Глава 3. Контроль та нагляд и державному управлінні: порівняльна характеристика

Контроль та нагляд - основні способи забезпеченій законності та дисципліни в державному управлінні.. У них є багато спільних рис *, але, на нашу думку, це - не тотожні види державної діяльності.

У звичайному розумінні значення слів "нагляд" і "контроль" однакове: це спостереження або постійне спостереження з метою догляду, перевірки за ким (або чим) -небудь, за дотриманням якихось правил ². Єдина у них і мета - забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні. І контроль, і нагляд можуть здійснюватись в однакових формах (перевірки, вимоги звітів, пояснень тощо); і контролюючі органи, і прокуратура * мають право безперешкодно відвідувати підконтрольні та піднаглядні їм об'єкти, давати тим, кого перевіряють, обов'язкові до виконання вказівки.

D Відмінності між контролем і наглядом. Контроль як форма державної діяльності, з нашої точки зору, відрізняється від нагляду -і в цьому його суттєва особливість - тим, що він повсякденно та безперервно (в основному це стосується відомчого контролю) здійснюється як органами законодавчої та виконавчої влади, судами, так і численними спеціально утвореними для цього контролюючими органами. Прокуратура виконує свої наглядові функції завжди стосовно непідпорядкованих їй органів державного управління, інших об'єктів. Хоча слід підкреслити, що всередині своєї структури прокурори здійснюють не нагляд, а контроль щодо своїх підлеглих, і цей

* На думку автора цієї глави, яку не поділяють інші автори книги, нагляд в Україні здійснює тільки прокуратура. Всі інші, окрім прокуратури, органи, як би вони не називалися (органи Іюжежнore, пробірного або ін. нагляду), є органами державного контролю, а не нагляду. Тому, кажучи про наглядовий орган, будемо вживати термін «прокуратура».

454 РОЗДІЛ X • ГЛАВА З

контроль є відомчим. Різна і нормативна база контролю та нагляду. Однак ці особливості не головні.

Головне, що відрізняє контроль від нагляду - те, що контролюючий орган, на відміну від прокуратури, має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного ³ (іноді аж до підміни собою керівного органу цього об'єкта), а також те, що контролюючі органи (але аж ніяк не прокуратура) мають право самостійно притягувати винних до правової відповідальності. Втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу та право самостійно притягати винних осіб до правової відповідальності і є, на нашу думку, основними відмінностями контролю від нагляду.

Наприклад, суд, вирішуючи питання про поновлення на роботі протизаконне звільненої особи, фактично приймає управлінське рішення про продовження трудових правовідносин, тоді як ці питання (питання комплектування штату) віднесені до компетенції адміністрації підприємства, організації, установи. Національний банк України згідно зі статтями 71-73 Закону України "Про банки і банківську діяльність" ⁴ при порушенні банками (в тому числі - комерційними) або іншими особами, які можуть бути об'єктом перевірки Національного банку, банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку або здійсненні ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку - обмежує, зупиняє чи припиняє окремі види здійснюваних банком операцій з високим рівнем ризику; забороняє надавати банківські кредити; накладає штрафи на керівників банків та банки; тимчасово, до усунення порушення, відсторонює посадових осіб банку від посади та ін.

Органи санітарно-епідеміологічного або пожежного нагляду своїми рішеннями про зупинення експлуатації об'єкта до усунення виявлених ними правопорушень фактично виконують управлінські функції адміністрації цих об'єктів або вищих щодо них органів, а також інших органів - місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, які здійснюють керівництво їх діяльністю. Саме вони мають право приймати рішення, що визначають юридичну долю об'єктів, експлуатація яких призупинена. До того ж органи пожежного та санітарно-епідеміологічного нагляду можуть самостійно притягувати до адміністративної відповідальності винних у порушенні правил посадових осіб відповідних об'єктів.

Прокуратура, здійснюючи нагляд, тільки ставить питання про усунення виявлених нею порушень законодавства. Прокурор приносить протест, вносить припис або подання про усунення порушень закону або виносить постанову про дисциплінарне провадження, прова-

В.М. Гаращук 455

дження по справі про адміністративне правопорушення або порушує кримінальну справу по факту чи щодо винної особи, але самостійно ніяких конкретних дій щодо усунення порушень або зміни ситуації не здійснює ⁵. Конкретні дії з наведення порядку здійснюють компетентні посадові особи - сама особа, винна у вчиненні правопорушення, або вища за посадою, яка має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного йому об'єкта. В разі необхідності до дисциплінарної відповідальності винних притягає вища посадова особа, до адміністративної - уповноважений на те законодавством орган, посадова особа контролюючого органу, до кримінальної - суд, але не прокурор.

Важливим є і те, що прокуратура, здійснюючи свої функції, не встановлює загальних правил поведінки, як це роблять органи виконавчої влади (державного управління), до яких саме і належать, як зазначалося у попередній главі цього розділу, органи адміністративного контролю (у тому числі і спеціалізованого), не займається повсякденною організаторською роботою з наведення порядку на підконтрольних об'єктах.

Показником відмінності нагляду від контролю є і диспозиція частини другої ст. 19 Закону України "Про прокуратуру" ⁶, яка забороняє прокуратурі втручатися в господарську діяльність і підміняти органи відомчого управління та контролю. До того ж тільки прокуратура поза межами відомчої (або фахової) системи має повноваження на перевірку законності дій будь-яких контролюючих органів, а в деяких випадках - суду (судді), та на правову оцінку їх діяльності.

Як правильно, на наш погляд, зазначається в літературі⁷, не можна ставити в один ряд перевірку виконання якогось конкретного закону, яку здійснює прокурор у порядку загального нагляду, та, скажімо, перевірку додержання "свого" законодавства рибоохороною, лісовою чи землевпорядною службою. Тут схожість тільки зовнішня. Принципова ж відмінність полягає в тому, що прокурор, здійснюючи будь-яку перевірку виконання закону, завжди виступає від імені держави в цілому, а не як представник відомства. Він діє як "слуга закону" у широкому розумінні цього слова, і якщо під час перевірки, наприклад додержання конституційного права громадян на працю, натрапляє на факт крадіжки чи хабарництва, зобов'язаний негайно реагувати на це. Щодо рибінспектора чи землевпорядника, то на них такий обов'язок не покладено. Це не їхня безпосередня справа. А законність —' це більш змістовне поняття, яке не обмежується формальним виконанням вимог норм права. Саме на прокуратуру покладені обов'язки щодо її забезпечення у масштабі держави.

Тут, на думку автора, і проходить той кордон, який відмежовує

456 РОЗДІЛ X • ГЛАВА З

прокуратуру від контролюючих органів, унеможливлює повне ототожнення (ззовні хоча і близьких) і'х форм та методів діяльності, робить нелогічним твердження про підміну прокуратурою органів контролю.

Здійснюючи нагляд у сфері державного управління (виконавчої влади), прокуратура фактично виступає і як єдиний у державі орган, що координує роботу контролюючих органів (маються на увазі спеціалізовані юнтролюючі орпши). Зокрема, відповідно до частини третьої ст. 29 Закону "Про прокуратуру" прокурор, здійснюючи нагляд, вживає заходів щодо узгодження дій правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю.

Слід зазначити, що вказані вище риси, властиві контролюючим органам і прокуратурі, не є абсолютними. Чинному законодавству відомі випадки, коли, з одного боку, контролюючий орган не має деяких з основних контрольних повноважень, що зближує його з наглядом (це можна визнати як, так би мовити, "урізаний", або "неповний", контроль). А, з другого - в діяльності прокуратури проявляється якийсь елемент контролю.

Наприклад, органи внутрішніх справ, здійснюючи адміністративний нагляд, не можуть самостійно притягти до правової відповідальності особу, яка порушує правила адміністративного нагляду: справу вирішує суд (суддя) ⁸.

У свою чергу, письмовий припис прокурора про усунення порушень закону згідно зі ст. 22 Закону України "Про прокуратуру" підлягає негайному виконанню, тобто прокурор у цьому разі фактично втручається в оперативну діяльність підприємства, організації, установи, зупиняючи протизаконний рух подій. При цьому відсутня свобода вибору поззедінки адресата, що можливо при застосуванні прокурором інших форм реагування (наприклад, з вимогами протесту можна не погодитися і не виконувати їх). Але прокурор все ж таки самостійно не виправляє ситуацію на об'єкті і не може притягти винну посадову особу до правової відповідальності.

О Існуюча нечіткість у розмежуванні контролю і нагляду. В спеціальній літературі поширена, зокрема, думка про існування адміністративного нагляду, до якого відносять діяльність окремих державних інспекцій та служб. Проте тут слід виходити з того, що така діяльність, на відміну від прокурорського нагляду, має на меті не лише попередження протиправних дій, усунення причин та умов, що сприяють правопорушенням, a it застосування заходів адміністративного примусу, її тому числі адміністративної відповідальності - у разі виявлення порушень загальнообов'язкових правил у сфері контролю відповідної інспекції чи служби.

В.М. Гаращук 457

До того ж згадані інспекції і служби самостійно застосовують адміністративно-примусові заходи згідно з Кодексом України про адміністративні правопорушення, спеціальними законами та положеннями про ці інспекції і служби, кгручаються в межах покладених на них завдань в оперативну діяльність органів, яких перевіряють: зупиняють або забороняють роботу підприємств чи їх окремих підрозділів, агрегатів, використання сировини чи матеріалів; зупиняють операції по рахунках у банках тощо. Отже, можна сказати, що незважаючи на свої назви - органи санігарно-епідеміологічного, пожежного нагляду, держсільтехнагляду тощо, всі вони є органами державного контролю, а не нагляду.

Контроль з боку названих органів має ту особливість, що державні інспекції та служби не вправі застосовувати заходи дисциплінарної відповідальності, як це роблять органи відомчого контролю. В свою чергу, останні позбавлені права притягати безпосередньо підпорядкованих їм по службі винних посадових осіб до адміністративної відповідальності. Відповідно до чинного законодавства вища посадова особа у таких випадках застосовує лише заходи дисциплінарного характеру. Тому, на нашу думку, контроль з боку таких органів можна називати спеціалізованим контролем, тобто тим, який провадиться вузькопрофільними за фахом контрольної діяльності органами. Відтак, ці органи доцільно визнати органами спеціалізованого контролю.

Слід звернути увагу на те, що бгігато вчених-правознавців різницю між контролем та наглядом не проводять. Законодавець також допускає в деяких випадках неточності. Наприклад, контрольні дії таких контролюючих органів, як пожежні інспекції, санітарні служби та деякі інші, він називає "наглядом". Незважаючи на наявність у них всіх ознак саме контролюючого органу, наведене ставлення закришено навіть у назві цих органів: органи поїкежного нагляду, органи санітарно-епідеміологічного нагляду тощо.

Термінологічна плутанина приводить до того, що іноді близькі за завданнями та формами діяльності контролюючі органи мають різну назву такої діяльності, наприклад: саттарно-епідемічний нагляд і поряд - ветеринарний контроль. У Законі України "Про адміністративний нагляд за особами, які звільнені з місць позбавлення волі" ⁹ законодавець, всупереч назві цього акта, визначає адміністративний нагляд як систему тимчасових примусо вих заходів спостереження і контролю (а не нагляду) за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі. В Законі України "Про метрологію та метрологічну Діяльність" ^І0, який містить розділ ''Державний метрологічний контроль та нагляд", взагалі складно ро зібратися, про що йдеться - про

458 РОЗДІЛ X • ГЛАВА З

"контроль" чи "нагляд". Це свідчить про те, Ідо і сам законодавець не чітко усвідомлює різницю між цими двома видами діяльності державних органів.

До речі, такий стан справ властивий не лише українському законодавству. Зазначені недоліки мають і національні законодавства інших пострадянських країн. Наприклад, у Росії федеральні нормативно-правові акти, де згадується санітарний нагляд, сусідують з Постановою Уряду Москви від 18.06.1996 р. "Про додаткові заходи щодо посилення санітарного контролю за реалізацією продовольчих товарів у літній період 1996 р.". У Листі Державного митного комітету РФ від 2.06.1995 р. "Про фінансування заходів щодо вдосконалення системи організації державного санітарно-еігідеміологічного, ветери-нарно-фітосанітарного нагляду та контролю" йдеться водночас і про контроль, і про нагляд. Те ж саме має місце в Указі Президента РФ від 4.05.1994 р. "Про державний нагляд та контроль за дотриманням законодавства Російської Федерації про працю та охорону праці" та в інших документах ч.

Оскільки подібна мішанина з термінами ускладнює розуміння законодавства, роботу з удосконалення контрольної та наглядової діяльності, підготовку фахівців тощо, доцільним є, на нашу думку, законодавче вирішення цього питання. Уявляється, що контролюючими органами закон має визначити всі державні інспекції та служби, інші органи (органи законодавчої, виконавчої, судової влади, органи місцевого самоврядування), у котрих наявні такі повноваження, як право втручатися в оперативну діяльність підконтрольних об'єктів: припиняти або обмежувати їх діяльність, відсторонювати від роботи певних осіб, забороняти рух транспорту тощо, та самостійно притягати винних до правової відповідальності. Це, як уже згадувалось, не виключає можливості з боку деяких з них в окремих випадках, обумовлених законодавством, мати "неповні" контрольні повноваження.

На нашу думку, слід впорядкувати назви контролюючих органів, тобто розібратися, де "інспекції", а де "служби", у чому полягає різниця між ними, адже схожі (за завданнями та формами контрольної діяльності) контрольні повноваження мають і інші державні органи, у назві яких відсутнє слово "інспекції" або "служби". Це - адміністративні комісії, органи повітряного транспорту, органи рибоохорони тощо.

Вважаємо, що "службами" слід визнати контролюючі органи, які не мають у своєму складі спеціальних контролюючих підрозділів, а здійснюють контроль самостійно, тобто всі посадові особи цих органів наділені правом контролю за предметом діяльності органу. Це -митна, податкова та інші служби. До "інспекцій" слід віднести

В.М. Гаращук 459

спеціальні контролюючі підрозділи, які утворюються у складі міністерств, державних комітетів і відомств, інших органів виконавчої влади - інспекції: автомобільна, пожежна, охорони праці, санітарно-еігідеміологіча тощо.

Таким чином, на думку автора, наглядові функції з боку держави залишаються тільки за прокуратурою, яка не має права втручатися в оперативну діяльність піднаглядних їй органів або посадових осіб цих органів та не може самостійно притягати винних до правової відповідальності. Інші органи, незважаючи на їхню назву, здійснюють контроль - повний або "урізаний" (неповний), - але не нагляд.

Виходячи з викладеного, контроль мо:жна визначити як сукупність дій зі спостереження за функціонуванням відповідного об'єкта контролю з метою:

• отримання об'єктивної та достовірної інформації про стан справ на ньому;

• застосування заходів попередження правопорушень (з правом прямого втручання в оперативну діяльність об'єкта контролю);

• надання допомоги підконтрольному об'єкту у поновленні законності і дисципліни;

• встановлення причин і умов, які сприяють порушенню вимог правових норм;

• вжиття заходів щодо притягнення винних осіб до юридичної відповідальності.

Натомість нагляд — це аналіз стану додержання законності і дисципліни у відповідних суспільних відносинах, який здійснюється прокуратурою із застосуванням наданих їй законом засобів і форм, але без безпосереднього втручання в оперативну та іншу діяльність відповідного піднаглядного об'єкта.

Література (до гл. 3)

1. Саме тому деякі вчені суттєвої різниці між ними не бачать, часто розглядаючи нагляд як різновид контролю (Див.: Коваль Л. Адміністративне право України. - К.: "Основи", 1994. - С.146; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998. - С. 533.).

2. Див.: Ожегов С.И., Шведова К.Ю. Толковый словарь русского языка.-М., 1994.-С. 286, 371.

3. Як правильно помітила ще ЛА. Ніколаєва, якби вказівки прокурора мали характер адміністративно-владних розпоряджень, прокуратура обов'язково опинилася б у ролі органу управління (Див.: Николаева Л.А. Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении: Учебное пособие. -Л.: Изд. ЛГУ, 1979. - С.52).

460 РОЗДІЛ X • ГЛАВА 4

4. Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 5-6. - Ст. ЗО.

5. Цікаво нагадати, що за часів Петра І прокуратура утворювалася як "око государево". Прокурор повинен був наглядати за правильним та законним ходом управління державою. Власних управлінських повноважень він не мав. Посадові повноваження генерал-прокурора у Сенаті дещо нагадували сучасні обов'язки спікера парламенту.

6. Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - №. 53. - Ст. 793 (з подальшими змінами та доповненнями).

7. Красноокий О. Ще раз про співвідношення державного контролю і прокурорського нагляду // Право України. - 1998. - № 3. - С.89.

8. Див.: Закон України "Про адміністративний нагляд за особами, які звільнені з місць позбавлення волі" від 1 грудня 1994 p.; статтю 15 Криміна-льно-процесуальшго кодексу України; статтю 395 Кримінального кодексу України; статтю 221 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

9. Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 52. - Ст. 455 (з подальшими змінами та доповненнями).

10. Відомості Верховної Ради України. - 1998. -№ 30-32. - Ст. 194 (з подальшими змінами та доповненнями).

11. Норматизно-правові акти Російської Федерації узято з електронної бази даних.