Глава 5. Особливості адміністративної відповідальності осіб, що обіймають посади в державних органах

Державні службовці, перебуваючи на службі в різних державних органах, виконують завдання і функції держави. Тому великою мірою від того, наскільки сумлінно вони ставляться до виконання своїх обов'язків, залежить стан дотримання прав і свобод людей у нашій державі. Не випадково Закон України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 р.¹ закріпив серед основних обов'язків державних службовців обов'язок додержання Конституції України та недопущення порушень прав і свобод людини і громадянина, а серед основних принципів державної служби - пріоритет прав людини і громадянина та персональну відповідальність за виконання службових обов'язків і дисципліни.

За порушення прав і свобод людини і громадянина, які пов'язані з виконанням своїх обов'язків, державні службовці підлягають різним видам юридичної відповідальності. Особливе місце серед них посідає адміністративна відповідальність.

Свого часу проблемам адміністративної відповідальності, у тому числі стосовно державних службовців, у певній мірі приділяли увагу О.М. Якуба, Р.С. Павловський, Ю.П. Битяк, І.П. Голосніченко, А.А. Горницький, М.М. Мельник та інші дослідники. Але нове законодавство про адміністративну відповідальність і особливо практика його застосування висунули цілу низку питань, які потребують розв'язання, особливо у зв'язку з проведенням в Україні адміністративної реформи. Зокрема, досі відсутні комплексні дослідження проблем відповідальності за адміністративні правопорушення осіб, що обіймають посади у державному апараті, хоча, безумовно, ці проблеми є актуальними як для подаїьшого вдосконалення законодавства про адміністративну відповідальність, так і самої державної служби.

Формально термін "державний службовець" як суб'єкт адміністративного правопорушення з'явився вперше у Законі України "Про державну службу", але фактично і до прийняття цього Закону

О.В. Д'яченко 607

особи, які обіймають посади в державних органах та установах, могли бути суб'єктом адміністративного проступку: наприклад, про окремі категорії державних службовців ішлося у ст. 15 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП).

П Типологія ознак суб'єкта адміністративної відповідальності. В адміністративно-правовій .гітературі та законодавстві України виділяють різні види ознак суб' єкта адміністративного правопорушення. Здебільшого їх поділяють на загальні і спеці;шьні², загальні і соціальні³, загальні й особливі (спеціальні)⁴. Але ретельніший аналіз різних ознак суб'єктів адміністративних правопорушень і їх впливу на відповідальність дає змогу дійти висновку про існування трьох видів ознак суб'єкта адшшстрэтивного правопорушення.

Першою є група, яку всі визначають як загальні ознаки, тобто вони є обов'язковими і відсутність будь-якої з них означає відсутність суб'єкта правопорушення, а звідси - і відсутність самого адміністративного правопорушення.

До загальних ознак суб'єкта належить вік, з якого настає адміністративна відповідальність, тгі осудність особи, яка вчинила адміністративне правопорушення. Наявність таких ознак є обов'язковим для будь-якого суб'єкта адміністративного правопорушення, в тому числі й для осіб, які обіймають по гади у державному апараті. Слід зазначити, що більшість статей особливої частини КпАП та інших законів, які передбачають адміністративну відповідальність фізичних осіб, зорієнтовані саме на загального суб'єкта. Тобто суб'єктом таких правопорушень можуть бути будь-які фізичні особи, які мають зазначені вище ознаки, а наявність інших ознак, у тому числі й такої, що особа обіймає посаду у державному апараті, не вплиііає ані на склад адміністративного правопорушення, ані на кваліфікацію такого правопорушення. Тому здебільшого за скоєння адміністративних правопорушень державні службовці, крім зазначених у ст. 15 КпАП, підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах.

Другу групу ознак суб'єкта адміністративного правопорушення визначають по-різному - "спеціальні", "соціальні", "особливі". На нашу думку, правильно буде використовувати саме поняття "спеціальні". Ця група ознак може виконувати одну з двох функцій.

По-перше, вони можуть бути конструктивними ознаками простих складів адміністративних проступків. Це означає, що до адміністративної відповідальності за відповідні адміністративні проступки притягаються тільки такі фізичні особи, які, :крім загальних, мають ще й спеціальні ознаки. Так, згідно зі ст. 2 Закону України "Про боротьбу з корупцією" за корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією, на підставі цього Закону несуть відлові-

608 РОЗДІЛ XIII • ГЛАВА 5

дальність такі особи, уповноважені на виконання функцій держави: державні службовці, народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільські, селищні, міські голови та голови районних, обласних рад, а згідно зі ст. З цього Закону військовослужбовці та інші особи, які згідно зі ст. 15 КпАП притягаються до відповідальності за адміністративні правопорушення відповідно до дисциплінарних статутів, за скоєння корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією, несуть адміністративну відповідальність, передбачену зазначеним Законом.

Крім цього, відповідно до ст. 10 цього Закону, суб'єктами правопорушення, встановленого цією статтею, можуть бути керівники міністерств, відомств, державних підприємств, установ і організацій або їх структурних підрозділів, а згідно зі ст. 11 за невиконання обов'язків по боротьбі з корупцією до адміністративної відповідальності можуть бути притягнені працівники відповідних підрозділів Міністерства внутрішніх справ України, податкової міліції, Служби безпеки України, органів прокуратури, а також інших органів і підрозділів, які створенії для боротьби з корупцією. Ст. 184^і КпАП встановила таку саму відповідальність посадових осіб за використання в особистих цілях державного майна.

Заслуговує на увагу пропозиція деяких авторів про необхідність більш чіткого визначення: статусу службовців органів місцевого самоврядування, які формально не є державними службовцями, а тому не можуть бути суб'єктом :корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією^;і.

Деякі інші статті у КпАП також як спеціальну ознаку передбачають наявність в осіб повноважень з виконання функцій окремих державних органів, наприклад: ст. 149 "Порушення посадовими особами порядку взяття на облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов, зняття з обліку та надання громадянам житлових приміщень, недодерження строків заселення житлових будинків і житлових приміщень"; частина друга ст. 186² "Порушення законодавства про вибори Президента України і народних депутатів"; частина друга ст. 186⁴ "Порушення законодавства про референдум" та інші.

По-друге, спеціальні ознаки суб'єктів можуть бути кваліфікуючими ознаками кваліфікованих складів. У таких випадках за конкретні дії до адміністративної відповідальності може бути притягнута будь-яка людина, яка має ознаки загального суб'єкта адміністративного правопорушення, але вчинення подібних дій суб'єктом, що має спеціальні ознаки, оцінюється як виконання кваліфікованого складу,

О.В. Д'яченко

що веде до підвищеної адміністративної відповідальності осіб, які мають такі ознаки.

Наприклад, ст. 186 КпАП передбачає відповідальність за самоправство громадян у вигляді попередження або накладання на них штрафу від трьох до п'яти неоподаткованих мінімумів доходів громадян, а на посадових осіб — попередження або накладання штрафу від чотирьох до семи неоподаткованих мінімумів доходів громадян.

Поряд із включеними до скла,гу адміністративного правопорушення загальними та спеціальними ознаками в заі~альній частині КпАП і у низці інших актів законодавства про адміністративні правопорушення названо значну кількість ознак, що характеризують суб'єкт правопорушення, але до його складу не належать. Такі ознаки, на нашу думку, слід визначити як "особливі", і саме вони становлять третю групу ознак суб'єкта адміністративного правопорушення.

Особливі ознаки суб'єкта не впливають на кваліфікацію вчиненого, проте впливають на порядок притягнення до відповідальності або на вид, розмір та інші характеристики адміністративного стягнення.

О Особливі ознаки осіб, що обіймають посади в державних органах. Особи, що обіймають посади в державних органах, мають такі особливі ознаки.

По-перше, стосовно деяких осіб, хоча вони й не належать безпосередньо до державних службовців, але виконують функції держави, законодавством встановлена так звана "недоторканність".

Стаття 29 Конституції України закріпила поняття та риси недоторканності людини, але, крім цього, Конституція та Закони України передбачають також і особливі види недоторканності, встановлені стосовно Президента України (ст. 105 Конституції України); суддів судів загальної юрисдикції та суддів Конституційного Суду України (статті 126 та 149 Конституції України; Закон Украйни "Про статус суддів" від 15.12.1992р.⁶ зі змінами, внесеними Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про стаїус суддів" від 21.06.2001 р. ⁷; Закон України "Про Конституційний Суд України" від 16.10.1996р.⁸; Закон України "Про судоустрій України" від 7.02.2002 р.⁹). Але при цьому в законодавстві існують деякі неузгодженості з визначенням рис та меж недоторканності зазначених осіб.

Щодо недоторканності Президента України слід звернути увагу на те, що Конституція України та Закон України "Про Президента України" від 5 липня 1991 р. не розкривають ні поняття, ні якихось рис та меж недоторканності Президента, що, на наш погляд, не виправдано, бо в такому разі Президент України має таку ж недоторканність, яку встановлює ст. 29 Конституції України.

610 РОЗДІЛ XIII • ГЛАВА 5

Згідно зі ст. 2 Закону України "Про статус суддів" ¹⁰ судді є посадовими особами судової влади, які відповідно до Конституції України наділені повноваженням здійснювати правосуддя і виконувати свої обов'язки на професійній основі в Конституційному Суді України та судах загальної юрисдикції. Враховуючи зміни, внесені до ст. 13 Закону України "Про статус суддів", положення цій статті закріпили такі риси недоторканності суддів: недоторканність судді поширюється на його житло, службове приміщення, транспорт і засоби зв'язку, кореспонденцію, належне йому майно і документи; суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом; суддя не може бути затриманий за підозрою у вчиненні злочину, а також підданий приводу чи примусово доставлений у будь-який державний орган в порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення; суддя, затриманий за підозрою у вчиненні злочину чи адміністративного правопорушення, стягнення за яке накладається у судовому порядку, повинен бути негайно звільнений після з'ясування його особи.

Проникнення в житло чи службове приміщення судді, в його особистий чи службовий транспорт, проведення там огляду, обшуку чи виїмки, прослуховування його телефонних розмов, особистий обшук судді, а так само огляд, виїмка його кореспонденції, речей і документів можуть провадитись тільки за вмотивованим рішенням суду, а також за згодою судді в разі прийняття головою відповідного суду рішення про вжиття спеціальних заходів забезпечення безпеки.

Крім того, частина друга ст. 15 Закону України "Про судоустрій України" поширила гаранти' недоторканності суддів на народних засідателів та присяжних на час виконання ними у суді обов'язків, пов'язаних із здійсненням правосуддя.

З наведеного випливає, що недоторканність судді суду загальної юрисдикції та судді Конституційного Суду України, а також народного засідателя та присяжного на час виконання ними у суді обов'язків, пов'язаних із здійсненням правосуддя, при скоєнні ними адміністративного правопорушення проявляється тільки у тому, що стосовно таких осіб обмежено застосування заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення — таких, як адміністративне затримання, особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів, огляд особистого чи службового транспорту та доставления у будь-який державний орган. Але на порядок притягнення до адміністративної відповідальності, а також на вид та розмір адміністративного стягнення гака недоторканність судді не повинна впливати.

Хоча за логікою, напевно, було б доцільно поширити недотор-

О.В. Д'яченко ' 611

канність суддів і на обмеження відповідних видів адміністративних стягнень, які можуть бути накладені на них.

Цікаво, що раніше "недоторканність" йменувалась як "адміністративна гарантія". Під нею розумілась вимога, щоб на судове переслідування посадової особи попередньо був дозвіл її керівництва по службі. Така адміністративна гарантія вперше з'явилась у Франції в епоху революції 1789 р. Таким чином революційні діячі намагались захистити новостворювану молоду адміністрацію від судів, у яких були ще сильні старі традиції. Значне поширення інститут адміністративної гарантії мав у Росії наприкінці XIX та на початку XX століття ^п.

До речі, вже в ті часи система адміністративних гарантій прав посадових осіб була засуджена деякими відомими представниками науки адміністративного права, зокрема такими, як Єлістратов, Тарасов та деякі інші¹².

Законодавство України про адміністративні правопорушення передбачає ще одну особливу ознаку, яка визначає інший вид юридичної відповідальності державних службовців за адміністративні правопорушення або впливає на вид адміністративних стягнень, які можуть бути на них накладені. Відповідно до ст. 15 КпАП деякі державні службовці за скоєння адміністративного правопорушення несуть не адміністративну, а дисциплінарну відповідальність.

G Особливості відповідальності за адміністративні правопорушення окремих категорій осіб. Згідно з частиною першою ст. 15 КпАП військовослужбовці і призвані на збори військовозобов'язані, а також особи рядового і начальницького складів органів внутрішніх справ несуть відповідальність за адміністративні правопорушення за дисциплінарним статутом. Але за вчинення деяких адміністративних правопорушень, зазначених у названій нормі, вони несуть адміністративну відповідальність на загальних підставах. При цьому до них не може бути застосовано виправні роботи та адшністративний арешт, а щодо військовослужбовців строкової служби - і штраф. Як бачимо, ця норма порівняно визначено закріплює види державних службовців, на яких поширюється це правило. Чіткіше перелік таких осіб закріплюється у спеціальних законах.

У ст. 1 (п. 3) Закону України "Про загальний військовий обов'язок і військову службу" в редакції Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про загальний військовий обов'язок і військову службу" від 18.06.1999 р.¹³ визначається, що військовослужбовці - це особи, які проходять військову службу. Військова служба у Збройних Силах України та інших військових формуваннях є державною службою особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності при-

612 РОЗДІЛ XIII • ГЛАВА 5

датних до неї за станом здоров'я і віком громадян України, пов'язана з захистом Вітчизни. А відповідно до ст. З Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" від 20.12.1991р.¹⁴ до військовослужбовців належать: особи офіцерського складу, прапорщики, мічмани, військовослужбовці строкової служби та військової служби за контрактом Збройних Сил, Прикордонних військ, Служби безпеки, Військ цивільної оборони, а також інших військових формувань, що створюються Верховною Радою України, стратегічних сил стримування, які дислокуються на території України, військовослужбовці-жінки, курсанти військових навчальних закладів.

Військовозобов'язані, які призвані на збори, - це особи, що перебувають на військовому обліку в запасі, придатні за станом здоров'я та віком до військової служби і призвані у встановленому порядку на навчальні (або перевірні) або спеціальні збори.

Зазначені військовослужбовці та призвані на збори військовозобов'язані несуть відповідальність за вчинення адміністративних правопорушень, крім перелічених у частині першій ст. 15 КпАП, за Дисциплінарним статутом Збройних Сил України¹⁵, що затверджений Законом України від 24.03 1999р., а особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ несуть відповідальність за Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України від 29.07.1991 р.¹⁶ Але військовослужбовці внутрішніх військ МВС несуть відповідальність за Дисциплінарним статутом Збройних Сил України.

На нашу думку, такий самий порядок має застосовуватись і щодо осіб начальницького складу податкової міліції та осіб, що проходять службу у податшвій міліції, у то!*гу числі слухачів і курсантів навчальних закладів за спеціальностями з підготовки кадрів податкової міліції, бо згідно зі ст. 25 Закону України "Про державну податкову службу в Україні" від 24.12.1993р.¹⁷ вони несуть дисциплінарну відповідальність згідно із Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ.

Крім цього, напевне, такий самий порядок має бути встановлений і стосовно осіб рядового і начальницького складу Державного департаменту України з питань виконання покарань, які ще й досі користуються і Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України (затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 29.07.1991р.), і Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України, хоча вже з 1998 р. повнісгю вийшли зі складу МВС і утворили самостійну кримінально-виконавчу систему.

О.В. Д'яченко 613

Однак і у випадках, зазначених у частині першій цієї статті, згідно з частиною третьою ст. 15 КпАП органи (посадові особи), які мають право накладати адміністративні стягнення, можуть замість цього передавати матеріали про правопорушення відповідним органам для вирішення питань, пов'язаним з притягненням винних до дисциплінарної відповідальності.

Аналіз положення частини другої ст. 15 КпАП: "Інші, крім зазначених у частині першій цієї статті, особи, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів або спеціальних положень про дисципліну, у випадках, прямо передбачених ними, несуть за вчинення адміністративних правопорушень дисциплінарну відповідальність, а в інших випадках - адміністративну відповідальність на загальних підставах" — дає можливість зробити такі висновіси.

Перший. Конструктивно та за змістом аналізована норма невдала, оскільки вона порушує єдність та логічність системи законодавства про адміністративну відповідальність, закрішпокгїи положення, згідно з яким вирішення питання про адміністративну відповідальність за адміністративні правопорушення здійснюється не в цьому законодавстві, а у законодавстві про дисциплінарну відповідальність. Це, безумовно, ускладнює діяльність органів адмінісіративної юрисдикції. Адже при вирішенні питання про підвідомчість справи про адміністративне правопорушення вони повинні керуватись не тільки адміністративно-деліктним законодавством, а й дисциплінарними статутами, які діють стосовно суб'єктів правопорушення.

Ще більш ускладнює роботу органів адміністративної юрисдикції відсутність навіть певною мірою визначеного (як це зроблено в частині першій ст. 15 КпАП) кола осіб, до яких має бути застосований такий порядок притягнення до відповідальності. Певна річ, що має йтися тільки про осіб, які служать або працюють у державних органах, установах, організаціях, де діють дисциплінарні статути або спеціальні положення про дисципліну. На сьогодні до таких осіб слід віднести: працівників органів прокуратури, щодо яких діє Дисциплінарний статут працівників прокуратури України ¹⁸; працівників залізничного транспорту, щодо яких діє Положення про дисципліну працівників залізничного транспорту ¹⁹; працівників зв'язку, щодо яких діє Дисциплінарний статут працівників зв'язку ²⁰.

Другий висновок. Положення частини другої ст. 15 КпАП не узгоджено з зазначеними дисциплінарними статутами, бо в них не передбачені випадки, коли відповідні особи за вчинення адміністративних правопорушень підлягають дисциплінарній відповідальності.

Тож питання, коли саме особи, щодо яких діють дисциплінарні статути, несуть за адміністративні злравопорушення дисциплінарну

614 РОЗДІЛ XIII • ГЛАВА 5

відповідальність на загальних підставах, не вирішено ані в законодавстві про адміністратгані правопорушення, ані в законодавстві про дисциплінарну відповідальність. На нашу думку, частину другу ст. 15 КпАП слід виключити, а перелічені особи, щодо яких діють згадані статути, за вчинення адміністративних правопорушень повинні притягатися до адміністративної відповідальності на загальних підставах. На завершення доречно зауважити, що у затвердженій Указом Президента України від 14 квітня 2000 р. Стратегії реформування системи державної служби наведена нова класифікація посад в органах державної влади. А саме залежно від змісту і характеру діяльності, способів призначення та надання повноважень передбачено законо-давчо визначити такі типи посад, як політичні, адміністративні і па-тронатні. Причому до політичних посад віднесені посади Прем'єр-міністра України, інших членів Кабінету Міністрів та деякі інші посади, статус котрих як політичних буде визначено законами України. Вважаємо, що у цих законах слід чітко вирішити і питання, пов'язані з притягненням до відповідальності осіб, що обіймають зазначені посади, за вчинення адміністративних правопорушень, у тому числі за скоєння корупційних діянь.

Література (до гл. 5)

1. Відомості Верховної Ради України. - 1991. — № 52. - Ст. 490.

2. Адміністративне право-України: Підручник / За ред. Ю.П. Битяка. -X., 2000.-С. 166.

3. Коваль Л.В. Адміністративне право України: Підручник. - К., 1998. -С. 136.

4. Вохрах ДМ. Административная ответственность граждан в СССР. -Свердловск, 1989. - С. 57.

5. Див.: Камлик М.І., Невмержицький Є.В. Корупція в Україні. - К., 1996.-С. 35—36.

6. Відомості Верховної Ради України. - 1993. — № 8. - Ст. 56.

7. Офіційний вісник України. - 2001. — № 25 (спецвипуск). - Ст. 1143.

8. Відомості Верховної Ради України. - 1996. — № 49. - Ст. 272.

9. Голос України. — 2002. — № 51. - Ст. 8-14.

10. Відомості Верховної Ради України. - 1993. — № 8. - Ст. 56.

11. Елистратов А.И. Основные начала административного права России. -М. - 1917.

12. Там само.

13. Офіційний вісник України. - 1999, — № 28. - Ст. 1369.

14. Відомості Верховної Ради України. - 1992. — № 15. - Ст. 190.

15. Офіційний вісник України. - 1999. — № 19. - Ст. 809.

О.В. Д'яченко

615

16. Відомості Верховної Ради України. - 1991. — № 45. - Ст. 599.

17. Відомості Верховної Ради України. - 1994. — № 15. - Ст. 84.

18. Відомості Верховної Ради України. - 1992. — № 4. - Ст. 15.

19. ЗПУ. Серія 2. - 1998. - Ст. 183.

20. ЗПУ. - 1996. — № 15. - Ст. 420.

Розділ XIV

АДМШІСТРАТИВеО-ЮРИСДИКЦІЙНЕ

ПРОВАДЖЕННЯ: ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ