Глава 2. Питання конкурсного відбору

і призначення на посади державних службовців

Невід'ємним правом кожного громадянина є доступ у своїй країні до державної служби і служби в органах місцевого самоврядування на загальних для всіх умовах рівності. В частиш другій ст. 38 Конституції України проголошується, що громадяни України користуються рівним правой доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування¹.

Ця норма щодо користування рівним правом доступу до публічної служби доповнюється міжнародними правовими нормами, які визнані Україною. Зокрема, згідно зі ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права кожен громадянин повинен мати право і можливість допускатися у своїй країні на загальних умовах рівності до публічної служби без будь-якої даскримінації та без необгрунтованих обмежень. У ст. 2 Пакту встановлено, що кожна держава має поважати та забезпечувати всім особам, які перебувають на її території та під її юрисдикцією, права, визнані у цьому Пакті, без будь-якої різниці, як-то стосовно раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних або інших переконань, національного або соціального походження, майнового становища народження або іншої обставини ².

Правове регулювання поря,;цу доступу до державної служби і служби в органах місцевого самоврядування на загальних для усіх громадян умовах рівності є одним із центральних питань реалізації принципу верховенства права в цій важливій для суспільства сфері людської діяльності і однією із умов демократизації суспільного життя в цілому.

В.М. Філіппоеський 343

Основою для створення правою го механізму, який може гарантувати доступ на публічну службу на принципах рівності і достойностей громадян, є відбірний характер процедур прийняття на посади публічної служби і процедур усіх подальших призначень при просуванні по державній службі.

В Україні інститут конкурсного заміщення посад державних службовців і прирівняних до них посадових осіб органів місцевого самоврядування вперше запроваджено Законом України від 16 грудня 1993 р. "Про державну службу" (з наступними змінами і доповненнями).

О Конкурсний відбір у зарубіжних країнах. Системи конкурсу (в різних його модифікаціях) застосовуються в більшості європейських країн, а також у СІЛА та інших Ісраїнах. Своєрідною є конкурсна процедура в Німеччині, де починаючи з XVIII ст. існує поетапний відбір, а далі - вільне прийняття на кадрову службу тих кандидатів, які успішно пройшли підготовчу службу. Поетапний відбір включає прийняття на підготовчу службу за результатами першого державного іспиту, який складають претенденти, підготовчу службу строком 2-3 роки і другий державний іспит ³.

Конкурси при вступі на державну службу в Україні за результатами вибіркових порівнянь значно нижчі, ніж в більшосгі європейських країн. В європейських країнах реально існує доволі високий рівень змагання між претендентами на посади публічної служби (іноді до 20-50 кандидатів на одне місце).

У більшості демократичних країн конкурсна процедура - єдино можливий спосіб доступу на публічну службу (за незначними винятками для посад з яскраво політичним характером), а тому є головною ознакою, за якою відрізняють публічно-службові відносини від трудових відносин громадян, що зайняті в органах публічної влади. Публічні службовці при прийнятті на державну службу вперше призначаються на відповідні посади, класифіковані за рівнем необхідної для їх заміщення освіти і професійно:! підготовки, за відбірною процедурою і далі призначаються при просуванні по службі на подальші посади за результатами відбірної процедури.

Так, у Франції прийняття на державну службу Ідайснюється за конкурсом (відкритим або на умовах., передбачених в особливих статутах), який поєднується із наступним навчанням у :школах державних службовців, здачею іспитів по закінченні навчання і призначенням на посаду залежно від його ре:іультатів. Винятіи із загального правила конкурсного відбору поширюються лише на окремих посадових осіб, які призначаються на розсуд уряду (префеїстів, послів, директорів департаментів, міністрів), а також на виконавчо-технічний

344 РОЗДІЛ VIII • ГЛАВА 2

персонал та деякі специфічні посади спеціалістів (дослідників високого рангу, деяких фахівців у галузі інформатики тощо).

Конкурс є також основною формою відбору при просуванні по службі. Кадрового резерву, в нашому розумінні, як і в інших зарубіжних країнах, не існує. Поза конкурсом державний службовець може просунутися за умови успішного виконання упродовж двох років складнішої і відповідальнішої роботи, ніж передбачено його рангом. Оплата здійснюється не за посадовим окладом, а відповідно до присвоєного рангу.

При прийнятті на публічну службу в Іспанії приблизно 97 відсотків вакантних посад заміщується за конкурсом і тільки З відсотки - за вільним призначенням. Робочі місця, закріплені за службовцями, займаються відповідно до таких процесів:

• конкурсу, який становить нормальну систему призначення на посаду (в даному разі до уваги беруться виключно позитивні характеристики, що відповідають кожному робочому місцю, такі як певний професійний рівень, оцінки виконуваної роботи, результати навчання та підвищення кваліфікації, стаж роботи);

• вільного призначення на посаду, зважаючи на природу функцій (тільки на окремі посади, пов'язані, як правило, з особливою відповідальністю).

Інституту кадрового резерву не існує. Призначення на посади при просуванні по службі здійснюється за конкурсом. Просування поза конкурсом пов'язане з виконанням упродовж двох років роботи, яка відповідає більш високій посаді, ніж передбачено присвоєним рангом.

У Німеччині застосовують особливі відбірні процедури, які відрізняються своєю поетапністю. Статус чиновника найвищої категорії А можна набути після поетапного відбору і вільного прийняття на кадрову службу. Кандидат на кадрову службу з університетською освітою (переважно юристи) має успішно скласти перший державний іспит і пройти відбір на підготовчу службу. Відібрані кандидати проходять упродовж двох-чрьох років підготовчу службу (приблизно 70 відсотків цього часу припадає на стажування на різних посадах і в органах різного рівня і ЗО відсотків - на навчання). Вони мають витримати другий державний іспит і отримати звання "асесора", яке засвідчує здатність займати посади на кадровій службі і потім успішно пройти процедуру відбору на вакантну посаду.

Державні іспити мають дуже складний і формалізований характер, а процедура відбору на вакантну посаду включає попередній відбір кандидатів на підставі їх досьє і остаточний - за результатами співбесіди. Для вступу на вищу службу (необхідний ступінь бакалавра), середню службу (необхідна професійна освіта) або просту служ-

В.М. Філіпповський 345

бу (необхідна середня освіта) існує конкурс документів, підготовча служба є менш тривалою і завершується простим іспитом.

Система відбору на державну службу у Німеччині, яка передбачає послідовну перевірку й обов'язкову професійну підготовку кандидатів, є найбільш вимогливою до кандидатів, проте і такою, що потребує порівняно більших фінансових витрат. Для задоволення потреб державної служби в спеціалістах неюридичного, а також неосвітян-ського профілів набір здійснюється за трудовим договором (контрактом).

Поетапні відбір і вільне приймання є тим єдиним і складним шляхом, яким громадянин Німеччини на рівних для всіх умовах може за його власним бажанням здобути правовий статус державного службовця.

П Основні риси конкурсного відбору в Україні. Частина перша ст. 15 Закону України "Про державну службу" (далі - Закон) встановлює, що прийняття на державну службу ва посади третьої-сьомої категорій (відповідні посади передбачені ст. 25 Закону) здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законами України.

До посад першої-другої категорій, перелік яких передбачено ст. 25 Закону, належать посади перших заступників міністрів, голів державних комітетів та їх перших заступників, голів обласних державних адміністрацій, їх перших заступників тощо.

Відповідно до пункту 10 ст. 106 Конституції України Президент України призначає за поданням Прем'єр-міністра керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій, у тому числі голів районних державних адміністрацій, посади яких віднесені Законом до третьої категорії посад. Посади цих державних службовців мають більш або менш виражений політичний характер, а тому призначення на ці посади поза конкурсом, на наш погляд, є виправданим і відповідає законодавчій практиці демократичних країн.

Відповідно до частини п'ятої ст. 15 Закону поза конкурсом можуть прийматися також особи на патронатну службу, що також виправдовується характером їх служби, яка пов'язана з виконанням доручень відповідних керівників.

Згідно зі змістом ст. 15 Закону громадяни можуть прийматися поза конкурсом на посади третьої-сьомої категорій, коли інше встановлено законами України. Порівняно із зарубіжними країнами в Україні перелік посад державних службовців, які можуть прийматися на державну службу поза конкурсом, на сьогодні доволі широкий. До того ж простежується певна тенденція до його розширення.

346

РОЗДІЛ VIII • ГЛАВА 2

Так, Закон України "Про місцеві державні адміністрації" визначає посадових осіб, які погоджують призначення на посади перших заступників і заступників голів обласних державних адміністрацій (ст. 10), перших заступників та заступників голів районних державних адміністрацій (статті 10 і 46), а також посадових осіб, які призначають керівників апаратів обласних і районних державних адміністрацій (ст. 44). Цей Закон визначає, що керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласних, Київської і Севастопольської міських, районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій призначаються на посади головами відповідних місцевих державних адміністрацій (ст. 11). Крім того, Закон визначає загальний порядок призначення на посади керівників структурних підрозділів районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим (ст. 46).

Посади, на які здійснюються відповідні призначення, належать до третьої-шостої категорій. Постановами Кабінету Міністрів України від 29.07.1999 р. № 1369 і № 1374 регламентовано порядок призначення на ці посади, за яким не передбачається проходження кандидатом відбірної процедури. Головне управління державної служби України (Головдер'жслужба) опублікувало відповідний перелік посад третьої—шостої категорій державних службовців органів виконавчої влади, а також випадків, у яких призначення на посади на підставі актів законодавства може здійснюватися без проведення конкурсу. В своєму роз'ясненні Головдержслужба звернула увагу керівників органів виконавчої влади на те, що встановлені окремими актами законодавства інші :процедури призначення на відповідні посади не виключають права керівників відповідних органів попередньо проводити в установленому порядку конкурсний відбір на ці посади.

Зауважимо, що зазначені у цьому переліку посади належать до категорій, які порівняно нижчі, ніж відповідні посади керівників центральних державних органів, що не належать до цього переліку і для заміщення яких у разі вакансій необхідно проводити конкурс. Необхідно також додати, що відповідні керівники не наділені повноваженнями приймати рішення політичного характеру, їх рішення мають організаційно-розпорядчий хараіггер.

Слід визнати, що певне розширення переліку посад державної служби, які заминаються поза конкурсом, пов'язане з деякими прогалинами і суперечностями в чинном)^г законодавстві про державну службу.

Норма ст. 38 Конституції Уіфаїни має найвищу юридичну силу щодо норм законів та інших нормативно-правових актів, які стосуються користування громадянами рівним правом доступу на державну службу. Конституційне право громадян на державну службу за

В.М. Філіпповський 347

умов рівності конкретизується в ст. 4 Закону України "Про державну службу", яка визначає, що це право реалізується громадянами, які пройшли конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.

Слід визнати, що ця редакція не є досконалою, і може виникнути запитання: процедура проходження чого малася на увазі законодавцем? Проте зрозуміло, що іншою мож бути лише процедура відбору. За змістом ст. 4 Закону процедура матиме відбірний характер (якщо не конкурсна процедура, то інша процедура відбору). Закон також розділяє право на державну службу, «же пов'язується з проходженням процедури відбору (ст. 4), і прийняття на державну службу на посади певних категорій (ст. 15).

Проведення відбору пов'язане з розглядом достоїнств не однієї кандидатури, а більшого числа кандидатів. Законами та іншими нормативно-правовими актами не визначено будь-яких інших, крім конкурсного відбору, процедур відбору на державну службу, незважаючи на те, що це випливає зі змісту ст. 4 Зіакону. Визначення законами України та іншими нормативно-правовими актами можішвості доступу на державну службу, відмінного від встановленого ст. 4 Закону, яка вимагає проведення процедури відбору, обмежує конституційне право рівного доступу громадян на держашгу службу.

Для усунення колізій, що склалися, необхідно переглянути і привести всі норми законодавства, які стосуються права Іромадян на доступ до державної служби, у строгу відповідність з частиною першою ст. 38 Конституції України, встановивши порядок проведення відбірних процедур (включаючи відбірну процедуру на конкурсній основі) з урахуванням посилення вимог до кандидатів на посади, пов'язані з виконанням складніших і відповідальніших завдань та обов'язків, а тому пред'являють більш високі вимоги до моральних якостей і кваліфікації державних службовців.

Питання про обмеження права громадян на державну службу виникає також у зв'язку з певними перевагами для державних службовців, які зараховані в кадровий резерв чи пройшли стажування.

Закон (ст. 28) передбачає створення в державних органах кадрового резерву для зайняття посад державних службовців, а також для просування по службі. Пунктом 6 Положення про фор'мування кадрового резерву для державної служби, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19.12.94 р. (із змінами), передбачається можливість просування по службі державного службовця, який зарахований до кадрового резерву чи пройшов стажування, за рішенням керівника відповідного державного органу поза конкурсним відбором. Пунктом 8 Положеная про стажуваніїя у державних

348 РОЗДІЛ VIII • ГЛАВА 2

органах, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 01.12.94 р., при проведенні конкурсу на вакантну посаду надається перевага державним службовцям, які пройшли стажування, перед особами, які беруть участь у даному конкурсі, але не проходили стажування. Державний службовець, який пройшов стажування, може бути зарахований до кадрового резерву державного органу поза конкурсом.

Отже, всупереч ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права проводиться різниця між державним службовцем, який зарахований до кадрового резерву, і всіма іншими громадянами. Відтак не можна виключити можливість, що громадянин, який не є державним службовцем, здібніший, досвідченіший та перспективніший, ніж державний службовець, який зарахований до кадрового резерву чи пройшов стажування. Це можна визначити тільки в результаті проведення належної відбірної процедури. Проте існуючий порядок звужує зміст і обсяг конституційного права громадян на рівний доступ до державної служби.

У зарубіжних країнах головною умовою для виключення протекціонізму при відборі на публічну службу є незалежна від органу, який призначає на посаду, перевірка претендентів на відповідність встановленим вимогам, що забезпечує її неупередженість і достатню об'єктивність. Відбір, як правило, здійснюється незалежною комісією (конкурсним журі) або спеціальним органом, відмінним від органу, який призначає на посаду.

Так, у Франції існує конкурсне журі, незалежне від кандидатів, політичної влади і начальників тієї служби, де заміщуються посади. В Іспанії, Італії та Португалії журі є відмінним від органу, який призначає, але останній має право перевірки відбору. У Бельгії перевірку здійснює постійний секретаріат з набору, а в Ірландії та Великій Британії - комісія у справах державних службовців. У Німеччині державні іспити приймають незалежні журі, які організуються властями земель у складі державних службовців і викладачів університетів. При прийнятті на посаду (після проходження кандидатом на посаду тривалого і складного поетапного відбору) начальником відділу кадрів міністерства відбираються досьє кандидатів і проводяться бесіди у представництві персоналу, що суттєво обмежує свободу набору начальника служби, до якої призначається кандидат ⁴.

Порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 15.12.2002 p., фактично віддає перевірку відповідності кандидатів на державну службу на розсуд органу, який призначає на посаду, що не виключає непрофесійних мотивів добору кадрів і пов'язаних з цим зловживань службовим становищем. Тому

В.М. Філіппоеський 349

доцільно, здається, розробити спеціальний нормативно-правовий документ, який би визначав порядок формування складу незалежних конкурсних комісій з урахуванням необхідності підвищення вимог до кандидатів і виключення непрофесійних мотивів добору кадрів.

Орган управління державною службою має контролювати порядок створення та формування конкурсних комісій, впливаючи на співвідношення представників різних органів у комісіях, але не впливаючи на підбір осіб, що мають включатися до складу цих комісій. Без організаційно-правових гарантій неупередженості при проведенні конкурсного відбору рівний доступ громадян на державну службу стає проблематичним,

Поєднання при прийнятті на державну службу і просуванні по службі принципу рівного доступу до державної служби на загальних для всі громадян умовах рівності і принципу достоїнств громадян вимагає встановлення кваліфікаційних вимог до кожної посади, виконання яких має бути обов'язковим при призначенні на ці посади.

Для державного службовця мають бути створені умови для навчання за освітньо-професійними і професійною програмами в освітній галузі "Державне управління" з урахуванням професійно-посадової спеціалізації⁵. Необхідно внести в чинне законодавство доповнення, які б визначали порядок розробки і затвердження обов'язкових кваліфікаційних вимог до кандидатів на посади державних службовців з урахуванням складності та відповідальності посадових обов'язків, а також спеціальності, освітньо-кваліфікаційного рівня і спеціалізованої професійної підготовки (перепідготовки), необхідних для заміщення відповідної посади.

Підсумовуючи викладене, вважаємо слуїлними пропозиції щодо доцільності оновлення Закону України "Про державну службу" та розробки узагальнюючого законодавчого акта про основні засади служби в державі⁶. При цьому в його загальних положеннях доцільно визначити правовий механізм користування громадянами рівним правом доступу до державної служби і служби в органах місцевого самоврядування.

Література (до гл. 2)

1. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 черв. 1996 р. - К.: Преса України, 1997. - 80 с.

2. Международный пакт о гражданских и политических правах // Права человека: Основные международные документы. - М., 1989. - С. 35.

3. Зіплер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. - К.: Основи, 1996.-С. 310-329.

350 РОЗДІЛ VIII • ГЛАВА З

4. Там само.

5. Філіпповський В. Економіко-правові питання розвитку державної служби і служби е; органах місцевого самоврядування: 36. наукових праць Української академії державного управління при Президентові України. - Вип. 2/2000. - К., 2000, - Ч. Ш. - С. 146-151.

6. Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999. - С. 22.