Глава 4. Науково-методичні засади проведення

функціонального аналізу в органах виконавчої влади

Раціоналізація структурної побудови та діяльності органів виконавчої влади становить основний зміст адміністративної реформи в Україні, розпочатої з прийняттям Указу Президента України від 22 липня 1998 р. "Про заходи впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні". У цій Концепції, зокрема, зазначається, що "структурна організація органів виконавчої влади повинна проводитись обов'язково за умови попереднього визначення реальної необхідності та напрямів зміни функцій, компетенції або методів діяльності відповідних структур".

У наведеному положенні зафіксовано один з найважливіших елементів наукових засад проведення адміністративної реформи, а саме принцип об'єктивної детермінованості структури будь-якого

318

РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 4

суб'єкта управління його функціями та іншими суттєвими складовими змісту діяльності цього суб'єкта. Тобто побудова структур органів виконавчої влади грунтується на вгонанні первинності функцій та вторинності структур кожного органу. Враховуючи це, здійснення аналізу функцій органів виконавчої влади сприятиме підвищенню рівня наукової обгрунтованості їх структурної реорганізації, яка повинна проводитись відповідно до характеру здійснюваних ними функцій.

Дотепер загальноприйнятої наукової методики функціонального аналізу органів виконавчої влади не існує. Тому створення такої методики є пошуковим, а, відтак, надзвичайно складним науково-практичним завданням. Проте його виконання є обов'язковою передумовою успішного здійс нення багатьох важливих заходів адміністративної реформи. Виходячи зі сказаного, у цій главі містяться змістовно узгоджені на обраній авторами методологічній та понятійно-термінологічній основі положення й висновки щодо основних засад, методів, напрямів, форм та засобів поетапного проведення функціонального аналізу в органах виконавчої влади (надалі - функціонального аналізу) та наступного використання його результатів.

О Основні завдання, зміст і методи проведення функціонального аналізу. У цьому контексті функціональний аналіз розглядається як комплекс цілеспрямованих дій щодо застосування методів систем-но-функщоналыЕЮГо вивчення і вдосконалення діяльності конкретних органів виконавчої влади.

Основні завдання функціонального аналізу полягають у тому, щоб визначити:

• які цілі і завдання поставлені перед цим органом;

• які фунщії закріплені за цим органом і наскільки вони відповідають нормативно визначеним цілям і завданням;

• якими повноваженнями (шмпетенцією) цей орган наділений і наскільки вони відповідають змісту нормативно закріплених функцій;

• якою мірою нормативно визначеним цілям і завданням, функціям і повноваженням цього органу відповідає його фактична діяльність і діюча структура;

• чи потребують уточнення перелік функцій і повноважень даного оргіну і відповідно до цього його структура та кадровий склад;

• які є можливості покращити правову регламентацію функцій цього органу.

Очікуваними результатами <})ункціонального аналізу слід вважати вибір засобів виявлення і подолання можливих неузгодженостей та колізій між: а) нормативно встановленими і реально виконуваними

в.б. Авер'янов, О.Ф.Андрійко 319

цілями, завданнями та функціями; б) нормативно визначеними функціями і наданим обсягом повноважень (прав і обов'язків); в) окремими функціями або повноваженнями (у випадках дублювання, паралелізму, формальної невизначеності тощо); г) фактично виконуваними функціями і рівнем і'х струїегурно-кадровогс забезпечення; д) існуючим станом правової регламентації функцій та потребами їх ефективного застосування.

При проведенні функціонального аналізу необхідно мати точне визначення та уніфіковане використання понять і термінів, що дефінщійно інтерпретують об'єкт цього аналізу, сприяючи правильному розумінню досліджуваних явищ і процесів.

Насамперед слід врахувати, що не всі дії органів управління (виконавчої влади) є власне управлінням (наприклад, матеріально-технічні операції). Але для цих органів управлінська діяльність головний, профілюючий вид діяльності. Тому з метою функціонального аналізу діяльність органів пропонується тлумачити: як саме управлінську діяльність, що характеризується своїм особливим змістом і проявляється у відповідних формах

Серед основних елементів зшсту управлінської діяльності доцільно виділяти:

• цілі та завдання;

• функції;

• методи управління.

Формами управлінської діяльності слід вважати:

• процесуальні (процедурні) форми;

• форми її зовнішнього прояву видання актів управління, здійснення інших юридичне: значущих, а також суто організаційних дій.

Згадані форми управлінської діяльності можуть опосередковуватися через засоби правового регулюїзання, тобто через правові акти, які набувають тим самим значення своєрідної "форми форм".

Усі елементи змісту управлінської діяльності регламентуються у різних офіційних документах. Це - положення про органи (статути), про їхні структурні підрозділи, про посади (посадові інструкції), а також такі офіційно оформлені документи, як штатні розклади, офіційно затверджені схеми організаційних структур, документообігу тощо.

Доречно зазначити, що більшість керівників не вважають нечіткість у визначенні правового статусу підлеглих організаційних структур істотною вадою у своїй роботі. Не випадково, що в управлінській практиці існує значне розходження між формальним визнанням необхідності й реальною "працездатністю" правових регла-

320

РОЗДІЛ VII » ГЛАВА 4

ментів. Тим більше, що з часом вони певною мірою старіють і не відповідають дійсності, а отже, не мають регулюючого значення.

Несулеречливість і практична цінність результатів функціонального аналізу забезпечується чіткістю поняття "функція суб'єкта управління" (надалі - функція), яке дозволяло б досить суворо відмежувати функції від інших дій, що не можуть бути визначені як функції.

Отже, функцією слід вважати діяльність, пов'язану з отриманням чітко визначеного кінцевого результату (продукту), який прямо відображає досягнення загальних цілей і завдань конкретного суб'єкта управління органу, структурного підрозділу, посадової особи (наприклад, встановлення норм, надання послуг, вирішення конкретних управлінських справ, здійснення контрольно-наглядових дій тощо).

Виходячи з наведеного, функцією не слід вважати дії або процедури, здійснення яких безпосередньо не призводять до створення визначеного кінцевого результату (продукту), що прямо пов'язаний з виконанням загальних цілей і завдань суб'єкта управління. Всі ці дії і процедури не повинні визначатись як власне функції, а можуть розглядатись як похідні елементи або допоміжні операції у змісті діяльності відповідного суб'єкта.

З метою застосування єдиного критерію для порівняння функцій різних суб'єктів, а та:кож полегшення визначення їх якісних і кількісних характеристик, у сукупності функцій слід визначити певні типологічні групи, тобто провести їх типологізацію.

Виходячи з підходів, уже напрацьованих під час проведення в Україні адміністративної реформи, доцільно запропонувати типологію функцій, що має універсальний характер і дозволяє як порівнювати переліки функцій різних органів, так і виявляти недоліки функціональної моделі кожного окремого органу. Зокрема, функції доцільно розподілити на такі типологічні групи, властиві для органів виконавчої влади:

• перша група - участь у виробленні політики, тобто розробка рішень стосовно формування політики в тій чи іншій галузі (сфері);

• друга група - нормотворча діяльність, тобто підготовка проектів та видання нормативних актів з питань регулювання діяльності, що здійснюється як у межах органу, так і поза ним;

• третя група - встановлення стандартів (правил), яких повинні дотримуватись інші органи та населення (включаючи в це поняття, поряд із фізичними, і юридичних осіб);

• четверта група - здійснення контролю та нагляду щодо діяльності певних суб'єктів у межах відповідної галузі або поза ними;

*ВБ. Авер 'янов, О.Ф.Андрійко 321

• п'ята група - здійснення юрисдикційного нагляду, тобто нагляду, пов'язаного із застосуванням заходів юридичної відповідальності до правопо]>упшиків (фізичних та юридичних осіб) у межах компетенції конкретного органу;

• шоста група - надання послуг іншим органам та/або населенню;

• сьома група - розгляд заяв і скарг різних суб'єктів (фізичних та юридичних осіб) та вжиття заходів за результатами такого розгляду;

• восьма група - організація як самої системи управління, так і процесу здійснення внутрішньосистемного управління;

• дев'ята група - інші функції, тобто ті, що не збігаються з наведеними вище.

Функціональний аналіз має проводитись кількома етапами. Вибір методів функціонального аналізу обумовлюється характером завдань, що вирішуються на відповідному етапі його проведення.

Так, на першому етапі вирішальним є вивчення стану правової регламентації функцій конкретного органу, що здшсвіюється шляхом аналізу певних нормативних документів (актів), які встановлюють правовий статус органу та його структурних підрозділів. Як уже попередньо обґрунтовувалось в розділі VI (гл. 1) цієї книги, "ядром" правового статусу органу є його компетенція.

Акти, що регламентують статус органів виконавчої влади та їх структурних підрозділів (регламенти), мають важливе значення для регулювання управлінської діяльності. Традиційною формою регламентів є положення. Саме в положен ні про конкретний орган (або окремий структурний підрозділ органу) встановлюються функції відповідного суб'єкта і визначаються їхні основні "параметри". Водночас у положенні фіксуються й інші елементи правового статусу відповідного суб'єкта, а саме: цілі, завдання; повноваження - права і обов'язки; характер співлідоорядкованості; зовнішні зв'язки; обов'язки щодо відповідальності тощо.

На цьому етапі використовується переважно нормативний метод функціонального аналізу. Він дозво.Іяє здійснити опис діяльності і структури органу на підставі вивчення закріплених у регламентах Цілей та завдань, функцій, прав і обов'язків відповідних суб'єктів, що несуть відповідальність за досягнення належних результатів роботи органу.

Хоча результати цього етапу функціонального аналізу базуються, насамперед, на формально-нормативних показниках діяльності органу, проте вони дозволяють переконливо діагностувати стан правової регламентації функцій, виявити її недоліки і з'ясувати певні напрями

322

РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 4

і шляхи вдосконалення, що необхідно для подальшого проведення функціонального аналіз;»'.

Оскільки за своєю кінцевою метою функціональний аналіз не обмежується описово-констатуючими завданнями, а має конструктивну, тобто раціоналізаторську, спрямованість, то він завжди передбачає співвіднесення з об'єктивними потребами не тільки нормативно визначених, а й фактично виконуваних функцій органу.

Тому на другому етапі проведення функціонального аналізу нормативний метод доповнюється аналізом реальних управлінських дій і властивих цим діям процедур. Цей аналіз потребує використання конкретних знань щодо фактично існуючих діяльності і структурної побудови відповідного органу. Даний підхід становить основу емпіричного методу функціонального аналізу, який набуває переважного значення на розглядуваному етапі.

Зазначені методи взаємно доповнюють один одного, сприяючи найповнішому використанню можливостей функціонального аналізу. При цьому використання обох методів передбачає застосування матричного (табличного) опису графічними засобами, який полегшує оцінку якісної і кількісної сторін функціонування організаційних структур, розкриття її внутрішньої технології тощо.

О Очікувані результати функціонального аналізу. Найперший результат функціонального аналізу полягатиме у тому, щоб, спираючись на типологічну характеристику нормативно визначених функцій органу, з'ясувати, якою мірою ці функції забезпечують реалізацію покладених на даний орган цілей і завдань. Тобто дається оцінка відповідності функцій цілям і завданням.

Зазначені цілі і завдання зафіксовані у положенні про відповідний орган, їх аналіз у співвіднесенні з переліком нормативно визначених функцій (з конкретною назвою кожної функції) допоможе відповісти на такі запитання:

• наскільки повно перелік цілей і завдань відображає фунйцї тієї чи іншої типологічної групи (чи немає прогалин);

• чи належним чином регламентовані цілі і завдання (дублювання, неузгодженість, суперечливість формулювань тощо) та відображена їх декомпозиція відповідно до ієрархічної структури органу;

• якою мірою цілі і завдання знаходять відображення у закріплених за органом функціях, а саме: а) досить повно; б) недостатньо; в) цілком відсутнє;

• чи всі функції' органу мають органічний зв'язок з покладеними на нього цілями і завданнями.

Наступним важливим результатом функціонального аналізу має

В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко 323

стати визначення стану розподілу між цими підрозділами роботи з реалізації функцій органу. Це дає змогу оцінити, наскільки вдало організаційна структура органу пристосована до потреб реалізації функцій. Серед них головна увага має бути приділена основним структурним підрозділам органу - департаментам, управлінням тощо, які складаються з дрібніших підрозділів. Функціональний зміст роботи кожного управління зафіксований у конкретних пунктах або розділах положень про відповідні управління, затверджені керівником органу. Тому аналізу підлягають тексти зазначених пунктів або розділів.

Оцінка міри участі управлінь у реалізації нормативно визначених функцій органу проводиться співвіднесенням існуючих структурних підрозділів органу з нормативно визначеними функціями.

Аналіз цього питання дає можливість з'ясувати таке:

• якою мірою кожний структурний підрозділ спрямований на виконання функцій органу, а саме: а) найбільш повною; б) найменш повною; в) приблизно однаковою;

• чи існують функції, які: а) або взагалі не враховані в положеннях про підрозділи; б) або закріплені лише за якимось одним підрозділом;

• чи існують підрозділи, для яких нормативно не передбачена участь у виконанні функцій, що є об'єктивно обов'язковими для всіх без винятку підрозділів;

• для яких підрозділів взагалі не передбачена участь у виконанні функцій, що об'єктивно притаманні відповідним підрозділам чи найбільше відповідають їх профілю.

Наступним результатом має бути оцінка відповідності нормативно визначених і фактично виконуваних функцій органу. Це завдання потребує збору і вивчення інформації про фактично виконувані функції даного органу.

З огляду на це, нормативний метод функціонального аналізу доповнюється методом проведення емпіричної; оцінки. Він потребує опитування працівників органу шляхом анкеїування, а в необхідних випадках - також інтерв'ювання.

Зокрема, до загального переліку запитань для інтерв'ювання доцільно включити такі: 1) завдання, що мають виконуватись на Вашій посаді (а також приблизний розподіл у відсотках стосовно загального обсягу робочого часу); 2) чи існують такі завдання інших сфер (іншого підрозділу), які було б краще віднести до Вашої сфери відання; 3) чи існують такі завдання Вашої сфери відання, які було б краще віднести до сфери відання іншого підрозділу; 4) чи є такі завдання, без яких можна було б обійтись; 5) чи мають місце випадки

324

РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 4

неясності щодо компетенції у стосунках з іншими структурними підрозділами чи відомствами; 6) чи мають місце у Вашій сфері відання такі види діяльності, що через навантаження роботою в іншому місці протягом тривалого періоду часу повинні бути відкладені.

Як додаткові можуть бути т;да>ж поставлені такі запитання: 1) чи виключає розмежування завдань у Вашому підрозділі дублювання роботи; 2) чи доручені Вам такі завдання/роботи, що не належать до сфери відання підрозділу; якщо так, то які; 3) чи масте Ви за звичайних умов достатньо часу для діяльності концептуального характеру; 4) чи в змозі Ви, як правило, виконувати свої завдання в межах звичайного робочого часу; якщо ні, то який у середньому за місяць обсяг додаткових витрат часу; 5) tad справи/документи вимагали (протягом, наприклад, останніх шести місяців) для виконання особливо великого обсягу роботи; чи закінчено виконання цих справ; 6) як, на Вашу думку, (5уде розвиватись протягом доступного для огляду періоду обсяг робіт, які мають бути виконані; по яких завданнях і з яким обґрунтуванням; 7) чи мають місце такі ситуації, в яких Ви повинні чекати на прийняття необхідних рішень по окремих завданнях; 8) які зміни організаційного характеру чи в галузі комп'ютерного забезпечення Ви б здійснили у Вгішому підрозділі; 9) чи є інші аспекти, крім тих, що належать до вже розглянутої тематики, по яких можна вдосконалити виконання завдань у Вашому підрозділі, у Вашій сфері відання.

Для здійснення аналізу отриманих емпіричних даних необхідно порівняти зафіїсовані дії працівників органу та функції, зміст яких ці дії становлять.

Отримані матеріали і є підставою для того, щоб порівняти фактично виконувані та нормативно визначені функції: а) окремо по кожному структурному підрозділу; (5) по органу в цілому.

Порівнянні нормативно в:азначених і фактично виконуваних функцій дає мо;«ливість очікувати ще на один результат функціонального аналізу, який полягає у з'ясуванні:

по-перше, ступеня доцільності наділення органу існуючими функціями;

по-друге, наявності належних умов (структурних, кадрових, фінансових тощо) для їх фактичного виконання.

Обидва ці завдання потребують також проведення опитування за відповідними переліками питань. Зокрема, у першому випадку цей перелік повинен включати принаймні такі питання щодо кожної фактично виконуваної функції:

• чи потрібна взагалі ця функція для виконання основної мети діяльності органу;

В.Б. Аеер'янов, О.Ф. Андрійко 325

• чи може цю функцію виконувати інший орган;

• які можливі наслідки, якщо що функцію виконувати частково;

• які можливі наслідки, якщо цю функцію взагалі, не виконувати;

• чи можна цю функцію поєднати з іншою; якщо так, то з якою конкретно;

• чи можна цю функцію виконувати у недержавному (зокрема, приватному) секторі.

Стосовно другого завдання до обов'язкового мінімуму питань для опитування варто віднести такі:

• чи задовольняє існуюча структура потреби ефективної реалізації цієї функції; якщо ні. то які основні недоліки діючої структури;

• чи достатнє кадрове забезпечення цієї функції; якщо ні, то яких заходів необхідно вжити;

• чи потребує виконання цієї функції додаткових організаційно-технічних чи інформаційних ресурсів;

• чи можна отримати потрібний результат від виконання функції з меншими затратами; якщо так, то в який спосіб;

• чи можна покласти на громадян повну чи часткову оплату витрат на виконання даної функції.

Отримані внаслідок узагальнення даних опитувгіння результати мають бути ще раз зіставлені з попередньо отриманими висновками функціонального аналізу. Мета цього - вироблення пропозицій щодо:

по-перше, уточнення переліку існуючих функцій;

по-друге, перерозподілу функцій та робіт з їх виконання між структурними підрозділами;

по-третє, проведення необхідних структурних змін, а також вжиття потрібних заходів щодо кадрового складу, матгріально-фінан-сового, організаційно-технічного та іншого забезпечення належної Діяльності органу.

Підготовкою зазначених висновків, рекомендацій і пропозицій, *кі потребують детальної професійної аргументації, завершується проведення функціонального аналізу і починається підготовка до практичного застосування його результатів.

Водночас уже на цьому завершальному етапі слід намагатися тісніше пов'язати результати функціонального аналізу з потребами наступного аналізу ефективності процесів функціонування відповідного органу.

Через те що аналіз як функції, так і ефективності процесів тісно пов'язаний із потребами досягнення загальної ефективності, опти-**альним варіантом було б розглядати їх разом. Це виключало б не-

326

РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 4

обхідність здійснення змін організаційної структури у два етапи у разі, якщо два типи аналізу проводиться у різний час. Але для одночасного врахування обох аспектів потрібно мати розвинену методологічну базу і кадри з відповідним досвідом. З огляду на це, цілком виправдано розпочинати з окремого аналізу функцій.

При цьому слід усвідомлювати, що якщо застосування результатів функціонального аналізу практично має сприяти проведенню змін організаційної структури відповідно до цих результатів, то проведення аналізу ефективності процесів є передумовою загального реформування системи управління. Тому необхідно домагатися того, щоб обидва зазначені види аналізу провадились у певній послідовності, і результати функціонального аналізу використовувались не ізольовано, а були важливими чинниками наступного проведення аналізу ефективності процесів функціонування органів виконавчої влади.

О Моніторинг проведення функціонального аналізу. Основна мета цього моніторингу полягає у збиранні, аналізі інформації, спостереженні за процесом виконання заходів щодо проведення функціонального аналізу з метою забезпечення його послідовності та результативності.

Основними завданнями і напрямами моніторингу є:

спостереження за станом проведення функціонального аналізу;

оцінка і прогнозування;

вияв факторів, що впливають на цей процес.

За характером об'єктів моніторинг поєднує такі елементи.

1. Контроль ресурсів для проведення функціонального аналізу, яким передбачається:

забезпечення на всіх рівнях правовими регламентами; надання допомоги та консультування експертами, організаціями; систематичний аналіз людських, фінансових та матеріальних ресурсів, залучених до процесу проведення функціонального аналізу.

2. Контроль процесу проведення функціонального аналізу: обробка даних щодо проведення функціонального аналізу на всіх

рівнях системи органів виконавчої влади, структурних підрозділів, посад;

періодичне порівняння проведеного аналізу розподілу функцій на різних рівнях;

спостереження за взаємозв'язком, послідовністю здійснення функціонального аналізу, оцінка його проведення на різних рівнях, у різних сферах.

3. Контроль результатів:

оцінка способів досягнення мети за допомогою застосування різноманітних прийомів аналізу;

В.Б. Аеер'янов, О.Ф. Андрійко 327

оцінка залежності результатів функціонального аналізу від рівня органу виконавчої влади, значимості структурного підрозділу, категорії посади.

Процес моніторингу включає такі етапи:

• спостереження і збір первинної інформації на рівні низових ланок усієї системи, її підсистем і окремих структурних підрозділів, посадових осіб;

• аналіз даних, оцінка і прогноз стану та змін у процесі проведення функціонального аналізу.

Керуючий центр моніторингу узагальнює дані, дає оцінку й прогноз стану і змін процесу у масштабі окремих систем та у масштабі всієї системи. Отримані дані та інформація надсилаються за призначенням.

Моніторинг може мати попередній, поточний та наступний характер. Важливо, щоб для кожного виду була окрема форма звітності.

На етапі попереднього моніторингу необхідно простежити всебічність охоплення функціонального аналізу органів виконавчої влади, єдність підходів, забезпеченість відповідними ресурсами.

Стадія поточного моніторингу дає можливість оцінити відповідність процесу функціонального аналізу визначеним завданням його проведення.

Завершальним етапом є наступний моніторинг, тобто контроль результату проведення функціонального аналізу з точки зору відповідності його поставленим цілям.

Для проведення моніторингу необхідні певні ресурси і засоби, а саме: а) працівники з професійним рівнем освіти та досвідом проведення аналізу; б) зовнішня допомога в процесі створення груп моніторингу та визначення процедур моніторингу; в) спілкування працівників, залучених до процесу моніторингу, із керівниками, посадовими особами органів, у яких проводиться функціональний аналіз, з використанням відповідного комунікаційного та комп'ютерного обладнання.

-Як було зазначено вище, бажано дотртгуватись наступності у проведенні функціонального аналізу й аналізу ефективності процесів. При цьому важливо усвідомити, що для проведення зазначеного аналізу необхідні такі професійні вміння і навички: аналізувати досягнутий рівень ефективності; визначати, аналізувати й описувати процеси; розробляти й проектувати процеси; оцінювати відповідні професійні рівні та структури кадрів. Лише за наявності цих умов можна починати роботу щодо: складання штатного розкладу працівників, які б мали необхідні знання або були спроможні їх швидко набути; складання програми підготовки зазначених працівників;

328

РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 4

розробки методики дій, що застосовуватимуться; офіційного оформлення зазначеної методики та її практичної перевірки в експериментальних (пілотвих) органах.

Отже, наступне використання результатів функціонального аналізу для підвищення ефективності процесів повинне передбачати вжиття таких заходів, як: а) розробка програми і проведення навчання відповідних працівників; б) визначення експериментальних (пілот-них) органів; в) проведення вибіркового аналізу процесів в експериментальних органах (що може бути і до завершення програми функціональною аналізу, яку було розпочато раніше); г) розгляд результатів вибіркового аналізу і доопрацювання методики у світлі отриманого досвіду; д) застосовування результатів аналізу процесів в усіх інших органах з метою раціоналізації процесів, що потребують змін.

Частина четверта

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА

У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ:

ЗМІСТ І СТРАТЕГІЯ РЕФОРМУВАННЯ

Розділ VIII

РОЗВИТОК ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИХ ЗАСАД

ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ ТА її КАДРОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ