Глава 6. Роль і завдання українського омбудсмена

В Основах державної політики України у сфері прав людини, затверджених Постановок) Верховної Ради України 17 червня 1999 p., до основних напрямів державної політики у сфері прав людини віднесено реформування адміністративного й адміністративно-процесуального законодавства з метою забезпечення реалізації громадянами своїх прав і законних інтересів у сфері виконавчої влади, їх дієвої охорони і захисту в суді.

До основних напрямів також віднесено вдосконалення парламентського конгролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина через інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини і сприяння розвиткові механізму несудово-го захисту прав і свобод людини, надання підтримки громадських організацій у сфері захисту прав людини.

Значною мірою реалізація принципів державної політики у сфері прав людини забезпечується діяльністю органів виконавчої влади. Органи виконавчої влади України постійно вживають заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина в Україні. Це прямо випливає з їх конституційних обов'язків, закріплених статтею 116 Конституції України, і є проявом головного обов'язку держави. Адже відповідно до положень Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Стаття 3 Конституції України закріплює, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Особливого значення ці пріоритети набули для органів державної влади, зокрема виконавчої.

Однак нерідко в процесі здійснення органами державної влади своїх функцій трапляються випадки порушення правових приписів, що в кінцевому підсумку може призвести (і часто призводить) до порушення прав і свобод людини. Для попередження та недопущення подібних випадків держава передбачає створення цілої низки спеціальних інституцій, основним призначенням яких є захист прав і свобод людини.

Причому діяльність цих інституцій, окрім здійснення їхньої безпосередньої прівозахисної фушацї, також виконує і непомітну зовні функцію з удосюналення діяльності всього державного апарату. Адже виявляючи порушення прав і свобод людини з боку того чи іншого органу державної влади, ці інституції, окрім вжиття заходів з припинення конкретно виявлених порушень, водночас можуть видавати

В.Л. Наумов 237

спеціальні акти, в яких містяться, поряд із загальними вимогами про недопущення подібних випадків у майбутньому, ще й конкретні пропозиції щодо реалізації цих вимог.

Органи державної влади, будучи зобов'язаними належним чином розглянути ці акти та відреагувати та них, проводять аналіз причин допущених порушень, що сприяє, як правило, покращенню їх роботи.

У світовій практиці останнім часом серед інституцій із захисту прав і свобод людини найбільшого поширення набув інститут омбуд-смена. Таку назву цей інститут отримав від свого шведського родоначальника. Як відомо, інституція омбудсмена вперше згадувалася в Конституції Швеції 1809 року і стала прикладом для інших держав. Хоча в багатьох державах він має іншу назву — парламентський адвокат, громадський прокурор, комісар з прав людини тещо, однак його загальною рисою залишається те, що у всьому світі цей народний захисник займається захистом прав людини в суспільстві, діючи при цьому незалежно і не одержуючи вказівок від будь-якої гілки влади.

"Омбудсмен" — саме так у багатьох європейських країнах прийнято називати людину, яка уповноважена державою на здійснення контролю за дотриманням основоположних прав людини.

"Омбудсменами" в світі називають тільки тих людей, яких безпосередньо обирає парламент, тобто осіб, які пройшли найвищу легітимізацію в законодавчому органі своєї країни. Проте в деяких країнах особи, які фактично виконують функції омбудсмена, призначаються урядом. Наприклад, так відбувається у Франції, де омбудсмен призначається урядом і називається медіатором.

П Особливості української моделі омбудсмена. В Україні офіційно не сприйнятий термін "омбудсмен". У нашій державі це — Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Втім, через те що його обирає парламент, цілком слушно, на наш погляд, визнати його "українським омбудсменом".

Правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі — Уповноважений) у І^рудні 1997 р. був закріплений у Законі України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини".

Як відомо, український омбудсмен має низку конституційних функцій у сфері захисту прав і свобод людини в Україні. Це —підготовка щорічних доповідей про стан дотримання та захисту прав і свобод людини та громадянина в Україні (сі. 85 Конституції України), функція парламентського контролю за дотриманням конституційних прав і свобод людини і громадянина в Україні (ст. 101 Конституції України), функція конституційного звернення до Конституційного Суду України про відповідність Конститунії України (конституційності) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Кабінету Міністрів України та правових актів Автономної Республіки Крим (ст. 150 Конституції України).

238

РОЗДІЛ V • ГЛАВА 6

Деякими конституційними функціями щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина в Україні також наділені й органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Наприклад, Президент України є гарантом дотримання прав і свобод людини і громадянина (ст. 102 Конституції України), Кабінет Міністрів України зобов'язаний вживати заходів щодо дотримання прав і свобод людини і громадянина (ст. 116 Конституції України), місцеві державні адміністрації зобов'язані забезпечувати дотримання прав і свобод людини і громадянина (ст. 119 Конституції України).

Порівняння змістовних характеристик функцій органів державної влади й органів місцевого самоврядування в сфері захисту прав і свобод людини та громадянина і функцій українського омбудсмена свідчить про особливий характер ролі та місця останнього ¹. Адже Уповноважений наділений Конституцією України виключним правом - правом здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини та громадянина всіма органами державної влади і органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами.

Конституція України, прийнятий на її основі Закон України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" передбачають створення такої моделі омбудсмена, яка характеризусться:

• високим консппуційним статусом Уповноваженого з прав людини, який закріплено в ст. 55, 85, 101 Конституції України;

• незалежністю Уповноваженого від будь-якого органу державної влади або органу місцевого самоврядування, їх посадових осіб;

• запровадженням єдиної моделі омбудсмена на національному рівні;

• широкою юрисдикцією Уповноваженого, яка поширюється як на органи державної влади, включаючи суди, так і на органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб;

• значними повноваженнями щодо проведення проваджень та перевірок, у тому числі з власної ініціативи, для виявлення порушень прав і свобод людини та здійснення постійного моніторингу за станом дотримання прав і свобод людини;

• правом ініціюваги обов'язкові для розгляду подання з викладенням рекомендацій щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини органами державної влади, місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовими та службовими особами;

• можливістю широких верств населення безпосередньо звертатися до Уповноваженого;

• гнучкістю та неформальністю процедури, свободою дій щодо відкриття провадження у тій чи іншій справі тощо ².

В.Л. Наумов 239

У своїй діяльності Уповноважений зобов'язаний керуватись Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, що визначають сферу парламентського контролю, який здійснюється Уповноваженим.

Уповноважений не може мати представницького мандату, обіймати які-небудь посади в органах державної влади, виконувати іншу оплачувану або неоплачувану роботу в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян та на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, крім викладацької, наукової або іншої творчої діяльності. Уповноважений також не може бути членом будь-якої політичної партії.

Для забезпечення діяльності Уповноваженого законом передбачено створення спеціального органу — секретаріату Уповноваженого з прав людини. Підстави для виділення останнього в окремий орган дає стаття 10 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", яка визначає його як самостійного суб'єкта правовідносин, так як секретаріат Уповноваженого є юридичною особою, має свій окремий рахунок у банку та печатку встановленого зразка. Порядок діяльності секретаріату, його організація та визначення компетенції регулюються Положенням про секретаріат Уповноваженого з прав людини, яке затверджується самим Уповноваженим. Призначення на посаду та звільнення працівників секретаріату здійснюється безпосередньо Уповноваженим.

Крім того, для надання консультаційної підтримки, проведення наукових досліджень, а також вивчення пропозицій щодо поліпшення стану захисту прав і свобод людини і громадянина при Уповноваженому може створюватися консультативна рада з осіб, що мають певний досвід роботи в правозахисній сфері.

Закон також виділяє і окремих посадових осіб — представників Уповноваженого. Організація їх діяльності та компетенція визначаються спеціальним Положенням, яке також затверджується Уповноваженим.

О Зміст компетенції Уповноваженого. В рамках чинного законодавства до сфери юрисдикції Уповноваженого потрапляють відносини, що виникають при реалізації прав і свобод людини і громадянина лише між громадянином України, незалежно від місця його перебування, іноземцем або особою без громадянства, які знаходяться на території України, з одного боку, і органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, - з іншого. Тобто компетенція Уповноваженого обмежується лише відносинами між особою та органами влади. Причому коли йдеться про громадянина України, то закон не встановлює обмежень щодо державної належності владного органу.

240

РОЗДІЛ V • ГЛАВА 6

Конституція України і Заісон України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" увібрали в себе елементи так званої "сильної' моделі омбудсмена, які характеризуються певними рисами.

По-перше, ст. 55 Конституції України закріпила обов'язок Уповноваженого захищати права людини у разі звернення останньої за захистом до нього.

По-друге, Уповноважений наділений винятковими повноваженнями давати оцінку стану дотримання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні. Ці повноваження закріплені в п. 17 ст. 85 та ст. 101 Конституції України. Уповноважений реалізує ці повноваження шляхом :[Іідготовки та представлення Верховній Раді України щорічних доповідей про стан дотримання та захисту прав людини і громадянина в Україні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та їх посадовими і службовими особами, які порушували своїми діями (бездіяльністю) права і свободи людини і громадянина, та про виявлені недоліки в законодавстві щодо захисту прав і свобод людини і громадянина.

Крім щорічної доповіді, у разі необхідності, Уповноважений на свій розсуд може представити Верховній Раді спеціальну доповідь (доповіді) з окремих питань додержання в Україні прав і свобод людини і громадянина.

Відповідно до чинного законодавства за щорічною та спеціальними доповідями Уповноваженого Верховна Рада України приймає постанову. Тобто щорічна та спеціальна (спеціальні) доповіді Уповноваженого не можуть бути просто прийняті Верховною Радою України "до уваги", без належної оцінки та парламентського реагування. До того ж чинне законодавство містить положення, відповідно до якого щорічна та спеціальна доповіді разом з прийнятою постановою Верховної Ради України публікуються в офіційній виданнях Верховної Ради.

Отже, Уповноважений наділений винятковими за своєю суттю контрольними та оціночними функціями стосовно діяльності всіх гілок державної влади та місцевого самоврядування як у сфері дотримання прав і свобод людини і громадянина, так і в сфері законодавчої та правотворчої діяльності в галузі захисту цих прав і свобод.

У Законі України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" (далі — Закон) також закріплено певний механізм, який забезпечує реалізацію Уповноваженим його конституційних повноважень у сф'грі дотримання та захисту прав і свобод людини і громадянина.

До найважливіших елементів правового механізму реалізації конституційних повноважень Уповноваженого, насамперед, слід віднести правовий статус Уповноваженого, його права й обов'язки, акти реагу-

В.Л. Наумов 241

вання, встановлений порядок розгляду звернень Уповноваженого, участь Уповноваженого в міжнародному співробітництві, гаранти діяльності Уповноваженого, гарантії захисту прав і свобод людини і громадянина при зверненні до Уповноваженого і обов'язки співробітництва з Уповноваженим. Усі ці елементи відображені в згаданому Законі.

Права Уповноваженого як важливий елемент його компетенції та досягнення мети парламентського контролю за дотриманням конституційних прав і свобод людини і громадянина закріплені в ст. 13 Закону. До них належать:

право невідкладного прийому Президентом України, Головою Верховної Ради України, Прем'єр-міністром України, головами Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, Генеральним прокурором України, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовими та службовими особами;

право бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, колегії прокуратури України та інших колегіальних органів;

право звертатися до Конституційного Суду України з поданням: про відповідність Конституції України законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються прав і свобод людини і громадянина; про офіційне тлумачення Конституції України та законів України;

право безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, бути присутнім на їх засіданнях;

право на ознайомлення з документами, у тому числі і секретними (таємними), та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в судах. Якщо йдеться про інформацію, пов'язану зі службовою та державною таємницями, доступ до неї Уповноваженого здійснюється в порядку, визначеному законом;

право вимагати від посадових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, уста-

242

РОЗДІЛ V • ГЛАВА 6

нов, організацій:, виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків;

право запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі;

право відвідувати у будь-який час місця тримання затриманих, попереднього ув'язнення, установи відбування засудженими покарань та установи примусового лікування і перевиховання, психіатричні лікарні, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов їх тримання;

право бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб'єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим;

право звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом;

право направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами зазюдів;

право перевіряти стан дотримання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що адйснюють оперативно-розшукову діяльність.

Ці права підкріплюються обов'язком органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, їх посадових осіб, до яких звертаегься Уповноважений, співпрацювати з ним та надавати йому необхідну допомогу, зокрема:

забезпечувати доступ до матеріалів і документів, у тому числі на засадах, зазначених нормативншли актами про охорону державної та службової таємниць;

надавати інформацію і давати пояснення стосовно фактичної правової підстави своїх дій та рішен ь.

Відмова органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднанії громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадових і службових осіб від співпраці, а також умисне приховування або надання неправдивих даних, будь-яке незаконне втручання в діяльність Уповноваженого з метою протидії тягнуть за собою відповідальність згідно з чинним законодавством.

У повсякденній діяльності процес реалізації Уповноваженим своїх повноважень відбувається, як правило, через акти реагування Уповноваженого.

В.Л. Наумов 243

Актом реагування Уповноваженого є конституційне подання Уповноваженого та подання до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, їх посадових осіб.

О Гарантії діяльності Уповноваженого. Комплекс складних і відповідальних повноважень Уповноваженого залишився б не реалізованим, якщо в механізмі захисту прав і свобод лкідини і громадянина не було б передбачено правових гарантій забезпечення діяльності Уповноваженого з прав людини, закріплених у ст. 20 Закону.

Так, забороняється втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадових осіб у діяльність Уповноваженого. Останній також не зобов'язаний давати пояснення щодо справ, які закінчені або знаходяться в його провадженні.

Уповноважений користується правом недоторканності на весь час своїх повноважень. Він не може без згоди Верховної Ради України бути притягненим до кримінальної відповідальності або підданий заходам адміністративного стягнення, що накладаються: в судовому порядку, затриманий, заарештований, підданий обшуку, а також особистому огляду. Кримінальну справу проти Уповноваженого з прав людини може бути порушено лише Генеральним прокурором України.

Крім того, повноваження Уповноваженого з прав людини не можуть бути припинені чи обмежені у разі закінчення строку повноважень Верховної Ради або її розпуску (саморозпуску), введення воєнного або надзвичайного стану в Україні чи в окремих її місцевостях.

Останню гарантію одночасно можна виокремити як одну з особливостей правового статусу Уповнокіженого. У зв'язку з цим буде доречним зазначити і випадки пршіинеіяня Уповноваженим своїх повноважень, їх перелік є виключним, ще гарантує нормальну реалізацію Уповноваженим з прав людини своїх функцій. Це, зокрема:

• відмова Уповноваженого від подальшого виконання своїх обов'язків шляхом подання задви про складення своїх повноважень;

• набуття законної сили стосовно Уповноваженого обвинувального вироку суду;

• набуття законної сили рішення суду про визнання особи, яка обіймає посаду Уповноваженого, безвісти відсутньою або про оголошення її мертвою;

• складання присяги новообраним Уповноваженим;

• смерть особи, яка обіймає посаду Уповноваженого. Дострокове звільнення Уповноваженого від займаної посади Законом передбачено лише у разі:

• порушення присяги Уповноваженим;

244

РОЗДІЛ V • ГЛАВА 6

• порушення Уповноваженим вимог щодо несумісності його діяльності;

• припинення Уповноваженим громадянства України;

• неможливості упродовж більше ніж чотирьох місяців підряд виконувати обов'язки через незадовільний стан здоров'я або втрату працездатності.

До гарантій діяльності Уповноваженого чинне законодавство відносить і гарантії захисту прав людини і громадянина при зверненні до Уповноваженого, які закріплені статтею 21 Закону. Зокрема, кожен може без обмежень і перешкод звернутися до Уповноваженого у порядку, передбаченому чинним законодавством. При зверненні до Уповноваженого не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними та іншими ознаками.

До гарантій захисту прав людини і громадянина при зверненні до Уповноваженого необхідно віднести і те, що особа, позбавлена волі, може звернутись із письмовим зверненням до Уповноваженого або його представників. У цьому разі до неї не застосовуються обмеження щодо листування. Звернення такої особи протягом двадцяти чотирьох годин направляються Уповноваженому. Кореспонденція Уповноваженому та його представникам від осіб, які затримані, перебувають під арештом, під вартою, в місцях позбавлення волі та місцях примусового тримання чи лікування, а також інших громадян України, іноземців та осіб без громадянства незалежно від місця їх перебування не підлягає ніяким видам цензури та перевірок.

За порушення законодавства щодо гарантій діяльності Уповноваженого, його представників та працівників секретаріату винні особи притягаються до відповідальності згідно з чинним законодавством.

Отже, інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини є важливим складовим елементом державного механізму не-судового захисту прав і свобод людини і громадянина.

Література (до гл. 6)

1. Наумов В.Л. Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина в Україні // Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування: 36. наукових праць. - Суми: ВВП "Мрія-1" ЛТД "Ініціатива", 2000. - С. 48-50.

2. Карпачова Н. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К.: Вид-во "Відкрите акціонерне товариство "Книжкова друкарня наукової книги"", 2000. - С. 26.

Частина третя

ОРГАНІЗАЦІЯ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В КОНТЕКСТІ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ

Розділ VI

ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ

ПРАВОВОГО СТАТУСУ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ