Глава 2. Типи і види державної служби: проблеми класифікації

Чинне законодавство України про державну службу не передбачає чіткого поділу державної служби на типи та види. Закон України "Про державну службу" (далі - чинний Закон) поширюється тільки на тих державних службовців, які: по-перше, проходять службу в органах виконавчої влади або в апаратах цих та інших державних органів; по-друге, яким присвоюється ранг державного службовця¹. Тобто чинний Закон передбачає так зване вузьке тлумачення державної служби.

У широкому ж розумінні державними службовцями потрібно вважати всіх осіб, які: по-перше, працюють або служать у державних органах або в апаратах таких органів; по-друге, яким присвоюється або ранг державного службовця, або класні чини, або військові чи спеціальні звання; по-третє, які фінансуються за рахунок державних коштів.

У контексті необхідності реформування системи державної служби в Україні вирішення питання щодо поділу державної служби на відповідні типи та види стає надзвичайно актуальним.

Хоча чіткого законодавчого закріплення різних типів і видів української держ^лужби ще не здійснено, це не означає, що в нашій країні взагалі не існує різних складових частин держслужби. По-перше, крім чинного Закону, існують інші закони, які фактично врегульовують питання державної служби в різних сферах (дипломатична служба, санітарно-епідеміологічна служба, міліцейська служба тощо). По-друге, значіяу частину осіб, на яких прямо не поширюється чинний Закон, віднесено до державних службовців. По-третє, існує нагальна потреба в уніфікації чинного законодавства виходячи з конституційного принципу поділу державної влади на відповідні гілки (законодавча, виконавча, судова) та функціональних складових державного управління.

В.Л. Коваленко 393

Пропонуємо застосовувати принцип поділу всієї державної служби на три типи. Причому виділяємо як два основних типи - цивільну службу та мілітаризовану службу. Ті складові державної служби, що їх не можна віднести до цих двох типів, слід згрупувати в проміжний (третій) тип - спеціалізований. Такий підхід, на налгу думку, дасть можливість здійснити класифікацію за типовими та видовими ознаками всієї сукупності правовідносин, що виникають на державній службі.

D Підходи до класифікації типів державної служби. Нагадаємо, що різні дослідники пропоіїують робити поділ державної служби на цивільну та мілітаризовану. Наприклад, Д.М. Бахрах зазначає, що для мілітаризованої служби характерні таш, відмінні від цивільної служби, ознаки:

• професійним обов'язком службовців цієї категорії є захист життя і здоров'я людей, забезпечення безпеки громадян і встановленого порядку управління, основних прав громадян і публічних інтересів, матеріальних цінностей, охорона суспільного порядку і правопорядку;

• право вступу на державну службу мілітаризовішого характеру мають особи, які досягай віку вісімнадцяти років;

• наявність спеціальних особливих дисциплінарних статутів, положень про дисципліну, зумовлених специфічними особливостями посадових повноважень мілітаризованих держслуж-бовців;

• ці держслужбовці мають особливі умови вступу на службу, умови її проходження, присвоєння військових та спеціальних звань, проведення атестації та припинення служби;

• наявність встановленого в спеціальних адміністративно-правових нормативних актах особливого правового статусу мілітаризованих держслужбоиців;

• особливий порядок притягнення до "правової" відповідальності" ².

Посилаючись на Д.М. Бахраха, Ю.М. Старилов зазначає: "В спеціальній літературі загальновизнано розподіляти державну службу на два види: цивільну (наприклад, служба в державних органах РФ та її суб'єктів, в адміністрації області) та мілітаризовану (наприклад, військова служба, служба в органах внутрішніх справ, податкової поліції, митних органах, залізничних військах, гірничорятувальна служба). Причому цивільна служба може бути: а) загаль-нофункціональною - це здійснення загальних, традиційних, "стандартних" для будь-якої сфери діяльності державно-службових функцій, що не відрізняються галузевою специфікою (наприклад,

394 РОЗДІЛ IX • ГЛАВА 2

діяльність персоналу в адміністрації області, її відділах і департаментах тощо); б) спеціальною - це реалізація особливо встановлених у нормативних правових актах повноважень службовців, які обіймають посади в державних органах з яскраво позначеною галузевою компетенцію, що накладає відбиток на практичну діяльність персоналу (наприклад, суддівська служба, дипломатична служба, служба на залізничноіму транспорті, діяльність державного нотаріуса тощо).

Особливо підкреслюється, що "цивільна служба і мілітаризована можуть включати в себе різні підвиди цих служб, що об'єктивно необхідні державі і створені нею для реалізації спеціальних функцій та особливої внутрішньогалузевої компетенції". Щодо мілітаризованої служби зазначено: "Мілітаризована служба (військова, міліцейська, поліцейська тощо) має багато розпізнавальних ознак, які виділяються при аналізі нормативних правових актів, що встановлюють правове становище цих видів державної служби та відповідних державних службовців"³.

Досить поширеною є точка зору В.Б. Авер'янова, який запропонував законодавчо розмізжувати такі види державної служби:

1) служба в органах: виконавші влади та їх апараті, а також в апараті парламенту, судових органів, деяких інших державних органів (наприклад, прокуратури). Це - власне адміністративна служба, або служба чиновників;

2) служба в державних органах (включаючи деякі органи виконавчої влади), яка отримує спеціальний правовий статус, зокрема в органах прокуратури, внутрішніх справ, державної безпеки, митних органах, у дипломатичних установах, збройних силах. Це - спеціалізована служба;

3) служба в різних державних органах та їх апараті, яка хоч і має допоміжно-обслуговуючу спрямованість, але через свою важливість потребує особливого правового режиму в межах державної служби. Це - функціонування так званих патронатних служб (умовно - патро-натна служба).

Причому автор вважає, що "до інституту державної служби не слід включати діяльність осіб, які хоч і виконують найважливіші державно-владні функції, але мають статус "політичних діячів", а не "державних службовців". До цих осіб належать Президент України, Прем'єр-міністр України, члени уряду України, голови місцевих державних адміністрацій, народні депутати України, обрані посадові особи парламенту, в тому числі Голова Верховної Ради України. Правовий статус цих осіб має бути детально регламентовано в окремих законодавчих актах" ⁴.

В.Л. Коваленко 395

Дехто зазначає, що є "необхідність прийняття нової законодавчої бази, концептуальними моментами якої, як один із можливих варіантів, виступатиме поділ державної служби на цивільну загальну (в органах виконавчої влади та їх апараті, апараті Верховної Ради) та спеціальну (в органах прокуратури, суді, дипломатичних установах, митних і податкових органах тощо) і мілітаризовану, військову (в системі міністерства оборони, служби безпеки, міністерств зв'язку та транспорту); міліцейську (в органах внутрішніх справ), а також воєнізовану (воєнізована охорона системи міністерства транспорту, внутрішня служба міністерства внутрішніх справ, гірничо-рятувальна служба, пожежна служба тощо)" ⁵.

Отже, принципову відмінність позицій різних дослідників щодо розглядуваного питання слід вбачати в таких варіантах цих позицій:

• варіант "А" - визнати, що складовими частками єдиної державної служби є такі її гілки, як загальна (цивільна) та мілітаризована;

• варіант "Б" - не виділяючи окремих гілок державної служби, законодавчо закріпити (підтвердити) існування в межах державної служби таких її видів, як військова, дипломатична, митна тощо;

• варіант "В" - нормативно закріпити такі види державної служби - адміністративна, спеціалізована, пагронатна;

• варіант "Г" - виділяти державну службу в кожній з існуючих гілок державної влади (законодавчій, вжонавчій, судовій);

• варіант " Д" - законодавчо закріпити єдність державної служби з одночасним її внутрішнім поділом на три типи - цивільну, мілітаризовану, спеціалізовану, які об'єднуватимуть відповідні споріднені види державної служби.

Існують і деякі інші погляди на класифікацію типів державної служби. Зокрема, один із них полягає в тому, що державну службу в державних органах та їх апаратах пропонується класифікувати відповідно до конституційного принципу розподілу державної влади: а) державна служба в органах законодавчої влади; б) державна служба в органах виконавчої влади; в) державна служба в органах судової влади. Здається, однією з перших спроб реалізації такого підходу стало оприлюднення Ю.П. Битяком та О.В. Петришиним підготовленого ними проекту Закону України "Про службу в органах виконавчої влади і їх апараті"⁶. Трохи згодом такий підхід застосував І.Б. Коліушко, врахувавши елементи деяких інших авторських позицій.

Думається, що механічне використання для підготовки нової редакції Закону України "Про державну службу" конституційного прин-

396 РОЗДІЛ IX • ГЛАВА 2

ципу поділу державної влади не є доцільним, оскільки: по-перше, це сприятиме посішенню протистояння між різними гілками державної влади; по-друге, можуть бути порушені такі важливі принципи, як політична нейтральність та стабільність державної служби; по-третє, непорушним має залишатися головний принцип державної служби -служіння в цілому українській державі, а не окремим гілкам влади або окремим органам.

Для більш чіткого визначення державної служби як окремого інституту, що охоплює відповідні державні органи та всіх державних службовців, доцільно здійснити та законодавче закріпити умовний поділ єдиної державної служби на три основних типи державної служби: цивіль]^у, мілітаризовану та спеціалізовану. При цьому виходимо з того, що:

а) до цивільної державної служби належать державні службовці, які працюють у цивільних державних органах та їх апаратах і не мають спеціальних звань;

б) до мілітаризованої державної служби належать державні службовці, які служать в озброєних державних формуваннях та мають військові й прирівняні до них звання;

в) до спецііїлізованої державної служби належать державні службовці, які мають спеціальні звання і працюють або служать у державних органах зі спеціальним статусом, що мають спеціальні та/або специфічні повноваження.

За такого поділу мають бути віднесені:

• до цивільної служби - ті цивільні службовці, які працюють в органах державної влади та їх апараті і не мають спеціальних звань, здійснюють так би мовити звичайну управлінську (адміністративну) діяльність (службовці та працівники апаратів Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Національного банку України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, органів прокуратури, правопорядку, судових органів, місцевих органів виконавчої влади тощо). Такі працівники матимуть статус "державних службовців" у вузькому розумінні, їм присвоюватимуть розряди або ранги державної служби, а їх діяльність регулюватиметься Законом про державну службу;

• до спеціалізованої служби - ті службовці, які працюють або служать переважно в органах державної влади зі спеціальним статусом і мають спеціальні звання (класи, чини тощо), виконують специфічні функції (дипломатичні, санітарко-епідеміологічні, пожежні, податкові, контрольно-ревізійні,

В.Л. Коваленко 397

суддівські, прокурорські, природоохоронні, митні, фельд'єгерські, гірничо-рятувальні тощо). На них поширюватиметься статус "державних службовців", але в широкому розумінні, а і'х діяльність регулюватиметься спеціальними законами, прийнятими відповідна до майбутньою Закону "Про основи державної служби";

• до мілітаризованої служби - ті службовці, які служать головним чином у воєнізованих державних органах і мають військові та прирівняні до них спеціальні звання й наділені відповідними повноваженнями (військовослужбовці Збройних Сил України та прирівняні до :ешх особи, безпосередньо слідчі, особи рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ тощо). На них поширюватиметься статус "державні службовці", але в широкому розумінні, а їх діяльність регулюватиметься спеціальними законами, прийнятими відповідно до майбутнього Закону "Про основи державної служби".

Пропонований підхід надасть підстави обґрунтовано поділити наведені типи на відповідні види державної служби.

О Класифікація видів державної служби. Зокрема, пропонуємо виділяти такі види державної служби України.

1. У межах цивільної держслужбн:

служба в Адміністрації Президента України та апараті органів, створюваних при Президентові Украши;

служба в Апараті Верховної Ради Украши та секретаріатах комітетів Верховної Ради;

служба в Секретаріаті Кабінету Міністрів України та в апаратах урядових органах;

служба в патронатних службах державних органів;

служба в апаратах Національного банку України, його обласних (та прирівняних до них) відділеннях;

служба в апаратах міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

служба в апаратах місцевих органах виконавчої влади;

цивільна служба в апаратах органів прокуратури;

цивільна служба в апаратах органів внутрішніх справ;

цивільна служба в апаратах (штабах) військових формувань;

несуддівська служба в апаратах удових органів;

служба державних нотаріусів;

служба державних судових виконавців;

деякі інші види, визначені законом.

2. У межах спеціалізованої держглужби: державна дипломатична служба:

398

РОЗДІЛ IX • ГЛАВА 2

державна санітарно-епідеміологічна служба;

державна пожежна служба;

державна контрольно-ревізійна служба;

державна служба прокурорів;

державна служба суддів;

державна митна служба;

державна податкові служба;

служба державних судово-медичних експертів;

державна фельд'єгерська служба;

деякі інші види, визначені законом.

3. У межах мілітаризованої служби:

військова служба в Збройних Силах України (служба в усіх видах Збройних Сил України),

служба в Прикордонних військах України;

служба у Внутрішніх військах МВС України;

служба в Службі Безпеки України;

служба в Державній службі охорони України;

служба в органах виконання покарань;

служба атестованих працівників органів внутрішніх справ;

служба атестованих працівників військ центрального органу виконавчої влади з питань надзвичайних ситуацій;

деякі інші види, визначені законом.

На закінчення доцільно торкнутися питання щодо співвідношення розрядів державної служби зі спеціальними і військовими званнями, класними чинами. На нашу думку, серйозним гальмом подальшого розвитку інституту державної служби та її проходження є відсутність легального співвідношення між персональними званнями для різних типів державної служби в Україні.

Спеціальні звання, військові та прирівняні до них звання, класні чини, кваліфікаційні ранги, що присвоюються окремим категоріям державних службовців (у широкому розумінні) відповідно 'до спеціальних законів про типи та види державної служби, повинні присвоюватися з урахуванням та в межах розрядів державної служби, передбачених профільним Законом. Тобто повинна існувати шкала співвідношень. Цьому має бути присвячено або окрему главу нової редакції Закону "Про державну службу", або спеціальний закон. Це дозволить, зокрема: а) спростити законодавство про державну службу; б) виробити спільні критерії щодо відбору на державну службу, її проходження та її припинення; в) вирівняти умови оплати праці та соціального забезпечення за однотипними посадами та видами роботи; г) значно зменшити витрати на утримання державних службовців усіх категорій завдяки централізації управління державною службою

Н.В. Янюк 399

та державного контролю за її діяльністю; д) значно покращити умови реалізації громадянами конституційного права рівного доступу до державної служби.

Література (до гл. 2)

1. Про державну службу. Закон України від 16 грудня 1993 р. №3723-XI1 // ВВР України. - 1993. - № 52. - Ст. 490 (із наступними змінами і доповненнями).

2. БахрахД.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М.: Изд-во'ЪЕК", 1997. -С. 21-2.3.

3. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. - М.: Изд-во "БЕК", 1996.-С. 159.

4. Авер'янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. - К.: Ін Юре, 1997. - С. 43.

5. Кисіль Л.Є. Стаття: Посадові особи...

6. Битяк Ю.П., Петришин О.В. Проект Закону "Про службу в органах виконавчої влади та їх апараті" // Вісник АПрН України. - Харків, 1998. -№1.-С. 150-159.