Глава 12. Конституционный принцип разделения властей

Зарождение и развитие теории разделения властей. Конституционное закрепление теории разделения властей. Законодательная власть. Исполнительная власть. Судебная власть.

Зарождение и развитие теории разделения властей.

Принцип разделения властей в своем реальном воплощении представляет собой структурно-функциональную определенность каждого из высших органов государственной власти, уровень ко­торой зависит от его юридического статуса. В свою очередь юри­дическое положение высших органов государственной власти за­висит от функциональной и предметной компетенции последних.

Каждый высший орган обладает определенной долей относи­тельной самостоятельности по отношению друг к другу, в реали­зации своих специфических полномочий, имеет возможность взаимного контроля и сдерживания. Ни один высший государст­венный орган не может выполнять функции другого органа, но действовать обособленно он также не в состоянии. Все эти об­стоятельства обусловлены степенью демократизма всей полити­ческой системы.

Основы теории разделения властей были заложены в антич­ную эпоху, получили дальнейшее развитие в средние века. В

178

наиболее стройном и логическом виде концепция разделения властей получила свое оформление в Новое время в трудах вы­дающихся ученых Джона Локка и Шарля Монтескье.

Теорию о разделении властей Д. Локк изложил в своей глав­ной работе «Два трактата о правительстве» (1689). Согласно кон­струкции Д. Локка должны быть созданы три организационно обособленные власти: законодательная (в лице парламента), ко­торая принимает законы, исполнительная (правительство) - эти законы исполняет, претворяет в жизнь и союзная или федератив­ная, которой предоставляются все внешнеполитические полно­мочия. Союзная власть, по мнению Д. Локка, должна была осу­ществляться специально созданными органами. Специфической особенностью рассматриваемой конструкции было положение о неравнозначности выделяемых автором властей. Безусловное первенство отдавалось законодательной власти, которая, по мне­нию Д. Локка, является верховной и руководит всеми другими властями.

Значительно позднее, в эпоху резкого обострения борьбы ев­ропейской буржуазии против абсолютизма разработку концепции теории разделения властей продолжил выдающийся французский философ Ш. Монтескье. Схема разделения властей, изложенная автором в своем знаменитом сочинении « О духе законов» суще­ственно отличается от той структуры, которая была сформулиро­вана Д. Локком. Ш. Монтескье различает три власти: законода­тельную, исполнительную и судебную, каждая из которых при­надлежит соответствующему органу - парламенту, королю и су­дам. В связи с этим предусматривалось, что каждая из властей имеет своего конкретного носителя: исполнительная принадле­жит аристократии, законодательная - третьему сословию.

В отличии от Д. Локка, Ш. Монтескье не предусматривал вер­ховенство какой-либо из властей. Все власти абсолютно равно­правны и уравновешивают друг друга с целью недопущения дес­потизма и защиты свободы. В этой связи Ш. Монтескье отмечал, что свобода существует только там, где нет злоупотреблений властью. Для того, чтобы предупредить подобные злоупотребле­ния властью, необходимо, чтобы одна власть сдерживала другую. Когда законодательная и исполнительная власть объединены в одном органе, отмечал Ш. Монтескье, не может быть свободы. С

179

другой стороны, не может быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. Для предупреж­дения тирании необходим действенный механизм, предотвра­щающий сосредоточения всей полноты власти в руках какого-либо органа или должностного лица.

Впервые практическая реализация концепции разделения вла­стей получила свое воплощение на Североамериканском конти­ненте в период борьбы за независимость и образования США. В колониальный период данная теория рассматривалась' как поли­тический лозунг. После провозглашения независимости в 1776 г. теория разделения властей приобретает черты конституционного принципа. Рассматриваемая теория получила свое закрепление в основных законах тринадцати независимых штатов (например, Вирджинии - в 1776 г., Массачусетса - в 1780 г. и других), а затем и в федеральной конституции США 1787 г.

Несколько позже, концепция разделения властей была закреп­лена в ряде важнейших государственно-правовых и политических документах и на европейском континенте в период Великой французской революции. Так, в ст. 16 Декларации прав человека и гражданина 1789 г. отмечалось: «Общество, где не обеспечены гарантии прав и нет разделения властей, не имеет конституции».

На Североамериканском континенте к началу работы Фила­дельфийского Конвента 1787 г. фактически завершился процесс перерастания концепции разделения властей в конституционный принцип, который послужил основой для разработки американ­ской системы «сдержек и противовесов». Однако в радикальной форме разделение властей не было реализовано даже в самих Со­единенных Штатах. Анализ текста конституции США показывает отсутствие классического разделения властей. Государственная власть предусматривается единой, а разграничиваются лишь вла­стные полномочия. Единство государственной власти в конечном итоге обусловлена единым суверенитетом, который исходит от народа.

В рассматриваемый период сложились следующие теоретиче­ские подходы к организации всей системы построения органов государственной власти. Во-первых, сувереном является народ, а не институты власти, обладающие только такими полномочиями, которые дал им народ. Во-вторых, ни один конкретный государ-

180

ственный орган не может быть единственным выразителем об­щей воли народа. Все ветви власти в равной степени должны вы­ражать волю граждан в тех пределах и в той мере, которые уста­новлены конституцией и законами. В-третьих, необходимо соз­дание такой системы, которая обеспечивала бы взаимный кон­троль ветвей власти с целью предупреждения злоупотреблений.

Вместе с тем, теория разделения властей предусматривает не только подразделения системы государственных органов на три ветви власти, но и учета баланса различных ветвей в горизон­тальном и вертикальном распределении полномочий. Учет балан­са различных ветвей не допускает с одной стороны, узурпации власти одним органом, а с другой - ослабление единой государст­венной власти в целом. Горизонтальное распределение полномо­чий реализуется в пределах одного высшего уровня, а вертикаль­ное распределение полномочий осуществляется между высшими и местными органами власти, между высшими органами федера­ции и высшими органами субъекта федерации в рамках одной из ветвей власти.

С учетом поправок, внесенных в теорию разделения властей в ХГХ - XX веках, в настоящее время существуют и другие моди­фикации рассматриваемой концепции. К традиционным трем ветвям власти - законодательной, исполнительной и судебной добавляют четвертую власть. Четвертой властью часто называют власть средств массовой информации, так как они оказывают су­щественное влияние на взгляды и убеждения не только населения страны, но и на принятие политических решений высшими вла­стными структурами государства, политическими партиями и должностными лицами.

В конституционном законодательстве зарубежных стран мож­но встретить упоминание о контрольной или надзорно-контрольной власти. В странах, где существует должность Пре­зидента в ранге главы государства (но не главы исполнительной власти), не входящего в структуру ни одной из властей, встреча­ется упоминание об особой Президентской власти, наделенной значительными полномочиями.

В федеративных государствах иногда различают власть феде­рации, представленную высшими общефедеральными органами в целом и власть каждого из субъектов федерации. В этой связи в

181

конституционном законодательстве зарубежных стран четко сформулирована компетенция высших общефедеральных органов власти и соответствующие полномочия субъектов федерации. В зарубежных конституциях сформулирована, так называемая, оста­точная, совместная, конкурирующая и другая компетенция центра и субъектов федерации. Кроме этого в теоретических работах от­мечают и другие «дополнительные» ветви власти: материальную, политическую, избирательную.

Конституционное закрепление теории разделения властей. Впервые наиболее детально содержание учения о разделении властей на конституционном уровне было реализовано в основ­ном законе США. Хотя, исходя из самого текста конституции, дословно говорится в ней только об исполнительной и судебной власти. Так, ст. II раздела 1 устанавливает «Исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Штатов Аме­рики». В ст. Ш раздела 1 отмечается «Судебная власть Соеди­ненных Штатов предоставляется одному Верховному суду и та­ким нижестоящим судам, каковые Конгрессом время от времени учреждаются». Что же касается законодательной власти, то в конституции говорится (исходя из конкретного текста основного закона) лишь о законодательных полномочиях американского Конгресса. «Все законодательные полномочия, - отмечается в ст. 1 раздела 1, - сим установленные, предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей». Следовательно, в соответствии с текстом и буквой Основного закона страны Конгресс обладает только зако­нодательными полномочиями и не является носителем законода­тельной власти. Последнюю властную функцию (законодательную власть) можно только вывести, исходя из дальнейшего содержания конституции, практики работы и компетенции Конгресса'США.

Законодательная власть (полномочия), согласно конституции, принадлежит Конгрессу США, который состоит из двух палат: Сената и Палаты представителей. В составе палат действуют по­стоянные и временные комитеты. Сенат формируется путем вы­боров. Законодательное собрание каждого штата избирает сроком на 6 лет двух Сенаторов. Одна треть Сената переизбирается каж­дые два года. С 1913 года в соответствии с 17 поправкой к кон-

ституции Сенаторы избираются населением штатов. Палата пред­ставителей формируется путем избрания населением штата одно­го представителя на два года. Один представитель в Палату изби­рался от 30 тысяч жителей. В связи с ростом населения квота для избрания одного депутата повышалась.

В общую компетенцию Конгресса входило установление на­логов и пошлин, регулирование торговли с иностранными госу­дарствами, определение денежной политики, объявление войны и заключение мира, содержание вооруженных сил.

Важнейшей прерогативой Конгресса было законотворчество -разработка и принятие законов, прежде всего, в бюджетной и на­логовой областях. Разработка и принятие закона включала не­сколько стадий. Законопроект должен быть рассмотрен постоян­ным комитетом, затем включен в повестку дня палаты. Обе пала­ты Конгресса имели равные права в законодательном процессе. Решения Конгресса предоставляются на подпись Президенту. Президент мог наложить вето в течении 10 дней после принятия закона Конгрессом. Вето, согласно конституции, могло быть пре­одолено квалифицированным большинством в две трети голосов каждой из палат.

Конгресс наделялся особыми судебными полномочиями в по­рядке импичмента. Данная процедура состояла в возможности привлечения в ответственности федеральных должностях лиц, включая Президента, членов Верховного Суда за совершенные преступления (государственная измена и другие). В этом случае палата представителей возбуждает дело и формулирует обвине­ние, а Сенат рассматривает дело под председательством главного судьи Верховного суда США. Для признания подсудимого ви­новным требуется две трети голосов присутствующих Сенаторов.

Исполнительная власть, согласно статье 2 конституции, вру­чена Президенту, Он является главой государства и правительст­ва одновременно. Президент обладает всей полнотой исполни­тельной власти в сфере решения вопросов, общих для федерации в целом.

Президентом должно быть лицо, являющееся по рождению и состоящее в гражданстве Соединенных Штатов, достигшее 35-летнего возраста и проживающее 14 лет в пределах США. Прези­дент избирается на 4 года в ходе двухстепенных выборов. Каж-

182

183

дый штат назначает выборщиков, равных количеству людей в Конгрессе от штата, выборщики голосуют за кандидатов по сво­им штатам - составляют списки всех лиц, за которые подавались голоса. В Конгрессе вскрываются списки. Президентом считается то лицо, которое получило наибольшее число выборщиков, рав­ных количеству людей в Конгрессе от штата. Президент обладает существенными полномочиями по управлению страной. Он является главнокомандующим армии и флота, имеет право отсрочки приговора и помилования, с согласия Сената заключает международные договоры, назначает послов, судей Верховного Суда и других должностных лиц.

Компетенция судебной власти закреплена в статье третьей конституции. Судебная власть осуществляется Верховным судом и низшими судами, учреждаемыми Конгрессом. Дела послов, других полномочных представителей и консулов, дела, одной из сторон которой является штат, подсудны Верховному суду в ка­честве первой инстанции. Во всех других случаях Верховный суд является апелляционной инстанцией.

Теория разделения властей получила свое дальнейшее консти­туционное закрепление в основных законах Новейшего времени, в ныне действующих зарубежных конституциях. Причем, в целом ряде конституций данная концепция обозначена в тексте доста­точно четко, а в некоторых - опосредованно. Здесь ветвям власти посвящены отдельные главы и разделы, хотя детальное упомина­ние о разделении властей отсутствует.

К первой группе относятся конституции Бельгии, Греции, Да­нии, Финляндии и других стран. Так, в части Ш конституции Бель­гии разделение властей представлено в ст. ст. 36, 37 и 40. В ст. 36 говорится: «Федеральная законодательная власть осуществляется совместно Королем, Палатой представителей и Сенатом». Статья 37 гласит: «Королю принадлежит исполнительная власть в преде­лах, определенных Конституцией». «Судебная власть осуществля­ется судами и трибуналами. Постановления и приговоры приво­дятся в исполнение именем Короля» - подчеркивается в ст. 40.

Достаточно четко рассматриваемая теория изложена в консти­туции Греции, хотя в ней говорится не о властях, а о функциях. В разделе 1 ст. 26 отмечается:

1. «Законодательные функции осуществляются Парламентом и Президентом Республики.

2. Исполнительные функции осуществляются Президентом Республики и Правительством.

3. Судебные функции осуществляются судами, решения кото­ рых исполняются от имени греческого народа».

В разделе 3 части 1 конституции Дании отмечается: «Законо­дательная власть осуществляется совместно Королем и Фольке­тингом. Исполнительная власть осуществляется Королем. Судеб­ная власть осуществляется органами правосудия». Аналогичные положения представлены в конституциях Бразилии, Польши и других стран.

Вторая группа конституций представлена основными закона­ми, где отсутствуют отдельные статьи, которые прямо говорят о разделении властей. Однако рассматриваемая теория (высшие законодательные, исполнительные и судебные органы) представ­лены в отдельных самостоятельных разделах или главах (как, практически, в подавляющем большинстве конституций).

Так, согласно конституции Французской Республики Прези­денту Республики посвящен раздел П конституции, Правительст­ву - Ш, Парламенту - IV, а судебной власти - раздел УШ. Соглас­но конституции Италии порядок выборов и компетенция Прези­дента Республики определены главой II, Правительства и судеб­ной организации соответственно - главами III и IV. В конститу­ции Испании говорится о законодательной и судебной власти. Так, в ст. 66 п. 2 отмечается: «Генеральные Кортесы осуществ­ляют законодательную власть государства, принимают его бюд-| жег, контролируют деятельность Правительства и осуществляют иные полномочия, возлагаемые на них Конституцией». «Судеб­ная власть, говорится в ст. 117 п. 1 исходит от народа и осущест­вляется от имени Короля судьями и членами судов, представ­ляющими эту власть, которые независимы, несменяемы, ответст­венны перед законом и подчиняются только закону».

Возвращаясь к тексту и содержанию конституции США, необхо­димо более подробнее остановиться на одном важном моменте, о I котором уже частично упоминалось. Учредители конституции В 1787 г. существенно дополнили основные теоретические положе-I ния и установки теории разделения властей, первоначально сформу-

л

184

185

лированной Д. Локком и Ш. Монтескье. В основу функционирова­ния и организации высших органов государственной власти США была положена так называемая система «сдержек и противовесов» (это первая точка зрения). Второй подход состоит в том, что амери­канские законодатели предложили свой специфический вариант концепции разделения властей, который стал именоваться системой «сдержек и противовесов». Данная система основывается на сле­дующих началах.

Во-первых, все три ветви власти имеют различные источники своего формирования. В настоящий момент обе палаты Конгрес­са избираются народом. Источник исполнительной власти - Пре­зидент - избирается косвенным путем - коллегией выборщиков. Судебная власть - Верховный Суд - формируется, а точнее назна­чается и утверждается соответственно Президентом и Сенатом.

Во-вторых, каждая ветвь власти, каждый высший государст­венный орган избирается или назначается на различные сроки. Так, Палата представителей избирается на два года, у Сената нет точного срока функционирования, так как он обновляется каждые два года на одну треть, а Президент избирается на четыре года, но не более чем на два срока (поправка XXII - 1951 г.)- Регламен­тация различных способов формирования ветвей власти и сроков их конституционных полномочий имеет своим содержанием, как отмечал видный ученый-правовед профессор А.А. Мишин, обес­печить определенной самостоятельностью ветви власти по отно­шению друг к другу и добиться устойчивости и преемственности высших законодательных, исполнительных и судебных органов.

В-третьих, система «сдержек и противовесов» ставила своей целью создание такого механизма воздействия и взаимного сдер­живания властей в своих устремлениях, который бы имел воз­можность нейтрализовать захват всей полноты государственной власти одной ветвью.

В соответствии с этой установкой Конгресс получил право от­клонять законопредложения Президента. Сенат вправе отклонить любую кандидатуру, предложенную Президентом, на занятие высших федеральных должностей. Кроме этого, Конгресс вправе привлечь к ответственности Президента в порядке импичмента.

Важным конституционным средством воздействия Президента на Конгресс является отлагательное вето. В случае мотивировоч-

186

ного отказа Президента отказать в утверждении законопроекта или резолюции, пронятой Конгрессом, последний может преодо­леть вето Президента повторным одобрением проекта закона ква­лифицированным большинством (2/3 голосов) обеих палат аме­риканского парламента.

Высшая судебная власть - Верховный Суд - формируется совместно Президентом, который предлагает кандидатуры судей, а Сенат «соглашается» (утверждает) на этот пост путем одобрения двумя третями присутствующих Сенаторов при на­личии кворума. Верховный Суд учреждался как высшая апелляционная инстанция и как суд первой инстанции по определенной категории дел. Впоследствии Верховный Суд приобретает функции конституционного надзора (конституция содержала все условия для этого), что позволило контролировать и в какой-то степени ограничивать правотворческую деятельность Конгресса и Президента. Кроме этого, еще раз отметим пожизненное назначение судей и чрезвычайно сложную процедуру отстранения судей Верховного Суда от должности (только в порядке импичмента). (См. А.А. Мишин. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1999., с. 275-277). В новую историческую эпоху система «сдержек и противове­сов», предложенная американскими правоведами, была заимст­вована и существенно скорректирована. В современных дейст­вующих конституциях многих ведущих стран рассматриваемая система сформулирована достаточно четко и подробно. Вместе с тем, компетенция высших органов государственной власти, ха­рактер и методы взаимовлияния и взаимодействия различных ветвей власти друг на друга зависят от различных факторов. На систему организации верховной государственной власти опреде­ленное влияние оказывают исторические условия, традиции и, главным образом, форма правления и государственное устройст* во того или иного государства.

Своеобразная система «сдержек и противовесов» сложилась I во Франции - полупрезидентской республике. Согласно француз­ской конституции 1958 года Президент республики наделен су­щественными полномочиями. Так, в соответствии со ст. 8 Прези­дент назначает Премьер-министра. Президент прекращает пол­номочия премьера по заявлению последнего об отставке. По

187

предложению Премьер-министра Президент назначает других членов Правительства и прекращает их полномочия. Президент Французской Республики обладает определенными средствами воздействия на законодательный процесс. В соответствии со ст. 10 конституции, Президент «промульгирует законы в течении пятнадцати дней, следующие после передачи Правительству окончательно принятого закона. Он может до истечения этого срока потребовать от Правительства нового обсуждения закона или некоторых его статей. В этом новом обсуждении не может быть отказано». Кроме этого, Президент республики может после консультации с Премьер-министром и председателями палат объ­явить о роспуске Национального собрания - нижней палаты пар­ламента.

В свою очередь, Парламент обладает определенным механиз­мом воздействия как на Президента, так и на правительство. Со­гласно ст. 68 конституции «Президент Республики не несет от­ветственности за действия, совершенные при исполнении слу­жебных обязанностей, кроме случаев государственной измены. Обвинение может быть предъявлено ему только обеими палата­ми, принявшими открытым голосованием идентичное решение абсолютным большинством голосов своих членов: судит Прези­дента Высокая палата правосудия». В соответствии со ст. 50, в случаях принятия резолюции порицания Национальным собрани­ем, а также неодобрения программы или общеполитической дек­ларации Правительства, Премьер-министр должен вручить Прези­денту Республики заявление об отставке Правительства. Несколь­ко иной механизм взаимодействия между высшими органами го­сударственной власти закреплен в парламентарных республиках.

Во-первых, парламент распускается в тех случаях, когда у не­го возникает политический конфликт с Президентом или прави­тельством. Федеральный Президент, отмечается в ст. 29 консти­туции Австрии, может распустить Национальный совет (нижняя палата парламента) по одной и той же причине только один раз. Основной закон Греции предусматривает роспуск парламента в том случае, если при выборах Президента последним в результа­те третьего голосования не достигается квалифицированное боль­шинство голосов (3/5) депутатов высшего законодательного ор­гана страны (ст. 32). Кроме этого, согласно ст. 41, Президент

188

Республики может распустить Парламент, если два состава пра­вительства подали в отставку или им был выражен вотум недове­рия Парламентом, состав которого не обеспечивает правительст­венную устойчивость. Конституция Италии регламентирует рос­пуск Парламента или одной его палаты Президентом Республики после заслушивания Председателей Палат. Президент ФРГ может распустить бундестаг в двух случаях: если палата не смогла большинством голосов в течении 21 дня выбрать Федерального канцлера (ст. 63) и если она отказала ему в доверии и не выбрала нового канцлера (ст. 68).

Во-вторых, процедура политической ответственности прави­тельства перед парламентом может быть выражена в двух фор­мах: путем выражения вотума недоверия или резолюцией пори­цания (недоверия), которые осуществляются по инициативе пар­ламентариев. В свою очередь, вотум недоверия может быть дест­руктивным и конструктивным. В первом случае голосование осуществляется непосредственно по вопросу о недоверии прави­тельству или отдельному министру. Конструктивный вотум не­доверия предполагает, что недоверие правительству может быть выражено лишь путем избрания нового его главы. «Бундестаг, отмечается в ст. 67 Основного закона ФРГ, - может выразить не­доверие Федеральному канцлеру лишь путем выбора большинст­вом голосов его преемника и обращения к Федеральному Прези­денту с просьбой об отстранении Федерального канцлера от должности. Федеральный канцлер должен удовлетворить эту просьбу и назначить избранное лицо».

Деструктивный вотум недоверия предусмотрен большинством зарубежных конституций. Так, согласно ст. 74 Основного закона Австрии, в случае принятия Национальным Советом (нижняя па­лата парламента) решения о выражении вотума недоверия Феде­ральному правительству или отдельным его членам, то Феде­ральное правительство или соответствующие федеральные мини­стры должны быть отстранены от выполнения своих обязанно­стей. Парламент Греции может своим решением лишить доверия Правительство или кого-либо из его членов. Предложение о во­туме недоверия должно быть подписано не менее чем 1/6 от об­щего числа депутатов (ст. 84). Конституция Италии устанавлива­ет, что «резолюция недоверия должна быть подписана не менее

189

чем одной десятой членов палаты и не может быть поставлена на обсуждение ранее, чем по истечении трех дней с момента ее вне­сения» (ст. 94).

В-третьих, в некоторых парламентарных республиках преду­смотрено конституционное вето Президента на законопроекты, принятые парламентом. Так, в соответствии со ст. 42 конститу­ции Греции, Президент издает и публикует принятые Парламен­том законы в месячный срок с момента их принятия. Президент Республики может в течение срока, указанного в предыдущем пункте, вернуть в Парламент принятый им законопроект, нало­жив причины возврата. Президентское вето может быть преодо­лено лишь повторным голосованием в Парламенте по данному законопроекту, принятому абсолютным большинством голосов общего числа депутатов.

В-четвертых, современное конституционное право предусмат­ривает процедуру импичмента - отрешение от должности Прези­дента и других высших должностных лиц исполнительной вла­сти. Основанием для применения процедуры импичмента являет­ся совершение Президентом преступления. Часто это государст­венная измена, посягательство на Конституцию, другое тяжкое уголовное правонарушение. Первоначально обвинение против Президента выдвигает парламент или одна из его палат, а оконча­тельное решение принимает судебный или квазисудебный орган. Так, согласно конституции Италии, Президент Республики отвеча­ет за государственную измену или посягательство на Конститу­цию. В таких случаях он предается суду Парламентом на совмест­ном заседании палат абсолютным большинством его членов (ст. 90). Окончательное решение принимает Конституционный суд, которо­му подсудны обвинения, выдвигаемые в соответствии с Конститу­цией против Президента республики и министров (ст. 134).

В ФРГ, в соответствии со ст. 61 конституции, любая из палат парламента может предъявить перед федеральным конституци­онным судом обвинение федеральному Президенту в умышлен­ном нарушении им Основного закона или другого федерального закона. Предложение о предъявлении обвинения должно исхо­дить не менее чем от одной четверти членов бундестага или бун­десрата. Решение о предъявлении обвинения требует большинст­ва двух третей членов одной из палат.

190

Если федеральный конституционный суд установит, что феде­ральный Президент виновен в умышленном нарушении Основно­го закона или другого федерального закона, он может объявить его лишенным должности. После предъявления обвинения феде­ральный конституционный суд вправе временным приказом по­становить, что федеральный Президент не может выполнять свои должностные функции.

Специфическая и достаточно сложная процедура импичмента Президента закреплена Основным законом Австрии. Федераль­ный Президент может быть отстранен от должности на основа­нии народного голосования, которое созывается по требованию Федерального собрания (парламента). Федеральное собрание в свою очередь созывается федеральным канцлером, если Нацио­нальный совет (нижняя палата) примет такое решение. Для при­нятия решения Национальным советом необходимо присутствие не менее половины членов и большинства в две трети поданных голосов. Такое решение Национального совета препятствует дальнейшему осуществлению Федеральным Президентом его обязанностей (ст. 60 п). В дальнейшем Конституционный суд возбуждает обвинение против Федерального Президента (ст. 142 п.п. 1,2).

Действующая конституция Греции предусматривает следую­щий порядок отрешения Президента от должности. Предложение о выдвижении против Президента Республики обвинения и при­влечении его к судебной ответственности представляется в Пар­ламент за подписями не менее одной трети депутатов и принима­ется решением, за которое голосует большинство в две трети от общего числа депутатов. Если предложение принимается, Прези­дент республики предстает перед судом, предусмотренным статьей 86.

С момента привлечения к суду Президент Республики воздерживается от исполнения своих обязанностей (ст. 49 п.п. 2, 3,4). В свою очередь, ст. 86 Основного закона Греции гласит, что этот суд создается под председательством председателя Ареопага в количестве 12 судей, избираемых председателем Парламента на публичном заседании из числа членов Ареопага и председателей апелляционных судов, назначенных на свои посты до выдвиже­ния обвинения, в порядке, определенном законом.

191

Система разделения властей, «сдержек и противовесов» за­креплена Основными законами стран в условиях такой формы правления как конституционная монархия. Конституции зару­бежных государств не только закрепляют порядок формирования и компетенцию высших органов власти, но и подробно регламен­тируют взаимодействия между различными ветвями, механизм сдерживания друг друга.

Во-первых, в условиях конституционной монархии глава го­сударства (король, королева и т.д.) является лицом неприкосно­венным при любых условиях. Он не подлежит ответственности за свои действия. Этому способствует и институт коятрассигнату-ры, в соответствии с которым все акты короля и его действия подписывают и одобряют Премьер-министр или соответствую­щие министры. Так, согласно ст. 36 п. 3 конституции Испании, личность Короля неприкосновенна, и он не подлежит ответствен­ности. А статья 64 подчеркивает, что акты Короля скрепляются подписью Председателя Правительства и соответственно мини­страми, к компетенции которых они относятся. В разделе 13 час­ти 3 конституции Дании отмечается, что Король не несет ответ­ственности за свои действия, его личность неприкосновенна. От­ветственность за правление несут министры, их ответственность определяется законом.

Во-вторых, глава государства в конституционных монархиях обладает правом роспуска парламента или одной из его палат. Согласно ст. 46 конституции Бельгии Король вправе распустить Палату представителей, только когда последняя абсолютным большинством своих членов: I. Либо отклоняет вотум доверия Федеральному правительству и не предложит Королю в трехме­сячный срок со дня отклонения вотума кандидатуру преемника Премьер-министра; 2. Либо принимает вотум недоверия Феде­ральному правительству и одновременно не предложит Королю кандидатуру преемника Премьер-министра; кроме того, Король может в случае отставки Федерального правительства распустить Палату представителей с ее согласия, выраженного абсолютным большинством ее членов. Роспуск Палаты представителей влечет за собой роспуск Сената.

Аналогичные нормы содержатся в конституциях других кон­ституционных монархий. Император по совету и с одобрения Ка-

192

бинета осуществляет (помимо других действий) роспуск Палаты представителей (ст. 7 конституции Японии). Кроме этого, при роспуске Палаты представителей одновременно прекращает засе­дания и Палата советников (ст. 54). «Каждая из палат может быть распущена по указу Короля (ст. 64 п. 1. Конституции Нидерлан­дов). Указ о роспуске должен предусматривать проведение новых выборов палат и ее созыв не позднее чем через три месяца (ст. 64 п. 2. указанной конституции). Согласно конституции Испании (ст. 99 п. 5.) Король распускает обе палаты и назначает новые выборы с согласия Председателя Конгресса, если по истечении двухмесячного срока со времени первого голосования о назначе­нии Председателя Правительства никто из кандидатов не получит доверия Конгресса.

В-третьих, отставка правительства при рассматриваемой фор­ме правления возможна при наличии двух основных условий. Первое - в случае отказа в доверии правительству со стороны парламента или его палаты. Второе - в связи с принятием парла­ментом резолюции осуждения по отношению правительства. Со­гласно ст. 101 п. 1 конституции Испании, Правительство подает в отставку после проведения всеобщих выборов в случае отказа в парламентском доверии, в порядке, предусмотренным конститу­цией, или в случае отставки или смерти Председателя. Статья 113 п. 1 и п. 2 регламентирует право Конгресса депутатов (нижняя палата испанского парламента) поставить вопрос о политической ответственности Правительства, приняв абсолютным большинст­вом голосов резолюцию осуждения. Резолюция осуждения долж­на быть предложена не менее чем 1/10 частью депутатов и со­держать предложение о новом кандидате на пост Председателя Правительства. «Если Конгресс отказывает в доверии Правитель­ству, последнее подает Королю заявление об отставке, после чего назначается Председатель Правительства...» (ст. 114 п. 1)

Конституция Королевства Дании закрепляет взаимоотношения между законодательной и исполнительной ветвями власти сле­дующим образом. «Министр уходит в отставку, если Фолькетинг (однопалатный парламент) выносит ему вотум недоверия (раздел 15-1 часть 3). Если Фолькетинг выносит вотум недоверия Пре­мьер-министру, он обращается с просьбой об отставке Прави-

193

к 7-Зак. 1333

тельства, при условии, что не объявляются новые выборы Фоль­кетинга...» (раздел 15-2 часть 3).

В соответствии с основным законом Японии Кабинет (прави­тельство) должен уйти в отставку в полном составе при условии принятия Палатой представителей проекта резолюции о недове­рии или отклонении проекта резолюции о доверии, если в тече­нии десяти дней Палата представителей не будет распущена (ст. 69). Если должность Премьер-министра становится вакантной или если созывается первая сессия Парламента после всеобщих выборов членов Палаты представителей, Кабинет должен выйти в отставку в полном составе (ст. 70).

В-четвертых, в конституционных монархиях верхняя палата парламента обладает правом отлагательного вето на законопро­екты, принятые нижней палатой. Так, согласно конституции Ис­пании, вето (или внесенные поправки) на законопроект, принятое Сенатом, может быть преодолено абсолютным большинством голосов в Конгрессе депутатов - нижней палате испанского пар­ламента (ст. 90). Правом отлагательного вето обладает и Палата советников японского парламента, однако оно может быть пре­одолено большинством не менее двух третей голосов присутст­вующих членов Палаты представителей (ст. 59). Окончательным решением в отношении законопроектов обладает также Палата представителей парламента Бельгии (ст.ст. 78, 79 конституции).

Законодательная власть.

Характеристику законодательной, исполнительной, и судеб­ной ветвей власти проанализируем на примерах отдельных госу­дарств с ((нетрадиционными» формами правления и специфиче­скими государственными режимами, так как «классические» формы организации высшей государственной власти (Президент­ская и парламентарная республика, парламентарная монархия) были рассмотрены нами ранее.

В связи с этим, главное внимание уделим анализу структуры, компетенции и взаимодействию властей в дуалистических мо­нархиях (на примере Иордании и Марокко) и суперпрезидентских республиках (Индонезия, Сирия). Общепризнанным является тот факт, что в дуалистических монархиях существует в законода­тельном плане и на практике разделение властных полномочий

194

между высшими органами государственной власти, главным об­разом между парламентом и Президентом, а судебные органы также юридически независимы.

Сложнее с реализацией теории разделения властей обстоит в суперпрезидентских республиках. В науке конституционного права зарубежных стран существует распространенное мнение о том, что при данной форме правления принцип разделения вла­стей не проводится, «сдержек и противовесов» Президенту в ли­це сильного парламента и независимого суда не существует (И.А. Алебастров»). Некоторые авторы (Ю.И. Лейбо и другие) отмеча­ют весьма слабый контроль за главой государства и правительст­вом со стороны законодательной и судебной власти.

Следует согласиться со вторым подходом, отметив следующее обстоятельство. Суперпрезидентские республики, как специфи­ческая форма правления, наиболее широкое распространение по­лучили в странах Латинской Америки, некоторых государствах Азии и тропической Африки. Рассматриваемая форма правления в основном устанавливалась в результате военных переворотов и мятежей, когда глава государства приходил к власти антиконсти­туционным путем. Власть Президента была фактически неогра­ниченной и бесконтрольной. Он являлся главным идеологом ру­ководителей единственно легальной партии, которая конституци­онно закреплялась руководящей силой общества и государства. Многие лидеры в разных странах (бывший Заир, Тунис, Уганда и т.д.) провозглашались пожизненными Президентами.

В настоящее время, в отличие от 60-х - 80-х годов XIX века, когда многие суперпрезидентские республики фактически явля­лись диктатурами с тоталитарным политическим режимом, рас­сматриваемая форма правления сохранилась только в немногих странах (Индонезия, Ирак, Сирия). Анализ конституционного законодательства и практики его применения позволяет говорить (с большой долей условностей) о частичной реализации принци­па разделения властей в современных суперпрезидентских рес­публиках. Причем данное обстоятельство, во-первых, зависит от конкретной страны, от конкретного распределения компетенции и взаимовлияния между парламентом, главой государства, прави­тельством и судебными органами и во-вторых, обусловлено юри­дической и фактической независимостью (не в полном объеме)

195

только двух ветвей власти - законодательной и исполнительной или исполнительной и судебной. Однако, во всех случаях, испол­нительная власть в лице Президента и правительства является ведущей.

Суперпрезидентские республики.

Согласно конституции Сирии 1973 года высшим органом за­конодательной власти является однопалатный Народный совет, состоящий из 250 депутатов, избираемый всеобщим, прямым и тайным голосованием сроком на четыре года. Причем часть мест выделяется представителям определенных социальных групп.

Полномочия парламента включают принятие законов, в том числе утверждение бюджета, обсуждение политики правительст­ва, планов социально-экономического развития страны, ратифи­кацию наиболее важных международных договоров и соглаше­ний, объявление амнистии.

Парламент обладает правом законодательной инициативы (данным правом обладают депутаты Народного совета в составе не менее 10 человек). Одобренные парламентом законопроекты предоставляются на подпись Президенту. В течении одного ме­сяца Президент вправе вернуть законопроект в парламент с ука­занием причин такого решения. В этом случае Народный совет может преодолеть вето Президента путем повторного принятия проекта закона большинством в 2/3 голосов депутатов.

Конституция 1973 года предусматривает определенные формы контроля за правительством со стороны парламента. Так, Народ­ный совет вправе выразить вотум недоверия правительству. В этом случае премьер-министр должен подать Президенту респуб­лики прошение об отставке кабинета, однако окончательное ре­шение по этому поводу принимает глава государства единолично. Вместе с тем, Народный совет также может быть распущен по «обоснованному» решению главы государства.

Законодательными полномочиями, согласно конституции Си­рии обладает и Президент республики. Глава государства облада­ет правом законодательной инициативы, вправе осуществлять законодательную власть в перерывах между сессиями парламен­та, а также в период сессий, если этого требуют чрезвычайные обстоятельства. В этих случаях Президент издает декреты-

196

законы, которые впоследствии могут быть изменены или отмене­ны Народным советом.

В соответствии с конституцией Индонезии 1945 года, восста­новленной в силе в 1959 году законодательную власть (в соответ­ствии с содержанием и духом конституции) осуществляет одно­палатный парламент - Совет народных представителей в составе 500 депутатов. Однако, основной закон не содержит упоминаний (отсутствуют разделы и даже статьи) о парламенте и законода­тельной власти, отмечая только, что каждый закон издается по одобрению Совета народных представителей (ст. 20). Правом за­конодательной инициативы обладают депутаты парламента (не менее 20 человек), принадлежащих как минимум к двум различ­ным фракциям. В случае отказа Президента утвердить проект за­кона, последний может быть рассмотрен только на следующей сессии парламента.

Кроме принятия законов Совет народных депутатов утвержда­ет государственный бюджет, создает расследовательские комите­ты для контроля за исполнительной властью, государственным аппаратом.

Законодательными функциями^обладает и Президент респуб­лики, который вправе издавать законы с согласия парламента, утверждать законы последнего и постановления правительства (при чрезвычайных обстоятельствах) с последующим утвержде­нием Советом народных представителей. В случае отказа Совета народных представителей в одобрении постановлений Прави­тельства подлежат отмене (ст. 22 п. 3). Кроме этого, следует под­черкнуть, что Совет народных представителей не подлежит рос­пуску Президентом.

Своеобразное положение в системе высших органов государ­ственной власти в Индонезии занимает Народное консультативное собрание в составе 1 тыс. депутатов, половина которых состоит из депутатов парламента, а остальные - назначаемых Президентом. Народное консультативное собрание утверждает конституцию (ст.З), вносит в нее изменения (ст. 37), избирает Президента рес­публики и Вице-президента (ст. 6 конституции Индонезии).

Дуалистические монархии.

Согласно действующей конституции Иордании (Иорданское Хашимитское Королевство) 1952 года с последующими измене-

197

ниями законодательная власть в стране принадлежит королю и Национальному собранию, состоящему из Сената и Палаты депу­татов. Палата депутатов (нижняя палата) формируется путем прямых всеобщих выборов, члены Сената назначаются королем. Правительство во главе с премьер-министром несет коллектив­ную ответственность перед Палатой депутатов. Кроме этого, ка­ждый член правительства несет личную ответственность перед нижней палатой парламента за свою деятельность. Палата депу­татов обладает правом вынесения вотума недоверия правительст­ву, который влечет отставку кабинета.

Согласно конституции Марокко 1972 года в редакции 1996 го­да законодательная власть принадлежит двухпалатному парла­менту в составе Палаты представителей (нижняя палата) в Пала­ты советников. Нижняя палата формируется путем всеобщих и прямых выборов (1/3 депутатов избирается коллегиями выбор­щиков) сроком на 6 лет. Палата представителей может быть рас­пущена королем досрочно после консультаций с Председателем Конституционного совета. Верхняя палата формируется на осно­ве поправок к конституции 1996 года нз представителей проф­союзов, различных общественных организаций и органов местно­го самоуправления.

Законодательная власть марокканского парламента сущест­венно ограничена конституционным закреплением четкого круга вопросов, по которым он вправе принимать законы. Кроме этого, Палата представителей вправе принимать законы-рамки в сфере экономики и социальных отношений. Последнее обстоятельство также не способствует расширению законодательных полномо­чий парламента, так как указанные нормативные акты определя­ют лишь общие параметры и принципы правового регулирова­ния. В этой связи издание важнейших правовых актов, регули­рующих конкретные общественные отношения, остается в руках исполнительной власти.

Марокканский парламент обладает определенными контроль­ными полномочиями в отношении правительства. Палата пред­ставителей может поставить вопрос об ответственности прави­тельства путем принятия резолюции порицания. В случае ее одобрения абсолютным большинством голосов, правительство должно уйти в отставку.

198

Исполнительная власть.

Суперпрезидентские республики.

Исполнительная власть, согласно конституции Индонезии 1945 года принадлежит Президенту и правительству. Президент республики избирается Народным консультативным Конгрессом сроком на 5 лет, является главой государства и формируемого им правительства. Президент Республики Индонезия обладает об­ширными конституционными полномочиями.

В законодательной сфере Президент издает законы по согла­сованию с парламентом, утверждает постановления правительст­ва, обладает правом отлагательного вето, промульгирует законы, принятые Советом народных представителей. Неутвержденные Президентом проекты законов могут быть рассмотрены парла­ментом только на следующей сессии.

Президент республики принимает непосредственное участие в формировании (назначении) высших органов государственной власти. Это относится к назначению главой государства 1/5 депу­татов Совета народных представителей и 1/3 Народного консуль­тативного Конгресса. Однако, Президент не обладает правом роспуска парламента. Глава государства единолично назначает министров правительства, послов и консулов, _имеет право отпра­вить любого министра в отставку. С согласия парламента Прези­дент объявляет войну, заключает мир, подписывает договоры с другими странами, вводит в стране чрезвычайное положение. Президент республики Индонезия является главнокомандующим вооруженными силами, что является одной из важнейших его прерогатив, так как армия представляет собой определяющий го­сударственный орган, обладающий не только военными, но и по­литическими функциями, главным образом внутренними. Доста­точно напомнить, что на протяжении более 30 лет (1966-1998 гг.) в Индонезии существовала военная диктатура со всеми выте­кающими последствиями.

Исполнительная власть в лице кабинета министров обладает правом законодательной инициативы, издания законов и поста­новлений в важнейших сферах общественной жизни.

Практически аналогичной компетенцией обладает Президент и Совет Министров Сирии, составляющие исполнительную власть. Президент республики избирается на всенародном рефе-

199

рендуме сроком на 7 лет. Кандидатуру выдвигает однопалатный парламент по рекомендации Партии арабского социалистическо­го возрождения (ПАСВ или «Баас»). Президент Сирии является главой государства, осуществляет общее руководство правитель­ством. Определенной спецификой, в отличие от Президента Ин­донезии, обладает Президент Сирии в законодательной сфере. Так, он имеет право законодательной инициативы, принятия дек­ретов-законов (могут быть отменены Народным советом), про­мульгации законов, принятых парламентом.

Глава государства имеет право на отлагательное вето в отно­шении законов, принятых парламентом. Президентское вето мо­жет быть преодолено путем повторного голосования в парламен­те и одобрения закона большинством в 2/3 голосов депутатов. Кроме этого, глава государства может применить специфическое вето - любой проект закона вынести на всенародное голосование (референдум), решения которого не подлежат опротестованию.

Дуалистические монархии.

В дуалистических монархиях исполнительная ветвь власти принадлежит королю и правительству (Иордания), либо прави­тельству (Совету Министров в Марокко) во главе с премьер-министром. Причем король обладает широкими полномочиями как в законодательной, так и исполнительной сферах власти. Он юридически и фактически возглавляет исполнительную ветвь власти, назначает премьер-министра, освобождает его от должно­сти или принимает его отставку, назначает министров и освобож­дает их от должности.

Глава государства в дуалистических монархиях участвует в формировании высших законодательных органов. Так, король Иордании назначает членов Сената (верхней палаты парламента), определяет дату выборов в нижнюю палату, обладает правом роспуска как Сената, так и палаты депутатов.

В Марокко, монарх кроме традиционных полномочий (руко­водство вооруженными силами, объявление чрезвычайного по­ложения и т.д.), может передать на референдум любой проект закона, если он был принят или отклонен большинством в 2/3 голосов Палаты представителей. В законодательной сфере ис­полнительная власть в лице премьер-министра осуществляет рег-

ламентарные функции - принятие нормативных актов, выходя­щих за сферу компетенции парламента.

Судебная власть.

Как в дуалистических монархиях, так и в суперпрезиденстских республиках подчеркивается независимость судебной власти от других высших органов государства, закрепляется принцип не­сменяемости судей (ст.ст. 82, 85 конституции Марокко) и подчи­нение их только закону. Судьи большинства судебных инстанций назначаются специальным декретом главы государства по пред­ложению других высших органов, осуществляющих контроль за функционированием судебной системы и реализующих некото­рые судебные процедуры (например, Высший совет магистрату­ры в Сирии).

Судебную систему рассматриваемых стран возглавляют Вер­ховные суды (Индонезия, Марокко) и Кассационные суды (Си­рия). Судебные органы, как и в большинстве стран, строятся в соответствии с иерархическим принципом. Кроме высших судеб­ных инстанций (Верховных и Кассационных судов) система су­дебных органов включает следующие звенья: общие или регу­лярные суды, религиозные, военные суды, административные и специальные суды. Причем религиозные, военные, администра­тивные и специальные суды функционируют обособленно и са­мостоятельно.

Группа общих или регулярных судов подразделяется на раз­личные инстанции (Апелляционные суды, суды первой инстан­ции, суды магистратов, мировые суды). Апелляционные суды рассматривают ограниченное количество сложных гражданских и уголовных дел, рассматривая в основном протесты на решения судов первой инстанции. Суды первой инстанции рассматривают основную массу гражданских и уголовных дел. Низовой судеб­ной инстанцией являются суды магистратов, которые разрешают мелкие юридические дела, выступают в роли арбитра и примири­теля между конфликтующими сторонами. К этой группе судеб­ных органов можно отнести мировые суды в Сирии, районные суды в Индонезии и Марокко. Кроме этого, в Сирии действуют суды по делам несовершеннолетних, суды по вопросам личного

200

201

статуса (им подсудны делам по вопросам семьи и брака, наследо­вания, опеки и другие).

Религиозные (конфессиональные) суды рассматривают вопро­сы личного статуса, главным образом, на основе (если это необ­ходимо) мусульманского права. Дела, связанные с правонаруше­ниями военнослужащих, подсудны военным судам. Система ад­министративной юстиции представлена административными су­дами, в которых обжалуются решения органов государственного управления, вопросы налогообложения, возмещения ущерба, причиненные в результате незаконной деятельности управленче­ского аппарата.

Самостоятельное звено судебной системы составляют специ­альные судебные органы. К ним, в частности, относятся Высший суд государственной безопасности и Суд экономической безо­пасности в Сирии, Суд государственной безопасности и внутрен­ние трибуналы в Иордании. Специальные суды состоят как га гражданских, так и из военных судей, руководствуются общегра­жданским и военно-уголовным законодательством, не связаны конституционными нормами, охраняющими права обвиняемых. Данное звено судебной системы рассматривает широкий круг дел, связанных с внутренней и внешней безопасностью, с финансово-экономическими и другими наиболее тяжкими преступлениями.

Общее руководство судебной системой, формирование судей­ского корпуса и общий контроль за их деятельностью осуществ­ляет отдельная группа высших судебных учреждений (которые иногда называются специальными судами). Они решают специ­фические задачи. Помимо контрольных полномочий рассматри­ваемые органы следят за законностью проведения выборов и ре­ферендумов, за соответствием текущего законодательства основ­ному закону страны, осуществляют судебные функции в отноше­нии высших чиновников, включая членов правительства.

В Иордании, например, к данным учреждениям правосудия относится Высокий трибунал, который по просьбе премьер-министра или парламента дает толкование конституции. Дела в отношении членов правительства, совершивших преступления, рассматривает Высокий суд правосудия. В Марокко и Сирии функционирует Высший Совет магистратуры, который участвует в формировании судейского корпуса и контролирует его деятель-

202

ность, применяет меры дисциплинарного воздействия в отноше­нии судей.

К органам конституционного контроля относятся Верховный конституционный суд (Сирия) и Конституционный Совет (Ма­рокко). В Сирии орган конституционного контроля (надзора) осуществляет предварительный конституционный контроль за конституционностью принятых, но еще не обнародованных зако­нов, а также дает заключения о соответствии положениям кон­ституции законопроектов еще на стадии их обсуждения. Кроме этого, Верховный конституционный суд следит за законностью проведения выборов и определением их результатов, а также по требованию парламента рассматривает дела о государственной измене Президента. Конституционный совет Марокко осуществ­ляет предварительный конституционный контроль, следит за за­конностью проведения выборов и референдумов.

Литературе:

Байтин М.И. Государство и политическая власть. Саратов, 1972.

Акопов Л.В. Государство, подконтрольное народу. Ростов-на-Дону, 1994.

Бегинин В.И. Общественное правосознание и государствен­ность. Саратов, 1994.

Ответственность власти (государство в открытом обществе). М., 1997.

Четвернин В.А. Демократическое конституционное государст­во: введение в теорию. М., 1993.

Чиркин В.Е. Основы государственной власти. М., 1996.