Глава 5. Дисциплінарна відповідальність державних службовців: необхідність публічно-правового регулювання

Поряд з висвітленими вище важливими проблемами вдосконалення державної служби в Україні, надзвичайно актуальним залишається питання правового регулювання дисциплінарної відповідальності державних службовців.

Як відомо, накладення дисциплінарних стягнень є одним з видів юридичної відповідальності, її метою загалом є охорона від протиправних посягань соціальних цінностей та благ, захищених законом, зміна поглядів і свідомості правопорушника, спрямована на недопущення в майбутньому таких правопорушень, профілактика можливих правопорушень з боку осіб, схильних в силу різних причин до скоєння протиправних діянь. Настання юридичної відповідальності в правовій державі має бути передбачене за наявності певних умов.

В-Л. Коваленко 419

О Сучасний стан регулювання дисциплінарної відповідальності державних службовців. Нині дисциплінарні стягнення застосовуються до службовців за невиконання або неналежне виконання покладених на відповідну державну посаду службових обов'язків, або за перевищення наданих службових повноважень, а також за скоєння вчинку, що ганьбить особу як службовця або дискредитує державний орган, в якому він служить чи працює.

Принципова особливість дисциплінарної відповідальності службовців у тому, що вона регулюється як трудовим законодавством, так і законодавством про державну слу:жбу (тобто адміністративним законодавством). Крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України (нагадаємо, що ст. 147 Кодексу законів про працю України (КЗпП) передбачено лігше два заходи стягнення: догана і звільнення, що застосовуються за порушення трудової дисципліни), до службовців можуть бути застосовані такі додаткові заходи дисциплінарного впливу: а) попередження про неповну службову відповідність; б) затримка до одного року присвоєння чергового рангу або призначення на вищу посаду державної служби (ст. 14 Закону України "Про державну службу").

Дисциплінарна відповідальність передбачена для випадків порушення трудової дисципліни. Щодо державних службовців ідеться про службову дисципліну. В цілому дисципліну слід розуміти як точне, своєчасне і неухильне додержання встановлених правовими та іншими соціальними нормами правил поведінки у державному та суспільному житті. Вона спрямована на підтримання впорядкованості й узгодженості суспільних відносин і забезпечується засобами юридичної відповідальності та механізмами державного і громадського контролю ¹.

Прийнято вважати, що порушення державним службовцем своїх обов'язків по службі є порушенням службової дисципліни, тобто специфічним різновидом порушення трудової дисципліни. Для з'ясування питання, які заходи дисциплінарного впливу можуть бути застосовані до державного службовця, потрібно в першу чергу звернутися до норм трудового законодавства, що є, так би мовити, базовими, а також врахувати норми чинного Закону України "Про державну службу" (далі - чинний Закон), що передбачають додаткові і специфічні заходи дисциплінарного впливу.

За загальним правилом, додаткові заходи дисциплінарних стягнень до державних службовців, передбачені чинним Законом, повинні застосовуватись у порядку, визначеному КЗпП ². Це підтверджується, зокрема, тим, що відповідно до КЗпП:

420

РОЗДІЛ IX • ГЛАВА 5

• законодавство України про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, виду діяльності та галузевої належності (частина перша ст. 3);

• особливості регулювання праці деяких категорій працівників в окремих питаннях можуть встановлюватися лише законами (частина друга ст. 7);

• працівники повинні працювати чесно і сумлінно, додержувати дисципліни праці, своєчасно і точно виконувати розпорядження власника або уповноваженого ним органу, підвищувати продукпївність праці тощо (ст. 139);

• трудовий розпорядок на підприємствах, в установах, організаціях визначається правилами внутрішнього трудового розпорядку, що затверджуються трудовими колективами за поданням власника або уповноваженого ними органу і профспі.ткового комітету (частина перша ст. 142);

• у деяких галузях народного господарства для окремих категорій працівників діють статути положення про дисципліну (частина друга ст. 142);

• за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення (частина перша ст. 147);

• законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення (частина друга ст. 147);

• дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження, призначення на посаду) даного працівника. Причому на працівників, які несуть дисциплінарну відповідальність за статутами, положеннями про дисципліну та іншими актами законодавства про дисципліну, дисциплінарні стягнення можуть накладатися також органалш, вищими стосовно органів, вказаних у частині першій Ідеї статті (частини перша та друга ст. 147^і);

• працівники, які обіймають виборні посади, можуть бути звільнені з роботи тільки за рішенням органу, що їх обрав, і лише з підстав, передбачевих чинним законодавством (частина третя ст. 147^і);

• за кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення (частина друга ст. 149);

В.Л. Коваленко 421

• власник або уповноважений їіим орган має право, замість накладення дисциплінарного стягнення, передати питання про порушення трудової дисципліни на розгляд трудового колективу або його органу (ст. 152);

• дисциплінарні стягнення можуть бути оскаржені працівником у порядку, встановленому чинним законодавством, тобто главою XV КЗпП (ст. 150).

Стосовно ж тих державних службовців, на яких поширюється дія статутів чи положень про дисципліну, повинні застосовуватися саме ці Ігідзаконні, але поки що обов'язкові до виконання ;цсга (тобто згадані статути та положення).

На нашу думку, така правова ковлрукція є і застарілою, і неефективною, оскільки не враховує достатньою мірою особливості правового статусу державних службовців різних типів і видів державної служби (див. докладніше про типи і Іиди державної служби гл. 2 цього розділу).

Враховуючи, що "організація і діяльність органів виконавчої влади та основи державної служби" та "діяння, які є... дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них" відповідно до Конституції України повинні визначатися виключно законами (пункти 12 і 22 частини першої ст. 92), слід зробити висновок, що існуючий порядок застосування дисциплінарних стягнень та сам їх перелік не відповідають вимогам часу, потребам подальшого вдосконалення державної служби, і в тому числі підвищення заснованої на законі вимогливості до всіх категорій державних службовців.

О Новий підхід до регулювання дисциплінарної відповідальності державних службовців. На вашу думку, слід визнати більш правильним і перспективним підхід розробників проекту Кодексу основних правил поведінки державного службовця України (далі - Кодекс поведінки), яким, зокрема, передбачено врегулювати інститут дисциплінарної відповідальності державних службовців. Суть даного підходу полягає в тому, що в цій частиш на державних службовців повинно поширюватися не законодавство про працю, а законодавство про державну службу.

Відтак, такий підхід дозволить перейти в регулюванні дисциплінарної відповідальності державних службовців від засобів приватного права (трудового) до засобів Ігублічного права (адміністративного).

На нашу думку, прийняття Кодексу поведінки як провідної складової частини законодавства про державну службу приведе чинне за-

422

РОЗДІЛ IX • ГЛАВА 5

конодавство (принаймні в частині дисциплінарної відповідальності) у відповідність з вимогами Конституції України та дасть змогу на практиці користуватися не численними підзаконними актами, а одним законодавчим актом у формі Кодексу.

До підготовленого проекту Кодексу поведінки включено окремий розділ - "Розділ VI. Дисциплінарна відповідальність державного службовця", у якому дисциплінарна відповідальність державного службовця визначається як різновид юридичної відповідальності, що полягає в накладенні передбачених законом дисциплінарних стягнень на державного службовця за передбачені цим Кодексом порушення службової дисципліни у вигляді дисциплінарного проступку.

Підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності має бути скоєння ним не будь-якого правопорушення, а саме дисциплінарного проступку. У свою чергу, "дисциплінарним проступком" визнається як порушення державним службовцем норм законодавства про державну службу, так і невиконання або неналежне виконання покладених на нього службових обов'язків на відповідній посаді. Причому потрібно враховувати, що під час виконання посадових повноважень державний службовець може перебувати яку трудових, так і в державно-службових відносинах. Тому дисциплінарне стягнення повинно мати на меті захист порушених або трудових, або державно-службових відносин та уникнення негативних наслідків вчиненого дисциплінарного проступку, виховання державного службовця у дусі дотримання принципу верховенства права, додержання Конституції та законів України, належного виконання службових обов'язків, а також запобігання новим правопорушенням.

Вважаємо за доцільне встановити такі види дисциплінарних стягнень, що можуть накладатися на державного службовця: 1) догана; 2) сувора догана; 3) затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу; 4) виключення із кадрового резерву на заміщення вищої посади; 5) попередження про неповну службову відповідність займаній посаді; 6) звільнення зі служби; 7) звільнення зі служби без права поновлення на державній службі (за вчинення умисного злочину або грубе порушення встановлених законом правил поведінки державного службовця — за рішенням суду).

Доцільно законодавчо закріпити вичерпний перелік усіх можливих видів дисциплінарних стягнень, що можуть застосовуватися до всіх категорій державних службовців, незалежно від типу та виду державної служби, яку вони проходять.

В.Л. Коваленко 423

Розуміючи певну дискусійність наведених підстав застосування окремих дисциплінарних стягнень (особливо щодо пропонованого звільнення зі служби без права поновлення), слід передбачити певні особливості щодо таких, зокрема, стягнень:

• попередження про неповну службову відповідність має застосовуватися лише за систематичне невиконання або неналежне виконання державним службовцем обов'язків на службі або за одноразове грубе порушення службової дисципліни;

• звільнення державного службовця зі служби має застосовуватися лише у випадках, передбачених Кодексом поведінки та Законом України "Про державну службу", у разі, якщо неможливо застосувати інші дисциплінарні стягнення.

Слід ввести за правило, щоб під час визначення відповідним керівником конкретного виду дисциплінарного стягнення бралися до уваги характер дисциплінарного проступку, його наслідки, обставини, за яких його вчинено, форма вини, попередня поведінка державного службовця, його ставлення до виконання своїх обов'язків на службі, проходження ним державної служби. Важливо зауважити, що керівник, уповноважений накладати дисциплінарні стягнення, не зобов'язаний накладати стягнення за будь-яке правопорушення, але зобов'язаний оперативно реагувати на всі випадки правопорушень, про які йому стало відомо по службі. Зокрема, передбачається, що керівник може обмежитись усним зауваженням за вчинення державним службовцем малозначного дисциплінарного правопорушення, не застосовуючи дисциплінарного стягнення. Що ж стосується визначених Кодексом поведінки дисциплінарних проступків, то в цих випадках керівник зобов'язаний застосувати до порушника службової дисципліни один із видів дисциплінарних стягнень, передбачених цим Кодексом.

На нашу думку, в майбутньому Кодексі поведінки мають також міститися відповідні норми щодо провадження у справах про дисциплінарні проступки. Завданнями провадження у цих справах мають бути своєчасне і всебічне з'ясування згідно із законодавством про державну службу всіх обставин вчинення дисциплінарного проступку, виявлення причин та умов, що призводять до порушень службової Дисципліни, незабезпечення належного виконання державним службовцем покладених на нього повноважень.

Отже, радикальне вдосконалення правового регулювання дисциплінарної відповідальності державних службовців має відбуватися шляхом створення окремого масиву відповідних норм законодавства України про державну службу - у вигляді структурної частини Кодек-

424

РОЗДІЛ IX • ГЛАВА 5

су поведінки державного службовця (або, як варіант, в оновленому Законі України "Про державну службу").

Література (до гл. 5)

1. Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко (відп. ред.) та ін. - К.: Укр. енциклопедія, 1998. - Т. 2: Д-Й., 1999. - С. 199.

2. Кодекс законів про працю України. Прийнятий 10 грудня 1971 року // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1971. - № 50. - Ст. 375 (з наступними змінами та доповненнями).

Частина п'ята

ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Розділ X

ЗМІСТ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ ТА ЙОГО ПРАВОВІ ЗАСАДИ