Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
0627835_70DDE_dzhuzha_o_m_kirichenko_i_g_kovals...docx
Скачиваний:
7
Добавлен:
11.11.2019
Размер:
384.64 Кб
Скачать

§ 1. Етапи соціологічного забезпечення законодавства

§ 2. Проблеми ефективності законодавства

1. Етапи соціологічного забезпечення законодавства

БІЛЯ витоків законодавчої соціології стоять Г. Спенсер («Гріхи законодавців») і Ж. Карбоньє («Юридична соціологія»), які вважали, що соціологи можуть сприяти покращенню функціонування законодавчих норм. Г. Спенсер підкреслював, що бід, завданих невігласами-законодавцями, набагато більше, ніж їх завдали невігласи-лікарі.

Про те, що законодавці можуть помилитися, приймаючи закон, свідчить практика відміни, виправлення вже прийнятих законів і практика «мертвих» законів, тобто таких, які прийняті, але не працюють. Створювати закони для цілого народу - це наука і мистецтво одночасно і ними потрібно володіти. Законодавець не має права приступати до роботи за відсутності знань про ті соціальні процеси, в які він втручається. Він мусить розуміти структуру суспільства, його функціонування, постійно вивчати причинно-на-слідкові зв'язки між людьми, знати, що кожний закон, спрямований на зміну людської поведінки, поступово змінює і саму природу людини. Нормативний акт може завдати людям багато лиха.

Соціологію законодавства можна визначити як комплекс теоретичних і емпіричних досліджень у межах соціології права, спрямованих на соціологічне забезпечення законодавства.

Прийнято виділяти соціологію передзаконодавчу, законодавчу і післязаконодавчу.

Висхідним пунктом взаємодії законодавчого органу і соціологів у процесі соціологічного забезпечення законотворчості повинна стати робота з прогнозування потреби в правовому регулюванні. Перш за все в цьому випадку варто звернути увагу на дослідження ефективності чинного законодавства, яке могло б стати важливим джерелом інформації про необхідність змін правового регулювання.

Іншим напрямом використання соціологічного підходу до законотворчості є прогнозування потреби в правовому регулюванні.

Значний інтерес для законодавця становить вивчення процесів фактичної нормативної саморегуляції. Однією з важливих особливостей сучасної соціальне-правової практики є наявність значних прогалин у законодавчому регулюванні, які заповнюються в процесі нормативної саморегуляції суспільства згідно з принципом «дозволяється все, що не забороняється законом». Це було помітним явищем в перші роки становлення української державності, пов'язаного з серйозними соціально-економічними трансформаціями.

Особливого розвитку набула так звана «тіньова» нормотворчість - це емпірично-інтуїтивний процес створення соціальних відносин, які не врегульовано або соціальне невиправдано врегульовано чинним законодавством.

Головні причини її розвитку - незадовільне функціонування офіційних норм, прогалини в праві, те, що спочатку право народжується неофіційно, в практичних відносинах людей, в можливості існування неправових елементів у правотворчій діяльності.

В умовах кризового стану суспільства виникають неофіційні правила поведінки, якими керуються значні групи населення. В чому ж проявляється «тіньова» нормотворчість? В одних випадках - в установленні власних «корисних» для певного кола чи групи людей нормативів у межах певного виробництва, населеного пункту, в інших - у створенні структур, не передбачених законом. Але набагато більше можна навести прикладів іншого роду. «Тіньова» нормотворчість створює цілу систему правил поведінки за принципом: «Ти мені, я - тобі».

Вітчизняні соціологи все частіше доходять висновку, що в основі «тіньової» нормотворчості лежить фактичне право, тобто те право, яке народжується емпірично в процесі функціонування суспільства. Дослідження засвідчили, що в суспільстві поряд з полем юридичних функціонує поле фактичних прав, яке реалізується через право керівної особи. Всебічне вивчення останніх під силу здійснити насамперед соціологам. Річ у тім, що функція керівництва дає індивідові можливість неофіційно привласнювати багато із неписаних прав.

Критерієм, на підставі якого можна виявити і систематизувати фактичні права керівників, є їх початковий привілей - «виняткове право вирішувати долю індивіда чи невеличкої групи людей». Реалізація цього привілею відбувається шляхом постійного привласнення «неписаних» прав у кожному акті взаємодії індивідів.

Соціологічні дослідження такої саморегуляції могли б стати дієвим інструментарієм програмування потреби в правовому регулюванні. Тут формується низка питань:

- в якій мірі ті чи інші соціальні потреби відбито в нормативній формі?

- яка суспільна корисність і регулятивна роль цих фактичних норм, як вони вписуються в систему соціальних цінностей, що прийняті в суспільстві;

- як вони співвідносяться з нормами чинного законодавства;

- наскільки вони відповідають прогресивним тенденціям розвитку суспільства.

Інформація про тенденції можливого розвитку процесів само-врегулювання є надзвичайно важливою для законодавця.

Значення соціологічних досліджень, скерованих на програмування потреби в правовому регулюванні для обґрунтування концепції правової новели, значною мірою залежить від того, наскільки вони будуть зорієнтовані на ті завдання, які виникають на наступному етапі соціологічного забезпечення законотворчості при розробці концепції правової норми.

Формування концепції правової новели передбачає вирішення складного комплексу проблем соціального і правового характеру, серед яких спеціалісти звертають увагу на такі:

- формування цілей, які передбачається досягти за допомогою нормативного акту, який планується;

- обґрунтування необхідності видання цього акту;

- програмування позитивних і негативних наслідків його дії;

- розробка найважливіших положень його змісту;

- обґрунтування механізмів забезпечення його ефективності

- з'ясування того, як співвідносяться акт, що планується, з чинним законодавством.

Не важко помітити, що майже всі перераховані напрями роботи потребують соціологічного забезпечення. В загальному плані можна сказати, що мета соціологічних досліджень тут полягає в тому, щоб на концептуальному рівні знайти оптимальне поєднання соціального і правового, вписати правову норму в соціальний контекст, забезпечити відповідність правової форми соціальним реаліям. У кінцевому підсумку йдеться про необхідність закласти в закон передумови для його визнання суспільством.

У наш час законодавець, що намагається вирішити ту чи іншу соціальну проблему, як правило, потрапляє в епіцентр зіткнень протидіючих соціальних інтересів, що претендують на законодавче визнання і закріплення. Ці інтереси виявляють себе в діяльності лобістських груп в парламенті та за його межами - в активності політичних партій, в позапарламентських формах впливу на законодавця, аж до прямого тиску на нього з боку «вулиці».

На жаль, можна констатувати, що прийняття законодавчих рішень на користь приватних інтересів (під тиском ультиматумів, лобіювання тощо) є в наш час скоріше правилом, а не винятком. Проблема полягає в тому, що на нинішньому етапі розвитку українського суспільства не існує такої соціальної групи, задоволений інтерес якої (коли ігноруються інтереси інших груп населення) міг би забезпечувати стабільність суспільства та ефективну дію законів. Йдеться про досягнення консенсусу між різними соціальними інтересами. Такий консенсус можливий лише на загальнозначимій правовій основі. Тому завданням законодавця є пошук правової моделі узгодження різних соціальних інтересів. Така модель узгодження інтересів дає можливість виявити правоутворюючий інтерес.

Правоутворюючий інтерес становить певну теоретичну конструкцію вираження і захисту різних інтересів. В цьому розумінні це певна теоретична абстракція, яка кожного разу повинна бути творчим винаходом законодавця.

Лише після окреслення простору правоутворюючого інтересу, в межах якого одні правомірні соціальні інтереси не суперечать іншим, і закріплення такого інтересу в законі, надання йому таким чином легального характеру і державної підтримки, законодавець може забезпечити нормальний розвиток суспільних відносин у відповідній сфері суспільного життя. З погляду законодавчої соціології, концепція правової норми - це, власне, правова модель узгодження різних соціальних інтересів на ґрунті пошуку правоутворюючого інтересу, що концентрує в собі загальну волю і є формою реалізації всіх соціальних інтересів, що брали участь в його формуванні.

Варто зазначити, що подібне узгодження можливе далеко не завжди. Звичайно, демократія передбачає досягнення компромісу між різними соціально-політичними силами, які є часто непримиримими. Але не завжди враховується та обставина, що не між всякими позиціями і не з кожного питання може бути досягнуто компромісу. (В суспільстві завжди є економічні та політичні групи, верстви, що домінують). Це можливо лише в тих ситуаціях, коли або конфлікт інтересів не має принципового характеру, або вдається відшукати вирішення проблеми на боці третього принципу, що знімає головну гостроту суперечностей і дає можливість вирішити проблему правовими засобами.

Коли говорять про колізію інтересів, то мають на увазі, перш за все, ті суперечності між інтересами різних груп і верств суспільства, які проявляються (або можуть проявлятися) в соціальних, національних та інших конфліктах. Але для законодавця не менш важливим є ситуація, коли стикаються інтереси одного і того самого суб'єкта. Тут завдання законодавчої соціології полягає у визначенні шкали соціальних пріоритетів і виявлення тих інтересів, які превалюють в громадській думці та заради забезпечення яких вона готова поступитися іншими інтересами.

Річ не в тім, щоб законодавець отримував від соціолога лише перелік пріоритетів населення. Адже ресурси для задоволення різних соціальних інтересів обмежені, один інтерес зазвичай може бути задоволений лише за рахунок іншого. І законодавець, здійснюючи вибір, повинен орієнтуватися на правоутворюючий інтерес. Саме в цьому випадку соціологія може надати допомогу, проводячи дослідження, що скеровані на виявлення вибору населення, тобто на виявлення домінуючих у суспільстві пріоритетних інтересів.

Одним із таких інструментів визначення структури соціальних інтересів є опитування громадської думки. З великою часткою впевненості можна констатувати, що не зважаючи на досить значну кількість опитувань громадської думки, які проводяться останнім часом (в тому числі з проблем, пов'язаних з оновленням і вдосконаленням законодавства) практично нічого не зроблено для того, щоб дослідження громадської думки посіли належне місце в системі наукового забезпечення законодавства. Ці дослідження проводяться з ініціативи самих науково-дослідницьких закладів і соціологічних центрів або на замовлення зацікавлених організацій, а не за дорученням законодавчих органів.

Інформація про проведені соціологічні дослідження надходить до законодавця випадково, найчастіше із засобів масової інформації. Не налагоджено контроль за якістю і достовірністю такої інформації. Засоби масової інформації досить часто ігнорують найелементарніші вимоги, якими треба керуватися при оприлюдненні результатів опитувань громадської думки. При цьому тенденційність і заполітизованість багатьох повідомлень і публікацій така, що спеціалісти іноді говорять про соціологічне лобіювання.

Коли ж органи влади проявляють інтерес до соціологічного обґрунтування своїх законодавчих рішень, то, на жаль, досить часто цей інтерес зумовлений не бажанням отримати якесь нове знання про соціологічні передумови, соціальні механізми і соціальні наслідки дії законодавства, а потребою використати інтерес науки для легітимації позиції, що випливає із співвідношення політичних сил у депутатському корпусі.

Принципове вирішення питання організації досліджень громадської думки в системі соціологічного забезпечення законотворчості надасть можливість значною мірою зменшити вплив на депутатів ненадійної, недостовірної інформації, отриманої некомпетентними, недобросовісними дослідниками.

У соціологічній науці існує кілька поглядів щодо ролі інформації про стан громадської думки в механізмі прийняття законодавчих рішень. Наприклад, відомий французький фахівець у галузі соціології права Ж. Карбоньє вважає, що займатись законодавчою роботою треба у відповідності з громадською думкою і що «опитування громадської думки, що проведене в масштабах держави, рівнозначне виявленню тієї загальної волі, яка покликана створювати закон». Але таку позицію критикують як соціологи, так і юристи.

Річ не лише в тім, що для того, щоб побачити загальну волю за судженнями і оцінками громадської думки, треба вміти відрізнити істинне і хибне в громадській думці. Відомо, що громадська думка має складну структуру і що в ній окрім думки більшості має місце ціла низка інших, нерідко досить значущих пропозицій. Тому питання можна сформулювати таким чином: чи є позиція, яка домінує в громадській думці, тією загальною волею, на яку і мусить орієнтуватися законодавець? А з юридичного погляду питання набуває ще більшої конкретності: чи висловлює більшість у громадській думці загальну волю, яка може стати основою закону?

Ця проблема набуває особливої актуальності в нашому суспільстві, для якого притаманне розмежування громадської думки майже з усіх важливих проблем суспільного життя.

Але ця обставина не означає неможливості сформулювати ту загальну волю, яку має бути закладено в основу закону.

Російські дослідники (В. М. Сирих) вказують і на іншу позицію з цього питання, яка дістала найбільше поширення в середовищі спеціалістів, які займаються інтелектуальним обслуговуванням владних структур. Вона полягає в тому, що в періоди соціальної нестабільності, коли громадська думка збуджена і нестійка, вивчати її треба лише для того, щоб враховувати як обмежувальний фактор, який треба знати, щоб переконувати, виховувати і нейтралізувати соціальні вибухи. Прибічники цього погляду вважають, що в такі моменти «більш важливим є наявність компетентних людей, що здатні приймати кваліфіковані рішення. Ця точка зору також не е бездоганною, адже її прогалини справедливо нагадують про ті часи,

коли владу здійснювали «компетентні» люди, які займалися «переконанням і вихованням громадян» замість того, щоб рахуватися з їх позиціями. Реалізація такого принципу не гарантує від повернення до колишніх методів «переконання і виховання». Замість того, щоб пізнавати й адекватно виражати в законі очікування та інтереси суспільства, йому знову хочуть нав'язати чужі уявлення. Але де гарантія, що і цього разу не буде зроблено помилку, і чи будуть реалізовані такого роду рішення без колишніх репресивних механізмів, що забезпечують їх дію. Сутність проблеми саме в тому і полягає, що якою б не була збудженою і нестійкою громадська думка, за нею завжди стоять об'єктивні потреби суспільного життя. Якщо за змінними і зовні суперечливими висловлюваннями і оцінками громадської думки дослідником вдасться побачити пульсацію життєвих інтересів, їх колізії, збіги і переплетення, виявити найбільш значимі ціннісно-нормативні орієнтації населення, то вони отримають інформацію, яка необхідна для створення законів, що відповідатимуть потребам суспільного розвитку. Саме в цьому і полягає основне завдання досліджень громадської думки в процесі соціологічного (взагалі наукового) забезпечення законотворчості - бути індикатором тих соціальних потреб та інтересів, які повинен знати і враховувати законодавець.

Якщо дослідження громадської думки використовують як індикатор соціальних інтересів у процесі соціологічного обґрунтування концепції нормативного акту, особливо гостро постає проблема компетентності громадської думки, яка є значною для будь-якого дослідження, що здійснюється в межах соціологічного забезпечення законотворчості. Адже саме на цьому етапі дослідники стикаються з необхідністю виявлення найбільш глибоких і суперечливих питань, які потребують принципового теоретичного вирішення. В наш час ця проблема набуває особливої гостроти, адже за останнє десятиліття в масовій свідомості українців відбулася справжня революція. Населення отримало майже необмежений доступ до інформації, що довгі роки була під офіційною забороною, врешті-решт змінився соціально-політичний курс держави. Виникли нові соціальні групи зі своїми цінностями, орієнтаціями і уявленнями. Це і багато інших факторів привело до зростання байдужості щодо правових і політичних проблем, недовіри до державних і правоохоронних органів. Все це різко зменшує можливість прямо з'ясувати позицію громадської думки з питань, що вимагають спеціальної наукової компетенції. Соціологам загальновідомо, що з методологічного погляду проблеми загального характеру, що відірвані від безпосередньо чуттєвого досвіду мас, не повинні виноситись на обговорення громадської думки і це ще раз акцентує увагу на необхідності серйозної теоретичної підготовки для її дослідження, в тому числі й у межах законодавчої соціології.

Після того, як проект закону завершений, соціологічні дослідження можуть надати допомогу законодавцеві у з'ясуванні ставлення різних верств населення до цього проекту. І тут окрім використання опитування громадської думки, як дехто вважає, корисним було б згадати практику всенародних обговорень законопроектів. У сучасних умовах політичного плюралізму всенародне обговорення могло б стати своєрідною суспільною експертизою законопроектів і закласти передумови для соціальної легітимації майбутніх законів.

Зрозуміло, що такий спосіб отримання інформації про громадську думку, як всенародне обговорення, має ті самі недоліки, що і звичайне вивчення громадської думки на основі листів і звернень громадян, яке дає можливість, як правило, фіксувати позицію лише найбільш активної частини населення, або тих, чиї інтереси ущемлено. Крім того, саме по собі з'ясоване в процесі обговорення співвідношення позицій «за» і «проти» тих чи інших концептуальних ідей або конкретних статей законопроекту може досить суттєво відрізнятися від реального стану речей. Адже текст закону - це не соціологічна анкета, яка спеціально орієнтована на рівень сприйняття респондентів і виключає можливість подвійного тлумачення відповідей. А впевненості в тому, що населення розуміє зміст того правового акту, який воно оцінює, немає і тому неможливо адекватно виявити реальну позицію населення. Тому і результати всенародних обговорень, які проводились, скоріше за все, були досить залежними від реальності.

Разом з тим, як додаткове джерело інформації про громадську думку всенародні обговорення можуть мати важливе пізнавальне значення, коли роботу з їх узагальнення та аналізу результатів буде поставлено на солідне наукове підґрунтя.

Підключення соціологів до вивчення, обробки та інтерпретації надзвичайно багатого емпіричного матеріалу, накопиченого в процесі всенародних обговорень законопроектів, надасть більш якісну інформацію, ніж та, яку законодавець отримує за традиційного підсумовування таких обговорень. Наприклад, застосування контент-аналізу листів і звернень громадян надало б можливість не тільки виявити позиції «за» і «проти» з приводу різних положень законопроекту, а і з'ясувати ту міру розуміння проблеми, яка міститься за цими оцінками, визначити інтенсивність альтернативних думок, міру активності прибічників різних поглядів тощо. Але і в тих випадках, коли проект стає законом, роботу із соціологічного забезпечення законотворчості не можна вважати завершеною.

Подальше завдання полягає в соціологічному відслідковуванні за практикою реалізації закону і ефективністю його дії, що могло б за належної організації досліджень стати важливим джерелом зворотного зв'язку між законодавцем і врегульованими суспільними відносинами.

Правознавець Ю. А. Тихомиров пропонував встановити строк дії нових нормативних актів з тим, щоб зобов'язати законодавця розглядати питання про долю нормативного акту з погляду його відповідності суспільним відносинам, що розвиваються.

Окрім вивчення громадської думки з приводу законопроекту, що готується, важливим напрямом соціологічного забезпечення цієї стадії законотворчості повинна стати і юридико-соціологічна експертиза законопроекту. Завдання такої експертизи полягає в оцінці соціальної обґрунтованості запропонованих норм, прогнозуванні їх соціальних наслідків і ефективності їх дії. Таку експертизу доцільно було б проводити при підготовці законодавчих актів, що мають особливу соціальну значимість. У таку експертну групу можуть входити вказані фахівці в галузі загальної соціології та соціології права.

Якщо було здійснено попередню роботу із соціологічного забезпечення підготовки законопроекту, експерти мають, перш за все, оцінити її результати.

До соціологічної експертизи повинні залучатися організації та особи, які не брали раніше безпосередньої участі в соціологічному забезпеченні цього проекту.

Прийняття закону і введення його в дію не означає завершення роботи із соціологічного забезпечення законотворчості. Наступний етап - вивчення ефективності прийнятого закону.