламентарных республиках -исполнительный орган власти формируется парламентским путем и несет ответственность перед законодательным органом. В неко­торых федерациях в системе органов власти субъектов существу­ет орган, который по своему положению соответствует главе го­сударства в парламентарных республиках - губернатор, лейте­нант-губернатор и другие.

Важным признаком федеративной формы государственного устройства является практически повсеместное наличие в субъ­ектах федерации своих конституций. Однако зарубежный феде­рализм наряду с существованием конституций в субъектах феде­рации предусматривает верховенство общефедеральной консти­туции и центрального законодательства. Конституции субъектов федерации должны строго соответствовать союзным конституци­ям. Так, ст. 18.1 Основного закона ФРГ гласит, что конституци­онное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального государства в духе конституции ФРГ. Аналогичная норма содер­жится в ст. 6 Конституции Швейцарии.

Субъекты зарубежной федерации в пределах своей компетен­ции наделяются правом издания нормативно-правовых актов, формирования местного законодательства. Такое законодательст­во должно распространяться только на территорию субъекта фе­дерации и соответствовать общесоюзному законодательству. Принцип приоритета общефедерального закона является общим для всех зарубежных федераций. Так, например ст. 31 конститу­ции ФРГ гласит, что федеральное право имеет преимущество над законодательством земель.

Одним из важных признаков федеративной формы государст­венного устройства является наличие судебной системы у субъ­ектов федерации. Так, например, в США высшей судебной ин­станцией штата является верховный суд, состав которого либо

88

¹ избирается населением штата, либо назначается губернатором с согласия Сената штата. Верховный суд в основном занимается рассмотрением апелляций на решения нижестоящих судов. Кро­ме того, верховные суды штатов, также как и Верховный суд США, обладают правом конституционного надзора. Верховный суд штата может признать недействительным любой раздел кон­ституции штата на том основании, что она противоречит феде­ральной конституции. Собственные органы конституционного надзора субъектов федерации существуют в ФРГ, Индии и дру­гих странах.

Одним из формальных признаком федерации является нали­чие двойного гражданства. Каждый гражданин считается гражда­нином союзного государства и одновременно гражданином субъ­екта федерации. Система двойного гражданства закреплена в на-, стоящее время в конституциях США, ФРГ, Австрии, Швейцарии. ■ Конституции некоторых других государств (Индии, Малайзии) признают только союзное гражданство.

Специфическим признаком зарубежного федерализма являет­ся наличие двухпалатной структуры союзного парламента (бика-мерализм). Нижняя палата рассматривается как орган общефеде-^: ративного представительства и избирается по территориальному ', признаку. Верхняя палата представляет интересы субъектов фе-; дерации. На практике применяется два принципа представитель-[ ства субъектов федерации в верхней палате. При равном предста-; вительстве каждый субъект посылает в верхнюю палату одинако-! вое число депутатов (например, в Сенат Конгресса США), со­гласно принципу неравного представительства число депутатов, посылаемых в верхнюю палату зависит от численности населения : конкретного субъекта федерации (бундесрат в ФРГ).

Разграничение предметов ведения федерации и ее субъектов. ', Одним из наиболее сложных вопросов зарубежного федерализма является вопрос о разграничении объема компетенции между со­юзным государством и субъектами федерации. Установление принципов разграничения компетенции имеет большое теорети-^: ческое и практическое значение для определения юридического положения субъектов, для уяснения характера взаимоотношений между федерацией в целом и ее составными частями.

89

Классификация способов разграничения полномочий федера­ции и ее субъектов в учебной литературе самая разнообразная, поэтому, трудно, опираясь на конституционные нормы, назвать общую, универсальную классификацию. Вместе с тем, следует остановиться на наиболее распространенных принципах разгра­ничения указанных полномочий.

Первый вид разграничения компетенции основан на установ­лении в конституционных нормах исключительной компетенции союза, закрепляя соответствующий перечень вопросов. Все ос­тальные вопросы, которые не содержатся в этом списке, относят­ся к ведению субъектов федерации - это, так называемая, оста­точная компетенция, не включенная в общефедеративный список. Наиболее показательной в этом плане явилась американская кон­ституция, которая установила систему «дуалистического федера­лизма», в основу которого положен принцип жесткого разграни­чения компетенции федерации и ее субъектов. Раздел 8 ст. 1 кон­ституции содержит перечень предметов правового регулирова­ния, относящихся к исключительной компетенции федерации в целом.

Все остальные вопросы, которые не нашли упоминания в ука­занном списке, согласно поправке 10 относятся к компетенции штатов (проведение выборов, установление местного управления, поддержание здравоохранения и общественного порядка, изме­нение конституций штатов). Эта схема дополняется принципом, так называемых, «подразумеваемых полномочий», суть которых сводится к тому, что вновь возникающие вопросы должны отно­ситься только к полномочиям центральных органов власти.

Из содержания американской конституции и практике ее при­менения следует, что указанная схема может дополняться и дру­гими принципами. К ним, в частности, относится сфера совпа­дающей компетенции как для федерации в целом, так и для ее отдельных субъектов. Кроме этого, предусмотрены те действия, которые запрещается совершать как союзу, так и субъектам фе­дерации, отдельно предусмотрены запреты для государства в це­лом и ее территориальных частей.

Принцип исключительной компетенции для союза в целом и остаточный для субъектов федерации в тех или иных разновид­ностях закреплен в конституционном праве Австралии, Бразилии,

90

Мексике и других странах. Так, согласно конституции Австралии власть союза закреплена в ст. 51, а решение всех остальных во­просов находится в компетенции отдельных штатов.

Другой принцип разграничения компетенции основан на за­креплении конституционным законодательством двух сфер: фе­дерации и ее субъектов (Аргентина, Канада и другие), причем в некоторых конституциях дается полный перечень вопросов, за­крепленных как для федерации, так и для ее субъектов.

Конституция Австрии отмечает довольно подробный перечень вопросов, закрепленных как за федерацией в целом, так и за от­дельными землями-ст. 10 и ст. 11. Вместе с тем, в ст. 15 подчер­кивается, что если какой-либо вопрос в области законодательной или исполнительной деятельности не отнесен определенно к компетенции федерации, то он относится к сфере компетенции земель.

Некоторые конституции закрепляют только компетенцию фе­дерации, а полномочия субъектов федерации даются в самом об­щем плане. В конституции Швейцарии компетенция федерации и составляющих ее частей подробного закрепления ни в одной ста­тье не получили, и содержатся во многих статьях в самом общей плане. При этом существенное значение имеет вопрос о конкрет­ных и спорных полномочиях, разрешение которых в конституции не дается.

Конституционное право некоторых стран устанавливает две сферы компетенции: сферу исключительной компетенции союза и сферу конкурирующей компетенции между федерацией и ее субъектами. В наиболее четком виде данный принцип закреплен в конституции ФРГ. Так, в ст. 70 зафиксировано, что разграниче­ние компетенции Федерации и земель определяется согласно предписаниям данного Основного закона об исключительной и конкурирующей компетенции. Статья 73 Основного закона ФРГ устанавливает исключительную компетенцию федерации по во­просам внешней политики и обороны, гражданства, валютного и денежного обращения, воздушного и железнодорожного сообще­ния и другое. Всего указанная статья содержит 11 пунктов и не­сколько подпунктов. Статья 74 конституции закрепляет конкури­рующую законодательную компетенцию, которая включает вопро­сы гражданского и уголовного права, трудовое и хозяйственное

91

законодательство, некоторые социальные и другие вопросы. Все­го статья включает 26 пунктов. Кроме этого ст. 75 закрепляет право федерации на издание рамочных предписаний для законо­дательства земель.

В некоторых зарубежных федерациях устанавливается трех­членная система разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами. Такая система предусмотрена конституциями Ин­дии и Малайзии. В частности, конституция Индии устанавливает три сферы строго определенных полномочий. К первой группе относятся определенные полномочия федеративного государства в целом. Вторую группу составляют полномочия, которые отне­сены к компетенции отдельных штатов. Однако они не носят строго закрепленного характера, так как в условиях чрезвычайно­го или иного кризисного положения, компетенция штатов может быть существенно ограничена. Третью группу составляют со­вместные полномочия федерации и ее субъектов. В отношении вопросов, которые четко не определены конституционными нормами, то по общему правилу они относятся к компетенции федерации.

Аналогичная система разграничения полномочий между цен­тром и местной властью предусмотрена конституцией Малайзии, однако, так называемая, спорная или четко не определенная нор­мами компетенция, отнесена к ведению субъектов федерации.

Механизм федерального контроля за субъектами федерации. В соответствии с верховенством федеральной конституции на всей территории государства центральные органы власти и управления осуществляют контрольные функции в субъектах фе­дерации. Обычный или регулярный контроль осуществляется центральными органами исполнительной власти, кроме этого, реализуется финансовый контроль. Текущий контроль осуществ­ляют и судебные органы: обычные и конституционные суды. Они следят за соответствием законодательства субъектов федеральной конституции и другим важнейшим законам.

Наряду с текущим контролем, конституционное право многих федераций предусматривает и чрезвычайный контроль или чрез­вычайные способы федерального контроля: введение чрезвычай­ного положения на территории субъекта федерации, Президент­ское правление в субъектах, федеральное принуждение, институт

{'федеральной интервенции (вмешательства), приостановление

|' собственного управления субъекта федерации.

Чрезвычайные способы федерального контроля, несмотря на их многообразие, сводятся в основном к приостановлению деятельно­сти или роспуску законодательных и исполнительных органов

| субъектов федерации, введение прямого Президентского правле­ния или созданию специальных органов, назначенных центральной

| властью, частичное ограничение основных прав и свобод граждан. Особой формой государственного устройства являются кон­федерации, содружества, и иные государственные образования. Они основаны на нормах международного права с элементами конституционно-правового регулирования. Таким образованием, в частности, является конфедерация, которая представляет собой союз государств, созданный с определенной целью (экономиче­ской, военной и другими). Конфедерация может иметь высшие представительные и исполнительные органы союза в целом и

| государств, ее составляющих, общие законодательные акты, но только ратифицированные всеми членами конфедерации. Зако­нодательные акты отдельных государств федерации, не утвер­жденные .другими членами, действуют только на территории данного государства.

Несколько иное положение в конституционно-правовом от­ношении имеет британское Содружество наций, где в некоторых государствах (Австралии, Канаде) главой государства является британский монарх, представленный генерал-губернатором.

Отдельные элементы международно-правового и конституцион­ного объединения присущи Европейскому союзу, где существует общий парламент, избираемый населением стран, в него входящих.

Государственные режимы в зарубежных странах.

Форма правления и форма государственного устройства дают представление о том, как организована власть в государстве, ка­кова компетенция и соотношение между высшими органами власти, в чем заключается его административное политико-территориальное устройство. Форма правления и в меньшей степени форма государственного устройства нашли закрепле­ние в нормах конституционного права, в законодательстве за­рубежных государств.

92

93

Реальные властные полномочия высших представительных и иных органов, соотношение компетенции между ними, совре­менное состояние демократии, основных прав и свобод граждан в той или иной стране находят свое выражение в государственном (политическом) режиме. Государственный режим отражает ре­альное соотношение и распределение власти в государстве между различными политическими учреждениями. Следовательно, го­сударственный режим, как специфическая форма государства, более мобилен и изменчив, хотя в той или иной степени взаимо­действует и соотносится и с формой правления и с формой госу­дарственного устройства.

При существовании юридически одной формы правления, на­пример, республики, фактический государственный режим может быть различным, включать самые разнообразные стороны и про­явления. В то же время, переход от одного государственного ре­жима к другому (например, от демократии к авторитаризму) су­щественно влияет на форму правления, хотя юридически, соглас­но конституции, форма правления не меняется.

В юридической литературе продолжительное время существо­вали два понятия: государственный и политический режим. Для характеристики формы государства и конституционного права широко использовался термин «политический режим». В послед­нее время все чаще в этих целях используется понятие государст­венного режима. На наш взгляд, представляется, что термин «го­сударственный режим» является более удачным, так как он ре­ально отражает методы реализации государственной власти, ос­новных ее институтов. Политический режим является более ши­роким понятием, который наряду с реализацией государственной власти отражает деятельность практически всех элементов поли­тической системы общества - политических партий, союзов, объ­единений и т. д.

Государственный режим - это совокупность методов и спосо­бов осуществления государственной власти. При всем многооб­разии различных методов и приемов властвования можно выде­лить два основных; метод либерализма, имеющий своей целью развитие основных прав и свобод граждан, демократии, и метод насилия, репрессий - отказа от демократических реформ. В зави­симости от преобладания того или иного метода в реализации

94

государственной власти в зарубежных государствах существуют многочисленные государственные режимы и их разновидности. Кроме этого, определяя тот или иной государственный режим, рассматриваются и другие факторы и условия.

Существенное влияние на государственный режим оказывают демократические традиции той или иной страны, наличие много­партийной политической системы, осуществление теории разде­ления властей, состояние и гарантированность основных граж­данских прав и свобод. На методы и способы осуществления го­сударственной власти опосредованное влияние оказывают исто­рические факторы, географические и другие условия.

При всем многообразии государственных режимов в учебной литературе принято различать две разновидности: демократиче­ский и антидемократический режимы. Внутри этих государствен­ных режимов существует более подробное деление на самые разно­образные разновидности как демократического, так и антидемокра­тического режима. Следует подчеркнуть, что во многих странах демократического или антидемократического режима в «чистом виде» не существует, а присутствуют их различные разновидности.

Демократические государственные режимы и их разновидно­сти существуют во многих современных зарубежных странах и в своей основе опираются на различные концепции и теории со­временной демократии. Одной из наиболее влиятельных является теория плюралистической демократии, которая особо широкое распространение получила после Второй мировой войны. Основ­ная посылка этой теории о множественности субъектов власти была сформулирована еще в начале XIX века французским ис­следователем Токвилем. Сторонники теории плюралистической демократии (Бентли, Трумэн, Кий) выступают против положения о концентрации политической власти в руках правящей элиты. Они развивают идею о том, что современное общество распада­ется на множество социальных, профессиональных, политиче­ских и иных группировок, каждая из которых обладает своими классовыми и групповыми интересами и целями. Эти группиров­ки в сфере осуществления государственной власти представлены различного рода группами «давления», «заинтересованными» сообществами. Каждая из этих групп, по утверждению сторонни­ков плюралистической демократии, обладает определенной долей

95

властных полномочий, в той или иной степени участвует в реали­зации государственной власти.

В связи с этим делается вывод о том, что в современном обще­стве нет властвующих и подвластных, так как все граждане на равных условиях и в равной степени принимают участие в поли­тической жизни, в осуществлении государственной власти. Со­временное государство, по их мнению, играет роль арбитра, сглаживает конфликты и противоречия.

Теория компромиссной демократии получила широкое рас­пространение в ряде англосаксонских стран. Сторонники рас­сматриваемой теории (Фридрих, Филд, Бжезинский) утверждают, что в условиях «государства всеобщего благоденствия» сущест­вует согласие у большинства населения по основным вопросам внутренней и внешней политики, в реализации государственной власти. В условиях современной демократии, утверждают после­дователи компромиссной теории, действует механизм достиже­ния соглашений, компромиссов между различными социальными группами по наиболее важным вопросам. Этот механизм направ­лен на достижение соглашений с целью стабилизации общества.

Идеологи теории плебисцитарной _ демократии утверждают, что в эпоху научно-технической революции и в связи с усложне­нием процессов реализации государственной власти, государст­вом должны управлять профессиональные эксперты, технократы, во главе которых должен стоять мудрый руководитель. При ре­шении важнейших вопросов он вправе обращаться к народу с помощью референдума или плебисцита. Сторонники указанной теории заявляют, что с их точки зрения идеальной моделью пле­бисцитарной демократии являлся политический режим Пятой Республики во Франции в эпоху правления Президента де Голля. В рамках вышеперечисленных теорий существует множество других школ и направлений: представительной демократии, не­посредственной демократии, демократии партий и других.

С точки зрения норм конституционного права демократиче­ский политический режим характеризуется следующими основ­ными чертами.

Во-первых, закрепление и реальное существование широкого спектра политических и социальных прав и свобод граждан, их гарантированность государством.

96

Во-вторых, формирование высших органов государственной власти и управления посредством всеобщих и свободных выбо­ров всеми реальными участниками - гражданами, политическими | партиями, объединениями с целью создания условий для реали­зации на практике теории разделения властей.

В-третьих, наличие и существование на практике многопар-тийной политической системы, политического плюрализма и конкурентной борьбы за власть между различными политически-: ми силами.

В-четвертых, реальное верховенство конституции и общегосу-^: дарственного законодательства, реализация принципа законно­сти, создание условий для действенного существования правово­го и социального государства.

Возможные частичные нарушения указанных признаков демо-^кратического режима ведут к установлению в отдельных странах ^ограниченно демократических или относительно либеральных государственных режимов (Египет, Турция и другие страны).

Специфическая форма демократии и государственного режима ь существовала во Франции периода Пятой Республики и правле-|ния Президента де Голля. При сохранении практически всех эле-! ментов демократического государства, основных прав и свобод |граждан, во Франции с 1958 по 1969 год существовала так назы­ваемая, плебисцитарная демократия с элементами личной дикта-*туры Президента де Голля.

Современная политическая практика дает многочисленные тримеры прямого отхода от демократического и даже ограничен­но демократического режима, установления ярко выраженного |шггидемократического, авторитарного режима. Переход к авто-|ритарному режиму в новейшее время зависит от целого ряда по-ритических, социально-экономических и других факторов, но во [всех случаях это прямая смена государственного курса, основных [.методов и способов осуществления государственной власти.

97

Установление авторитарных режимов (военная диктатура, неофашизм) может быть осуществлен в самых разнообразных зрмах. Наиболее распространенным является метод военного переворота, путча, в ходе которого верхушка вооруженных сил аатывает государственную власть. Типичные перевороты вто-эй половины XX века носили верхушечный характер и совер-

-Зак. 1333

шались военными хунтами - Греция в 1967 году, Боливия в 1971 году, Чили в 1973 году, Аргентина в 1976 году.

В некоторых зарубежных странах замена демократического режима авторитарным осуществлялась путем проведения реакци­онных реформ, медленной смены политического и государствен­ного курса. Таким образом, осуществлялось установление дикта­торского режима в Японии перед началом второй мировой вой­ны. Окончательное формирование авторитарного режима означа­ет отказ от существования демократических институтов, установ­ление сильной личной власти главы государства.

Авторитарный государственный режим с позиций норм кон­ституционного права характеризуется следующими чертами.

Во-первых, существенным ограничением основных политиче­ских прав и свобод граждан и как следствие - антидемократиче­скими чертами и порядком проведения выборов в высшие органы власти и управления. Формирование представительных органов предопределено властями. Реализация теории разделения властей на практике не существует.

Во-вторых, существенное ограничение политического плюра­лизма, реальное участие в политической жизни лишь одной поли­тической партии, в связи с чем оппозиционные партии подверга­ются всестороннему давлению. Повсеместно вводится только од­на государственная идеология.

В-третьих, гипертрофированная роль вооруженных сил и ее верхушки. Армия активно выполняет несвойственные ей полити­ческие и другие функции. Она становится важнейшей опорой существующего политического режима.

Авторитарный режим и его разновидности на разных истори­ческих отрезках времени существовал в Индонезии, Нигерии, Бразилии, Гондурасе, Кении и других странах.

Специфической разновидностью антидемократического госу­дарственного режима является тоталитаризм - открытая дикта­тура одного лица, являющегося вождем единственной партии, совмещающего высшую законодательную, исполнительную и военную власть. Ярким примером тоталитарного режима являет­ся фашизм, основу которого составляют разнообразные теории вождизма, превосходства определенной расы.

Фашизм - это открытая террористическая диктатура опреде­ленных кругов, основой которой являются широкомасштабная демагогическая пропаганда и методы прямого насилия. Фашист­ский режим связан с наличием одной политической партии, кото­рая сращивается с государственным аппаратом и разрешенными профсоюзами, законодательным запрещением иных политиче­ских партий и движений. Фашизм характеризуется упадком или ликвидацией представительных органов власти и местного само­управления, крайней централизацией и бюрократизацией госу­дарственного аппарата, милитаризацией общественной жизни, тоталитарной идеологической обработкой населения. Все важ­нейшие рычаги власти в государстве сосредотачиваются в лице одного человека, вождя - фюрера (Германия), дуче (Италия), ко­торый является лидером правящей партии.

Рассмотренные выше государственные режимы не носят ис­черпывающего характера. В учебной литературе по другим юри­дическим дисциплинам приводятся и другие методы, а также способы осуществления власти: абсолютистский, бонапартист­ский, Президентский и другие режимы.

Литература:

Авторитаризм и демократия в развивающихся странах. - М.: Наука, 1996.

Маклаков В.В. Референдум в странах-членах европейского союза. - М.: ИНИОН. РАН, 1997.

Современный федерализм (сравнительный анализ). - М.: ИНИОН РАН, 1995.

Транин А.А. Административно-территориальная организация капиталистического государства. - М: Наука, 1984.

Федерация в зарубежных странах. - М.: ЮЛ, 1993.

Федоров В.А. Эволюция авторитарных режимов на Востоке. -М.: Наука, 1992.

Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. - М.: МНИМП, 1997.

98

99