Глава 8. Парламент в зарубежных странах

Понятие и сущность парламентаризма. Структура зарубежных парламентов. Внутренняя организация парламентов и их палат. Компетенция парламентов. Законодательный процесс

Понятие и сущность парламентаризма.

Парламент - это избираемый или частично назначаемый кол­легиальный орган, за которым конституции признают высшие права законотворчества. Он пишет законы и утверждает их.

Самый древний парламент в мире - исландский альтинг. Впервые он собрался в 930 году в поле, в 50 км от Рейкьявика. Несмотря на то, что его британский собрат намного моложе (ос­нован в XIII веке), именно он считается праотцом парламента­ризма. Уже в XIV веке каждое графство или провинция должны были посылать в Лондон своих представителей для обсуждения государственных вопросов. Однако такие поездки в то время стоили дорого, поэтому местные власти выделяли средства на посылку в парламент только самых достойных людей. У кого ра­бота в парламенте получалась хорошо, посылались в столицу для участия в заседаниях регулярно.

Таким образом, стала формироваться группа парламентариев -профессионалов в высшем органе законодательной и юридиче-

122

123

ской власти. Говорят, что британским парламентом правят спи­кер и традиции. И это действительно так, - свод основных правил церемониала палаты лордов действует с 1621 года, а многие тра­диции британского парламента сохраняются и по сей день.

Так, лорд-канцлер должен сидеть во время сессии на мешке с шерстью, в парике и мантии, а министр финансов обязательно является членом палаты общин. Депутаты обращаются друг к другу не по имени, а по старинке: «почтенный депутат от округа такого-то...». И сегодня для лордов и членов палаты общин в зда­нии английского парламента существуют отдельные входы. Если министр не согласен с политикой правительства, он обязан по­дать в отставку.

Французский парламент как форма государственной власти зародился в середине ХШ века. Само слово «парламент» проис­ходит от французского парле - говорить, высказывать мнение. В средневековой Франции существовала традиция, по которой ко­роль периодически собирал своих ближайших советников и под­чиненных военных правителей для обсуждения важнейших госу­дарственных вопросов, а также рассмотрения судебных дел.

В ХШ веке, во времена правления короля Людовика К, такие заседание «совета ближайшего окружения монарха» созывались четыре раза в год. В 1278 году французский парламент впервые был разделен на палаты, каждая из которых отвечала за опреде­ленную сферу государственной и социальной деятельности. Так, были созданы «Большая палата» (рассматривала вопросы объяв­ления войны и мира), «Палата расследований», «Палата приема жалоб и петиций», «Палата уголовных дел» и другие.

В начале XIV века на заседаниях французского парламента его участники стали не только единодушно одобрять королевские указы и законы, но и обсуждать целесообразность их принятия. Если вердикт короля вызывал несогласие большинства членов парламента, то его возвращали на доработку. Монарх в таких случаях был обязан подчиняться мнению придворного большин­ства. До начала XV века парламент во Франции существовал только в Париже, а затем стали создаваться провинциальные пар­ламенты, зависевшие от «Большого столичного совета».

На средневековый французский парламент были возложены не только высшие государственные обязанности. Его члены должны

124

были наблюдать за состоянием столичных улиц и дорог, контро­лировать вопросы жилищного строительства, заботиться о сани­тарном состоянии города, а также отвечать за снабжение Парижа продовольствием и водой.

Парламентская форма правления во всем мире получила ши­рокое распространение после буржуазных революций ХУП-ХУШ вв. В России первой попыткой создания парламента по западному образцу стал созыв по указу царя Николая П от 1905 Государст­венной думы. Однако нетерпимость русского монарха к критике не позволила ее членам в полной мере осуществить тогда свои парламентские полномочия.

Вместе с тем, совершив экскурсию в историю парламента, мы затронули и такое понятие как парламентаризм. Парламенты и парламентаризм - понятия взаимосвязанные и взаимообуслов­ленные, но отнюдь не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента. Его основой является сильный и полновластный парламент. При парламентаризме провозглашает­ся формальный авторитет парламента в организации управления обществом.

Таким образом, парламентаризм - это организация государст­венной власти, при которой: парламент считается высшим орга­ном законотворчества, исполнительная власть наряду с другими властями существует отдельно от законодательной, но подкон­трольна парламенту, парламентарии обладают особым государст­венно-правовым статусом.

Юридическим выражением парламентаризма является кон­троль парламента за деятельностью правительства. Эта опреде­ляющая черта парламентаризма, и именно в ней находит свое вы­ражение привилегированное положение парламента. Буржуазная наука не связывает парламентаризм с определенным этапом раз­вития капиталистического общества. Так, французские профессо­ра - П. Лалумьер и А. Демишель усматривают в парламентаризме одновременно наличие трех буржуазно-демократических прин­ципов: разделение властей, представительность, законность. Многие вообще сводят парламентаризм к наличию парламента вне зависимости от его места и роли в системе высших органов власти. Вместе с тем, парламент может существовать без сущест­венных элементов парламентаризма при авторитарных режимах.

125

В соответствии с нормами зарубежного конституционного права парламент должен выступать в качестве представительно­го выборного общенационального органа, предназначенного для осуществления народного суверенитета и выработке общегосу­дарственной воли.

Роль парламента на различных этапах развития была неодина­кова. В начальный период развития буржуазной государственно­сти он занимал ведущее место в буржуазном государственном механизме. Вместе с тем, в XX столетии начала прослеживаться тенденция усиления исполнительной власти. Роль исполнитель­ного аппарата и, прежде всего, правительства, может увеличи­ваться. Эта тенденция прослеживалась наиболее ярко в послед­ние десятилетия XX века. Однако данная тенденция не является доминирующей.

Структура зарубежных парламентов.

Самое многочисленное - Всекитайское собрание народных представителей - 2970 депутатов. Самый маленький парламент -в Лихтенштейне - 15 депутатов.

Структура парламента, его внутренняя организация подробно регламентируются парламентскими уставами (регламентами). Для зарубежных парламентов длительное время была типична двухпалатная система. Верхняя палата была задумана как палата сдержек и уравновешивания решений нижней палаты, то есть учитывались интересы различных социальных сил - буржуазии и дворянства.

В соответствии с концепцией романо-германскоЙ системы права, под парламентом понимаются две его палаты (Германия, Франция). В англосаксонском праве парламент включает главу государства, верхнюю и нижнюю палату (Великобритания, Ин­дия). В настоящее время в большинстве парламентов мира суще­ствуют две палаты.

Двухпалатная структура парламента свойственна как федера­тивным, так и унитарным государствам. Нижняя палата провоз­глашается органом народного представительства и комплектуется при участии всего избирательного корпуса страны путем прямых выборов. В ее выборах участвуют все граждане, пользующиеся

| избирательным правом. А депутатами могут быть граждане, ко­торые обладают пассивным избирательным правом.

Вторая палата в зависимости от формы государственного уст­ройства имеет различное назначение. В федеративных государст­вах эта палата выступает как орган представительства субъектов федерации (Сенат США, совет кантонов Швейцарии, совет штатов в Индии). В унитарных государствах вторая палата может быть органом представительства административно-территориальных единиц (Италия, Франция), либо пережитком сословного пред­ставительства. Вторые палаты формируются посредством прямых выборов (США, Япония), косвенными выборами (Франция, Ав­стрия, Индия), посредством наследования и назначения (Велико­британия). В Италии большинство Сенаторов избирается путем прямых выборов, небольшая часть назначается Президентом, кроме того, Сенаторами «по праву» являются бывшие Президен­ты республики. В ФРГ верхняя палата боннского парламента -бундесрат, состоит из членов, назначаемых правительствами зе­мель из своего состава.

Конгресс США, например, состоит из двух палат: Сената и палаты представителей. Численность палаты представителей зафиксирована в 1912 году законом и с тех пор не изменялась -| 435 депутатов. В настоящее время один член палаты представи­телей представляет около 500 тысяч избирателей. В соответствии с результатами переписи населения, проводимой каждые 10 лет, места в палате представителей перераспределяются между шта­тами. Право определять границы избирательных округов по выбо­рам в палату представителей принадлежит законодательному соб­ранию каждого штата. По конституции США каждый штат должен быть представлен в палате, по крайней мере, одним членом.

Члены палаты представителей избираются на двухлетний срок, исчисляемый с января следующего после выборов года. Следовательно, каждые два года состав палаты представителей обновляется, этим же интервалом измеряется срок полномочий всего Конгресса каждого созыва.

Конгресс каждого созыва проводит две сессии, начинающиеся в январе и продолжающиеся с перерывами почти в течение всего года. Выборы членов обеих палат являются прямыми. Членом палаты представителей Конгресса США может быть избран гра-

126

127

жданин, достигший возраста 25 лет, являющийся на момент из­брания гражданином США в течение 7 лет и жителем того штата, от которого он избирается.

Сенат. Каждый штат представлен в Сенате двумя членами, т. е. в его состав входят 100 Сенаторов. Каждый Сенатор избирает­ся в своем штате на шестилетний срок, начинающийся в январе следующего после выборов года. В отличие от палаты представителей в Сенате каждые два года подлежит переизбранию лишь треть Сенаторов, что обеспечивает определенную стабильность состава этой палаты и преемственность в ее деятельности. По традиции Сенат занимает более привилегированное положение, чем палата представителей. Сенатором может быть гражданин США, достигший возраста 30 лет, являющийся американским гражданином в течение 9 лет и на момент избрания жителем того штата, в котором ои выбирается.

В состав Сената от каждого штата избираются 2 Сенатора сро­ком на 6 лет. Избрание каждые 2 года трети общего числа Сена­торов обеспечивает переизбрание всего состава Сената один раз в шесть лет.

Правовой статус палат американского Конгресса неодинаков. Так, Сенату предоставлено право, согласно конституции, рати­фицировать международные договоры, давать согласие Прези­денту на назначение ряда должностных высших лиц федеральной администрации, осуществлять судебные функции в отношении Президента и вице-президента в порядке импичмента. Палата представителей разрабатывает проекты законов, главным обра­зом нормативные акты о государственных доходах. Палате пред­ставителей принадлежит право избрания Президента США, если ни один из кандидатов не получил более половины голосов вы­борщиков (за всю историю США палата представителей воспользовалась этим правом лишь 2 раза - в 1801 и 1825 годах).

Парламент Великобритании в структурном отношении состо­ит из палаты лордов и палаты общин. Палата лордов - это коро­левская палата и может избираться королем. Избрание происхо­дит по праву пэрства. В настоящее время в палату лордов входит более 1200 пэров, которых можно подразделить на следующие категории:

- наследственные пэры, имеющие право передавать свой титул но наследству,

• пожизненные пэры, не имеющие право передавать свой ти- ]!тул по наследству,

• ирландские и шотландские пэры (сейчас их нет),

• судебные пэры,

• духовные пэры - епископы и архиепископы.

Все перечисленные пэры заседают в палате лордов по праву и ^независимы от избирательного корпуса.

Нижняя палата - палата общин, состоит из 650 человек, изби­раемых на 5 лет. Членом палаты общин может быть любой бри-(танский гражданин, достигший 21 года, отвечающий определен-(■ным требованиям (наличие полной правосубъектности, отсутст-?вие судимости за некоторые виды преступлений и т. д.). Лишены права быть избранными в палату пожизненные пэры, церковные ^деятели, государственные служащие, полицейские и военнослу­жащие. Последние три категории, согласно конституционному законодательству, должны сохранять свой нейтралитет и автома­тически теряют свою работу в случае выдвижения в депутаты.

Во Франции парламент состоит из Сената и Национального собрания. Национальное собрание избирается прямыми выбора­ми на 5 лет и состоит из 577 депутатов. В состав Сената входят 321 член, избираемые на 9 лет специальными коллегиями путем ■косвенных выборов. Каждые три года Сенат обновляется на одну ₁ треть, В Швейцарии действует федеральное собрание и нацио­нальный совет, избираемые на 4 года. В Японии парламент в ", структурном отношении состоит из палаты советников (252 де­путата) и палаты представителей, избранных на 4 года в количе­стве 512 человек.

Во второй половине XX столетия в зарубежных странах ши-: рокое распространение получили однопалатные парламенты. Они нашли свое признание в Дании, Швеции, Греции, Португалии и других странах. Создаются они, как правило, в небольших стра­нах. Так, парламент Лихтенштейна насчитывает 15 депутатов, ■Мальты - 65 депутатов, Монако - 78 депутатов, Сенегала - 102 [депутата, Израиля - 120 депутатов.

Прекращение полномочий палат парламента. Парламент пре-¹ кращает свою деятельность после избрания нового состава пар-

128

[5-Зак 1333

129

ламента и только с момента начала его работы. Парламент может быть, распущен досрочно главой государства. Конституционное законодательство в редких случаях допускает роспуск обеих па­лат. Обычно роспуску подлежит только нижняя палата. В этом случае верхняя палата или прекращает свою деятельность или (в редких случаях) продолжает осуществление своих полномочий. Основаниями роспуска парламента может быть выражение пар­ламентом недоверия правительству, в следующих случаях: во-первых, парламент не может сформировать правительство в те­чение определенного срока, во-вторых, парламент не может при­нять бюджет в течение определенного времени, в-третьих, пар­ламент неоднократно отклонял кандидатуру премьер-министра, предложенную Президентом.

Парламент или его палата не могут быть распущены в услови­ях военного или чрезвычайного положения, за несколько месяцев по окончания Президентского срока.

Внутренняя организация парламентов и их палат.

Заседаниями палат в однопалатном парламенте руководит председатель - спикер в англосаксонских странах или коллеги­альный орган - президиум сессии в Китае, бюро в Испании и т. д. Председатель однопалатного парламента или палаты имеет одно­го или нескольких заместителей. В двухпалатном парламенте ра­ботой палат руководят председатели, там отсутствует единый председатель на весь парламент. При совместных заседаниях па­лат работой парламента обычно руководит председатель верхней палаты. Председатели палат парламента могут быть избранными, либо занимать это место по должности. Так, в США вице-президент является председателем верхней палаты

К внутренним органам парламента относятся партийные фракции, которые объединяют депутатов, принадлежащих к од­ной политической партии или нескольким партиям, близких по своим программам и целям. Для создания партийной фракции необходимо иметь определенное количество депутатов в парла­менте. Во французском Национальном собрании политическая группа должна насчитывать не менее 30 депутатов, а в Сенате -не менее 11 депутатов, прежде чем она может приступить к рабо­те. В итальянской палате депутатов в состав группы должно вхо-

дить не меньше 20 членов, а в Сенате - не менее 10. В бундестаге ФРГ группы должны состоять не менее чем из 15 человек. В не­которых странах (в нижних палатах Бразилии, Индии) требуется наличие определенного процента депутатов от политической партии для создания фракции.

Партийные фракции обладают своими руководящими органа­ми - председателями, которые должны обеспечить явку депута-. тов от фракции. Во фракции поддерживается строгая партийная дисциплина, определяется тактика поведения, выступлений и го­лосования по тем или иным вопросам. Высказывание своего мне­ния депутатами партийных фракций практически ве допускается.

Помимо партийных фракций в некоторых странах (Испания) образуются территориальные объединения депутатов от админи­стративно-территориальных единиц.

Важную роль в структуре парламента и его палат выполняют постоянные комитеты и комиссии. Число их зависит от кон­кретного парламента и часто меняется. Обычно создается от 10 до 20-25 комиссий и комитетов. В зависимости от временных ра­мок и решаемых вопросов комиссии подразделяются на постоян­ные и временные. Постоянные комиссии чаше создаются по от­раслевому признаку (например, по иностранным делам, здраво­охранению и т. д.). Решения комиссий не имеют обязательной силы для правительства, министров и носят в основном консуль­тативный характер. Особыми полномочиями обладают постоян­ные комиссии в Италии и Испании. При определенных условиях они принимают законы вместо палат. Кроме постоянных комис­сий в парламентах создаются временные комиссии: следствен­ные, ревизионные и другие.

Аппарат парламента. Аппарат парламента состоит из сле­дующих органов. Во-первых, вспомогательные службы парла­мента, включающие библиотеку, секретариат, хозяйственную часть и другие. Во-вторых, консультанты парламента, работаю­щие в исследовательских службах или не состоящие в штате и выполняющие функции экспертов. В-третьих, личные помощни­ки депутатов, референты, секретари.

130

131

Компетенция парламентов.

Самое важное место среди конституционных полномочий Конгресса США занимают прерогативы в финансовой области -то, что в США принято называть «властью кошелька». Конгресс устанавливает единообразные для всей страны налоги, пошлины, акцизные сборы, утверждает федеральный бюджет и выделяет ассигнования на все без исключения государственные акции. Кроме этого, Конгресс занимает деньги в кредит и уплачивает долги от имени Соединенных Штатов, регулирует внешнюю тор­говлю между штатами.

Конгресс США, например, относится к парламентам с абсо­лютно-определенной компетенцией. Раздел 8 ст. 1 конституции США устанавливает конкретные полномочия Конгресса, а все то, что не указано в этом разделе, относится к компетенции законо­дательных собраний штатов.

Конгрессу принадлежит важная функция контроля за деятель­ностью правительственных учреждений и ведомств. Такой кон­троль осуществляется путем проведения расследований по раз­личным вопросам, проверки расходования бюджетных ассигно­ваний, надзора за организацией и действиями правительственных учреждений. Большая роль в осуществлении этой функции при­надлежит специализированным учреждениям Конгресса, таким, как Главное контрольно-финансовое управление, Управление по оценке технологии и Бюджетное управление при Конгрессе.

Военные полномочия Конгресса. Конгресс имеет право объявлять войну, формировать вооруженные силы и выделять ассигнования на их содержание, издавать правила по управлению и организации су­хопутных и морских сил. Эти полномочия дают возможность Кон­грессу возможность оказывать влияние на формирование военного бюджета страны и организацию ее вооруженных сил.

Действенность права Конгресса объявлять войну значительно ограничена тем, что Президенту как главнокомандующему арми­ей и флотом принадлежит право вести войну или отражать вне­запное нападение, поэтому использование вооруженных сил фак­тически превратилось в прерогативу Президентской власти. За всю свою историю США более 200 раз использовали вооружен­ные силы в различных конфликтах, но до настоящего времени

I Конгресс лишь пять раз воспользовался правом объявления вой­ны: в 1812, 1846, 1898 гг. и в период двух мировых войн.

Наряду с полномочиями, осуществляемыми совместно обеими палатами, существуют такие, которые может осуществлять толь­ко одна из палат, на которых мы останавливались выше.

Важнейшими полномочиями Сената являются его участие в принятии США международных обязательств в форме договоров и участие в назначении должностных высших лиц государствен­ного аппарата. Президент имеет право ратифицировать принятый международный договор только получив принятую двумя третя­ми присутствующих Сенаторов резолюцию одобрения договора, содержащую формулу «совета и согласия» Сената. Сенат может

^ одобрить или отвергнуть договор полностью или обусловить его принятие поправками, оговорками и т. д.

Прерогативой Сената является контроль за назначениями должностных лиц правительства. Сенат утверждает назначения руководителей правительственных ведомств, дипломатических

| представителей, членов Верховного Суда, федеральных судей, а также передвижения и продвижения высших членов вооружен­ных сил и заграничной службы. Сенат редко оспаривает назначе­ния Президента на высшие правительственные должности, от­клонения кандидатур в члены Верховного Суда случается чаще. Не подлежат утверждению Сенатом назначения на посты в аппа­рате Белого дома.

В случае, если ни один из кандидатов в вице-президенты не

| получит более половины голосов выборщиков, Сенат осуществ­ляет выборы вице-президента. Конституция предоставляет Кон­грессу право отстранения от должности при осуждении в порядке импичмента должностных гражданских лиц, включая Президента и вице-президента, если они будут признаны виновными в изме­не, взяточничестве или других серьезных преступлениях. При этом полномочия палат также разделены: только палата предста­вителей имеет право возбудить преследование в порядке импич­мента и только Сенат определяет вину (для признания виновным

1 необходимо согласие 2/3 присутствующих Сенаторов).

В случае признания привлеченного к ответственности лица

| виновным Сенат может применить в отношении него единствен­ную меру наказания - отстранение от должности, после чего ли-

■гх

132

133

цо, признанное виновным, может подлежать уголовной ответст­венности на общих основаниях. За время действия Конституции США нижняя палата 64 раза вступала с инициативой импичмен­та, но только 12 раз дело доходило до Сената. Виновными в по­рядке импичмента были призваны 4 федеральных судьи.

Конгресс вправе принимать законы о предоставлении амери­канского гражданства, о банкротстве, а также в сфере патентного и авторского права, учреждать федеральные суды и почтовые службы. Ему предоставлено право эмиссии денег и установление наказаний за их подделку, а также ряд других полномочий.

Классификация парламентов в зависимости от их полномо­чий. Кроме названного выше американского парламента с абсо­лютно-определенными полномочиями существуют еще две группы парламентов. Первая группа - парламенты с абсолютно неограни­ченной компетенцией (Великобритания и Новая Зеландия). Они располагают неограниченными полномочиями и могут издавать законы по любым вопросам. Каких-либо ограничений законода­тельной власти парламента не допускается и в этой связи любое общественное отношение, нуждающееся в закреплении, может быть урегулировано посредством закона.

Парламенты с относительно ограниченной компетенцией. К ним относятся парламенты Индии, Малайзии и других стран. В конституции Индии, например, определяются полномочия как парламента республики, так и полномочия законодательных ор­ганов' штатов. Остаточная компетенция (которая не указана в конституции как компетенция парламентов страны и штатов) от­носится к ведению парламента республики и субъектов федера­ции, т. е. по этим вопросам может законодательствовать как со­юзный парламент, так и легислатуры отдельных штатов, но в случае коллизии приоритет сохраняется за законами союза.

Подводя некоторые итоги, остановимся на наиболее важных полномочиях парламентов зарубежных стран. Во-первых, наибо­лее важная и главная прерогатива парламентов - законотворчест­во, принятие законов. Среди них важнейшее место занимают ос­новные законы - конституции, поправки к ним и законы о госу­дарственном ежегодном бюджете. Вторая группа полномочий относится к формированию других органов власти. Парламент назначает, образует или другими способами формирует другие

134

ветви власти. В некоторых странах парламент избирает Прези­дента (Израиль, Турция), кроме этого, парламент или одна из его палат входит в коллегии, которые избирают Президента (Италия, Германия). Во многих странах парламент образует весь состав правительства или его председателя и заместителей. Парламент или одна из его палат участвуют в формировании конституцион­ного суда, верховного суда, назначают генерального прокурора и других высших должностных лиц государства.

Следующая группа полномочий относится к сфере внешней и военной политики. Парламент ратифицирует международные до­говоры, дает согласие на их ратификацию Президенту, решает вопросы войны и мира или предоставляет Президенту санкцию на их решение. Парламент дает право Президенту на использова­ние вооруженных сил за пределами государства.

Парламенты зарубежных стран обладают специфическими судебными функциями (в порядке импичмента), выносят реше­ния о предании суду высших должностных лиц, решают вопро­сы помилования.

Широки и разнообразны финансовые полномочия парламен­та. Как уже было отмечено, парламенты принимают ежегодный закон о бюджете государства, распределяют другие денежные средства, принимают решения о государственных займах, уста­навливают налоги, принимают законодательство о доходах и расходах.

В отдельную и наиболее существенную группу следует выде­лить контрольные функции парламентов зарубежных стран. Спе­циально не останавливаясь на этом вопросе, лишь отметим наи­более распространенные формы парламентского контроля за дея­тельностью исполнительной власти. К основным формам контро­ля относятся: вопросы к правительству или министру, парламент­ские расследования, отчеты правительства и министров, парла­ментские слушания, дебаты по заранее определенным вопросам и многие другие.

Рассматривая компетенцию зарубежных парламентов, необхо­димо сказать о специальных его полномочиях и процедурах. Так, уже было отмечено право парламентов выбирать или назначать должностных высших лиц государства - премьер-министра, чле­нов правительства, председателя и членов Верховных и иных

135

высших судов, главных прокурорских чиновников. В этих случа­ях глава государства располагает правом предложить ту или иную кандидатуру, а парламент принимает окончательное реше­ние, как правило, простым большинством голосов.

Конституционное законодательство многих зарубежных стран предусматривает право парламентов частично передавать законода­тельные полномочия исполнительной власти - правительству и гла­ве государства (так называемое делегированное законодательство).

Такое решение принимается парламентом простым или ква­лифицированным большинством голосов. В некоторых странах существуют определенные формы парламентского контроля за делегированным законодательством - последующее одобрение парламентом актов исполнительной власти, установление опре­деленных сроков такого одобрения. В Великобритании, напри­мер, существенному ограничению подвергается основная функ­ция парламента — законотворчество. Законодательная инициатива по важнейшим вопросам общественной жизни переходит в руки исполнительной власти. Основным видом правительственного законотворчества является делегированное законодательство. Парламент как бы поручает (делегирует) исполнительной власти свое право издавать законодательные акты или парламент издает бланкетный закон, а правительство наполняет его конкретным содержанием. Возвышение кабинета министров явилось резуль­татом создания партийной машины, позволившей партийным ли­дерам держать в руках рядовых членов парламента.

Особые процедуры используются при ратификации междуна­родных договоров и соглашений. В этой связи предусматривается предварительное изучение договоров в соответствующих комис­сиях, привлечение экспертов, заслушивание мнений и заключе­ний министров.

Законодательный процесс

Законодательный процесс состоит из нескольких стадий, включающих в свой состав как юридические, так и фактические действия. Процесс законотворчества подразделяется на несколько стадий: внесение законопроекта (законодательная инициатива); обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях; рассмотре­ние его в парламентских комитетах; принятие законопроекта па-

136

латой или палатами; промульгация (удостоверение, подписание и опубликование закона главой государства).

Внесение законопроекта или законодательная инициатива. Субъектами права законодательной инициативы могут быть чле­ны парламента (парламентская инициатива - палаты парламента или постоянные комиссии), глава государства и правительства, само правительство и министры. Правом законодательной ини­циативы также обладают определенные группы избирателей (на­родная инициатива), высшие судебные органы или органы, при­званные по закону осуществлять или представлять интересы ка­кой-либо территории (законодательные органы штатов Мексики). В отдельных странах вносить законопроекты на обсуждение пар­ламента вправе церковь.

Институт народной инициативы предусмотрен конституцион­ным законодательством Австрии, Италии, Испании, отдельных штатов США. Дня того, чтобы внести законопроект, необходимо собрать большое количество подписей избирателей под законо­проектом. В Италии это 50 тысяч, в Швейцарии - 100 тысяч, в Австрии - 200 тысяч, в Испании - 500 тысяч. В США требуется от 3 до 5 % от общего числа жителей штата.

В некоторые парламенты - США, Великобритании проект за­кона может быть внесен одним депутатом. В других странах за­конопроекты могут вносить только несколько членов парламента: в ФРГ требуется подписи не менее 15 депутатов, в Австрии - 8, в Испании - 50, в Японии - 20 депутатов в палате представителей и 10 - в палате советников.

Обсуждение законопроекта проводится путем однократного или многократного чтения. В некоторых странах предусматрива­ется только одно чтение (обсуждение). На заседании палаты за­читывается заключение по законопроекту постоянного комитета, затем проводятся общие прения, за ними организуется постатей­ное обсуждение и внесение в него дополнений и определяется порядок голосования.

В некоторых странах предусмотрено двойное (Турция) или тройное чтение (США, ФРГ, Дания, Швеция и другие). При двойном чтении первоначально законопроект обсуждается в це­лом, затем он находится на рассмотрении комитетов, а затем на заседании проводится постатейное обсуждение.

137

Тройное чтение характеризуется разнообразием процедуры. При первом чтении в палате объявляется название и содержание законопроекта. Второе чтение проводится через несколько дней и в законопроект вносятся поправки. Затем он поступает в соответ­ствующий комитет, где рассматривается в деталях. Далее он воз­вращается в палату и производится третье чтение. Оно состоит из прений по законопроекту в том виде, в котором он вышел из ко­митета. Предложения здесь уже не вносятся.

Принятие законопроекта На этой стадии осуществляется го­лосование по законопроекту. Обыкновенные законопроекты при­нимаются большинством голосов депутатов, конституционные -квалифицированным большинством. Для принятия решение тре­буется необходимый кворум, т. е. определенное количество депу­татов, установленное законом, достаточное для принятия законо­проекта. Во многих странах это больше половины всех депутатов палаты.

Разногласия между палатами парламента, решение споров осуществляется посредством применения нескольких процедур. Во-первых, используется метод «челнока», при котором законо­проект переходит от палаты к палате до тех пор, пока не будет выработай согласованный текст, который бы устраивал обе пала­ты (Канада, Австралия). Во-вторых, создается согласительная комиссия из представителей обеих палат парламента, которая и решает спорные вопросы (США, ФРГ, Япония). В-третьих, созы­вается совместное заседание обеих палат с общим голосованием по проекту закона (Индия).

Промульгация и издание закона. После принятия закона пар­ламентом наступает стадия промульгации. Она включает не­сколько элементов. Это удостоверение о том, что закон принят согласно должной процедуре, подписание закона главой государ­ства, опубликование и исполнение закона. На этой стадии глава государства может не подписать закон (право вето). В этом слу­чае закон не вступает в действие. Преодолеть отлагательное вето главы государства парламент может повторным голосованием палат. В этом случае по общему правилу требуется квалифициро­ванное большинство голосов депутатов палат парламента.

Литература:

Богданова Н.А. Конституционное право (общая часть): Учебное пособие в двух частях. - М.: Юридический колледж МГУ, 1996.

Конституционное (государственное) право. Справочник. М.: Юрист, 1995.

Конституционное (государственное право) зарубежных стран. Учебник в 2 томах. Общая часть, 2 изд. - М.: БЕК, 1996.

Конституционное право. Учебник. — М: БЕК, 1996.

Современное конституционное право зарубежных стран. - М.: ИНИОНМЮИ,1991.

Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зару­бежных стран. - М.: Белые альвы, 1999.

Крутоголов М.А. Парламент Французской Республики. - М.: Наука, 1988.

Маклаков В.В. Парламенты стран-членов Европейского союза. - М.: ИНИОН РАН, 1994.

Парламенты мира.-М.: ВШ-Интерпракс, 1991.

Савельев В.А. Капитолий США: прошлое и настоящее. - М.: (■ Мысль, 1989.

Савин В.А. Система органов власти и управления Испании. -М.:МГИМО, 1982.

Урьяс Ю.П. Механизм государственной власти ФРГ. - М.: Наука, 1988.

Депутат парламента в зарубежных государствах. - М.: Юри­дическая литература, 1995.

Очерки парламентского права. - М: ИгиП РАН, 1993.