Глава 2. Запровадження в органах виконавчої влади політичних посад та їх правовий статус

Однією з радикальних новацій адміністративної реформи в Україні стало запровадження політичних посад у сфері виконавчої влади. Проте ґрунтовних наукових досліджень проблематики "державних політичних посад" у вітчизняній юридичній доктрині досі не існує.

Саме тому багато питань виникає і в практичній діяльності у

298 РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 2

зв'язку із розмежуванням політичного та адміністративного керівництва у верхівці виконавчої влади.

Конституція України, Концепція адміністративної реформи в Україні, а також досвід європейських держав вимагають встановлення на законодавчому рівні, що посади членів Кабінету Міністрів мають статус "державних політичних посад" *. Це зумовлено насамперед політичним статусом Кабінету Міністрів як одного з керівних органів державної влади, головним завданням якого є формування та реалізація державної політики.

О Необхідність виокремлення державних політичних посад. В Україні донедавна з формально-правової точки зору статус членів уряду був не визначений, а за самоусвідомленням і сприйняттям інших члени Кабінету Міністрів залишалися державними службовцями, при цьому посада міністра була лише одним із щаблів у кар'єрі чиновника. Це пережиток радянських часів, коли інститут державної служби не визнавався на доктринальному рівні, рішення приймалися партійними органами, а уряд їх лише "озвучував" і виконував. Звичайно? це не відповідає сучасній ролі членів Кабінету Міністрів, які визначають долю держави так само, як Президент і Верховна Рада України. Тому члени уряду потребують належного забезпечення їхньої ініціативної діяльності і відповідальності, яка з цим пов'язана. І саме законодавче закріплення статусу членів уряду як державних політичних діячів повинно чітко окреслити їх покликання, відмінне від завдань державних службовців.

Для чітюго розуміння відмінності державних політичних посад від посад державних службовців, в першу чергу необхідно з'ясувати різницю між політичними та управлінськими рішеннями у виконавчій владі. Оскільки головним завданням уряду будь-якої країни в сучасному світі є формування державної політики, то першим постає питання - а що ж таке "державна політика".

Розуміння лоняття "державної політики" як правової категорії є неоднозначним. Але, як правило, під державною політикою розуміють позицію держави, напрям дії її органів з різних питань суспільного життя. При цьому законодавство вживає конструкцію "державна політика" у різних поєднаннях. Зокрема, відповідно до Конституції України, Кабінет Міністрів України "забезпечує здійснен-

* Державні політичні посади — це посади, що їх обіймають державні політичні діячі. Пропонується використовувати саме слово "діяч", щоб якомога чіткіше відрізнити політиків від державних службовців, адже перші повинні бути ініціативними і вільними у прийнятті політичних рішень, а другі — компетентними виконавцями цих рішень.

I.E. Коліушко 299

ня внутрішньої і зовнішньої політики", "забезпечує проведення фінансової, цінової... політики" тощо. Але найяскравіше про "політичність" органу, тобто формування ним державної політики, свідчить право такого органу приймати нормативно-правові акти, насамперед вищої юридичної сили, чи принаймні право ініціювати прийняття таких актів.

Отже, можна виокремити дві головні ознаки "державної політики": по-перше, - це джерело її походження, а саме - держава в особі уповноважених органів, у тому числі уряд; по-друге, - це обов'язковість дотримання політики всіма іншими суб'єктами державного механізму. Про "політичність" рішення можна казати лише тоді, коли є різні варіанти вирішення певного питання, і отже від волі суб'єкта та форми волевиявлення залежать остаточний варіант і його наслідки. Якщо ж дії суб'єкта регламентовані, тобто за певних умов він зобов'язаний прийняти лише одне конкретне рішення, то це звичайне управлінське рішення.

Різницю між політичним та управлінським рішенням найкраще проілюструвати, проаналізувавши процес їх прийняття. Прийняття політичного рішення зумовлене виникненням певної суспільної проблеми, що стосується, як правило, невизначеного кола осіб. Оскільки однозначного варіанта вирішення цієї проблеми не існує, то при прийнятті рішення головним критерієм виступає доцільність. Одним із варіантів політичних рішень є зміна правових норм, тобто зміна правил регулювання певних суспільних відносин.

Управлінське рішення починається з того, що існує завдання чиновника порівняти ситуацію цієї особи (групи осіб) з умовами, визначеними законодавством, і прийняти єдине можливе рішення. В даному разі критерій політичної доцільності має бути якщо не абсолютно виключений, то принаймні зведений до мінімуму.

Найвищий рівень державної політики в Україні - її "засади", -визначається парламентом, що пов'язано з повноваженнями Верховної Ради приймати закони. Президент України, як традиційно і в інших державах, відповідальний за формування державної політики у сфері зовнішніх зносин, оборони та державної безпеки. Але і президент, і парламент, будучи виразниками (носіями) політичної програми, підтриманої більшістю виборців, не мають механізмів реалізації державної політики в повному обсязі, з точністю до окремих деталей. Цю функцію здійснює, чи принаймні має здійснювати, виконавча влада, і насамперед уряд як вищий орган у системі виконавчої влади, оскільки саме він має забезпечити її реалізацію і несе політичну відповідальність за це.

Уряд має бути відповідальним за формування державної політи-

300

РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 2

ки. В жодній державі не існує ташго, щоб питання державної політики, тобто напрямів розвитку суспільства, визначалися, наприклад, самостійно парламентом. Парламент просто не в змозі вирішувати такі питання. Наприклад, у Великій Британії самі депутати стверджують, що розробка законів взагалі не є функцією парламенту. Уряд зобов'язаний підготувати проект, а парламент, розглядаючи його, вирішує, відповідає цей проект інтересам суспільства чи ні, і тоді відповідно, - схвалює чи відхиляє. Така тенденція до більш пасивної ролі парламентів у законотворчому процесі спостерігається у багатьох країнах, і фактично є домінуючою в європейській практиці.

Загальна логіка політичного процесу полягає в тому, що на виборах відбувається боротьба за більшість у парламенті, аби сформувати уряд. Якщо уряд формується політичною партією чи коаліцією партій, які отримали більшість у парламенті, то він є виразником тієї політики, з якою та партія чи коаліція партій ішла на вибори та отримала підтримку більшості громадян. І уряд, що складається з найавторитетніших, найкваліфікованіших, найдосвідченіших представників цієї партії, пропонує парламенту кроки, які потрібно здійснити для реалізації їхньої політичної прогр;ши. Лише така політична модель є ефективною, і звичайно Україна також повинна прагнути до цієї гармонії у співвідношенні ролей парламенту та уряду. Однією з цеглин у побудові такої раціональної сисгеми влади є визнання політичного статусу членів уряду.

Через три ]юки після схвалення Концепції адміністративної реформи в Україні Указом Президента України від 29 травня 2001 р. "Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні" було визнано, що "посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр'-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних".

При цьому необхідно зазначити, що, по-перше, даний акт глави держави є сумнівним з точки зору відповідності Конституції України, адже ним визначаються організація і порядок діяльності Кабінету Міністрів та мішстерств, а ці питання можуть регулюватися виключно законами України (п. 12 частини першої ст. 92 та частина друга ст. 120 Конституції України). А по-друге, суто формальне визначення політичного статусу членів уряду є тільки першим напівкроком вирішення проблеми.

Забезпечення статусу членів Кабінету Міністрів України як політичних діячів вимагає цілісного підходу, в тому числі і визначення належної ролі парламенту у формуванні уряду та кардинальної зміни підходу до персонального иідбору кандидатур у члени Кабінету

I.E. Коліушко 301

Міністрів. У цьому сенсі наукове опрацювання проблематики політичних посад у державних органах важко переоцінити.

Отже, специфіка статусу державних політичних посад проявляється у низці особливих ознак.

О Особливий характер державних політичних посад. Насамперед, це особливий порядок зайняття посад державшее політичних діячів, який регламентується Конституцією. Так, Презвдент і народні депутати України отримують владу безпосередньо від народу шляхом обрання на визначений строк, а члени Кабінету Міністрів України призначаються на посади Президентом, за активної участі у цьому процесі Верховної Ради. Парламент дає згоду на призначення Президентом Прем'єр-міністра, яка є наслідком вираження політичної волі більшості Верховної Ради. Отже, це призначення має суто політичний характер. Глава уряду, реалізуючи гоштичну волю Президента і парламенту, формує персональний склад Кабінету Міністрів та вносить на розгляд Президенту відповідні кандидатури для призначення на посади.

Особливий і порядок припинення повноважень державних політичних діячів, оскільки характерною ознакою політичної посади є строковість її обіймання, а також можливість звільнення як політичної відповідальності.

Проте основною ознакою політичних посад є характер повноважень та спосіб їх реалізації.

Згідно з Конституцією Кабінет Міністрів України забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави; проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування тощо. Отже, саме Кабінет Міністри є найбільш політичним органом серед органів виконавчої влади, і головне завдання: уряду - розробити політику, в тому числі запропонувати її парламенту у формі відповідних законопроектів чи державних програм.

Для реалізації завдань, які стоять перед Кабінетом Міністрів, члени уряду мають керуватися критеріям и політичної доцільності, проявляти політичну волю, оскільки межі, визначені законами та актами Президента, надто широкі, щоб знайти відповіді на всі запитання, які виникають у житті. Як правило, уряд є синтезатором політичних позицій глави держави і парламенту (які можуть бути і протилежними), виразником їх узгодженої політичної волі. Концептуальний виклад стратегії діяльності уряду, засоби та строки виконання: взятих урядом зобов'язань повинні міститися у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, яку він сам і розробляє. До речі, про політичність

302

РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 2

цього документа свідчить те, що Програма діяльності уряду повинна бути схвалена Верховною Радою.

Осіб, які обіймають державні політичні посади, в правовому аспекті відрізняє від інших політиків те, що вони є не лише носіями певних політичних ідей та беруть участь у політичних процесах у державі як представники певних політичних сил, а й мають владні повноваження, яких набувають за особливими процедурами - внаслідок обрання чи призначення для реалізації політичної програми на відповідних державних політичних посадах.

І найголовніше те, що особи, які обіймають державні політичні посади, мають можливість одноособове чи у складі колегіального органу приймати рішення загальнообов'язкового характеру і несуть відповідальність за них. Право законодавчої ініціативи є також ознакою політичності органу або посади. До речі, Концепцією адміністративної реформи пропонувалося посилити роль Кабінету Міністрів України у законодавчому процесі, зокрема шляхом закріплення за ним прав: на проведення експертизи всіх законопроектів; звернення до Президента з пропозиціями щодо використання права вето, звернення до парламенту щодо визнання поданих законопроектів невідкладними.

Рівною мірою правовим і політичним елементом відносин Кабінету Міністрів України і Президента України є інститут контрасигнації (скріплення підписом) актів глави держави. Так, у випадках, передбачених частиною четвертою ст. 106 Конституції України, Прем'єр-міністр України і міністри, відповідальні за акт Президента України і його виконаним, скріплюють підписом акти Президента України, без чого акт не повинен набирати чинності.

Можна передбачити ситуацію, за якої Прем'єр-міністр України чи міністр можуть в окремих випадках не погоджуватись з рішенням Президента. Якщо при цьому члени уряду зможуть проявити свою політичну позицію і відмовитись ставити підпис на акті глави держави, то Президент буде змушений скасувати такий акт чи змінити його. Враховуючи конституційні повноваження, глава держави може також відправити цих членів Кабінету Міністрів у відставку. Проте якщо уряд був сформований з урахуванням позиції парламентської більшості, то загалом Президент не зможе принципово вплинути на формування більш слухняного Кабінету Міністрів і, відповідно, буде змушений враховувати позицію уряду.

Особливою ознакою державної політичної посада є політична відповідальність осіб, що обіймають такі посади. До речі, цей вид відповідальності є найхарактернішим якраз для членів уряду і реалізується через процедури відправлення у відставку, прийняття резо-

I.E. Коліушко 303

люції недовіри. Уряд відповідальний перед Президентом і Верховною Радою за стан справ у державі, і як орган колегіальний може бути відправлений у відставку Президентом, а також Верховною Радою у зв'язку з оголошенням уряду резолюції недовіри. Крім того, члени Кабінету Міністрів несуть персональну відповідальність за стан справ у дорученому секторі державного управління і відповідно можуть бути звільнені Президентом у разі їх незадовільної діяльності.

Взагалі політики, на відміну від державних службовців, характеризуються тим, що несуть, насамперед, політичну відповідальність за свою діяльність, і аж ніяк не дисциплінарну. А головною вимогою до державних політичних діячів є не виконання певної трудової функції, а досягнення чи збереження певного стану у державі чи у дорученому секторі управління. Саме за цими результатами й оцінюється діяльність чи бездіяльність політиків.

Наприклад, один міністр може дуже багато працювати, але якщо його робота не дає очікуваних суспільством результатів, то він може бути звільнений на догоду настроям виборців і визнаний поганим міністром. Водночас інший міністр, що не проявляє великої активності, але при цьому у закріпленому за ним секторі державного управління позитивна ситуація, цілком заслужено вважатиметься успішним членом уряду.

Надзвичайно важливим інструментом, який підкреслює політичну сутність посади члена уряду, є його право на відставку за власною ініціативою, яке дає змогу окреслити межі політичної відповідальності лише тими діями, які він вчиняє чи на які погоджується. У разі принципового розходження позиції окремого члена уряду з рішенням уряду право на відставку трансформується в обов'язок подати у відставку або ж покладає на такого члена Кабінету Міністрів відповідальність за це рішення нарівні з іншими членами уряду.

Можна виділити низку інших додаткових ознак, за якими політики відрізняються від державних службовців. Так, щодо професійності як ознаки державної служби, то для претендентів на політичні посади є не обов'язковим наявність досвіду роботи у певній галузі чи певної освіти, не передбачається проходження конкурсу на перевірку професійних якостей. Головним фактором при призначенні чи обранні на посаду державного політичного діяча є підтримка особи впливовими політичними групами, яка, в свою чергу, зазвичай, є результатом її політичної орієнтації та ділових якостей. Державні службовці, навпаки, мають бути політично нейтральними до легітимного керівництва держави. Важливо також, щоб політик у своїй діяльності був Ініціативним і дотримувався принципу політичної моральності, тобто не зраджував своєї політичної позиції, а у разі неможливості до-

304 РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 2

тримання цієї позиції був готовий піти у відставку за власною ініціативою.

Прикладом законодавчого закріплення поняття "державний політичний діяч" є Закон Литовської республіки від 4 квітня 1995 р. "Про чиновників", у ст. 2 якого визначено, що "державними політичними діячами (політиками) є працівники, обрані на свою посаду громадянами Литовської республіїя під час прямих виборів, а також побічним шляхом або призначені державними інституціями законодавчої і виконавчої влади для виконання політичної програми. Державними політісчними діячами є Президент республіки, члени Сейму, Прем'єр-міністр і міністри Литовської республіки" *.

П Можливість суміщення посади члена уряду і депутатського мандата. Логічним продовженням запровадження в органах виконавчої влади посад державних політичних діячів постає питання щодо можливості суміщення статусу народного депутата України та політичної посади в органах виконавчої влади.

У більшосгі країн ЄС загальноприйнятний стан, коли члени уряду є (або можуть бути) членами парламенту. Виняток становлять чотири країни: Франція, Австрія, Португалія та Люксембург (останні дві за традиціями адміністративного права вважаються послідовниками Франції). В Португалії зупиняється членство в парламенті на час перебування в уряді. У Франції, коли депутат йде на урядову посаду, він втрачає повноваження депутата до наступних виборів. Але і в самій Франції це правило є небезсуперечним, і вже були неодноразові спроби внести відповідні зміни до Конституції.

Щодо можшвості суміщення депутатського мандата з перебуванням на посаді члена уряду в Україні, то практика свідчить, що дуже часто саме з числа народних депутатів призначаються урядовці. Це є підтвердженням того факту, що саме у парламенті концентрується політична еліта держави. Однак формально законодавча невизначеність щодо такого суміщення змушувала багатьох народних депутатів відмовлятися від роботи в з'ряді через небажання в майбутньому бути усунутим від активного по.Іітичного життя до наступних парламентських виборів, оскільки уряди в перехідний період, як правило, "короткострокові". Тому, звичайно, було б доцільно чітко закріпити законом можливість такого суміщення, хоч і сьогодні Конституція України не встановлює прямої заборони народному депутатові України перебувати на посаді члена Кабінету Міністрів.

Так, частина друга ст. 78 ІСонституції України, яка встановлює конституційні вимоги щодо несумісності, зазначає, що "народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандата чи бути на державній службі". Те, що посада члена уряду не характери-

І.Б. Коліушко 305

зується представницьким мандатом, - очевидно, оскільки особа на неї не обирається і не уповноважена представляти народ, а призначається для реалізації політичної програми. Не належить вона і до посад державної служби, навіть відповідно до чинного Закону "Про державну службу" (ст. 9), а тепер - і Указу Президента України від 29 травня 2001 р. Але для беззаперечного розуміння того, що посада члена уряду є державною політичною посадою, є обов'язковим введення в дію Закону України "Про Кабінет Міністрів України", оскільки виключно законом може визначатися організація діяльності органів виконавчої влади.

Серед конкретних вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, передбачених Законом України "Про статус народного депутата України", також немає обмеження щодо зайняття посади члена уряду. Це додатково підтверджує можливість такого суміщення, оскільки законодавець у правовій державі завжди називає конкретні види несумісності.

Доповнень, а точніше, законодавчого тлумачення, потребує лише частина перша ст. 4 Закону "Про статус народного депутата України", згідно з якою народний депутат "здійснює свої повноваження на постійній основі" (частина перша ст. 78 Конституції України). Закріпивши в законі положення про те, що діяльність народного депутата на посаді члена уряду є однією з форм здійснення ним своїх повноважень, нарівні з виконанням повноважень з керівництва Верховною Радою чи роботою в одному з її комітетів, на наш погляд, вирішується проблема конституційності такого суміщення.

Щодо положення ст. 120 Конституції України, згідно з яким члени Кабінету Міністрів "не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час", можна однозначно стверджувати, що це диспозитивне положення не позбавляє члена уряду права зберігати мандат народного депутата. Адже діяльність народного депутата - це форма реалізації політичної волі народу як єдиного джерела влади, а ще точніше - це діяльність з метою втілення політичної програми, яка отримала підтримку виборців. Тобто і здійснення повноважень народного депутата, і діяльність члена уряду є державною політичною діяльністю. Але народний депутат в уряді має більше можливостей для реалізації політичної програми, тому таке суміщення може бути дуже ефективним.

Аргументом на користь позиції щодо необмеження Конституцією члена уряду мати представницький мандат є і порівняння ст. 120 з іншими нормами Конституції щодо обмеження суміщення певних посад з певними посадами чи видами діяльності. Так, частина чегверта

306

РОЗДІЛ VII • ГЛАВА З

ст. 103 Конституції категорично забороняє Президенту України мати "інший представницький мандаг", частина друга ст. 127 забороняє професійному судді мати "представницький мандат". Таким чином, ст. 120 Конституції України зберігає для члена уряду можливість мати мандат народного депутата.

І хоча більшість науковців не підтримують ідею суміщення посади члена Кабінету Міністрів і мандата народного депутата України, вважаємо, що це не суперечитиме принципу розподілу влади і створюватиме додаткові можливості для впливу виконавчої влади на законодавчу.

Із запровадженням в органах виконавчої влади політичних посад безпосередньо пов'язана проблема розмежування в цих органах функцій політичного й адміністративного керівництва, її вирішення нині відбувається шляхом запровадження інституту державних секретарів міністерств (цьому була приділена значна увага в першій главі розділу). Разом з тим уявляється доцільним докладніше дослідити європейський досвід функціонуїіання зазначеного інституту, враховуючи очевидну потребу у належному врахуванні окремих його позитивних рис і наслідків у вітчизняній практиці державного управління.

Література (до гл. 2)

1. Міжнародні правові акти та законодавство окремих країн про корупцію. -К.: Школяр, 1999. -С. З7.'і.