Глава 5. Європейський досвід законодавчого регулювання адміністративних процедур

Одним із пріоритетних завдань суспільного розвитку України в сучасних умовах є послідовна демократизація багатоманітних взаємовідносин громадян з органами державної влади, їхніми посадовими особами з метою повноцінної реалізації належних громадянам прав і свобод, дієвої охорони їх та захисту у разі порушення.

Досягти цього не можливо без істотної модернізації процесуального механізму взаємодії громадян з державними органами у сфері виконавчої влади. Тому існує нагальна потреба у запровадженні якісно нового рівня законодавчої регламентації процедур не стільки адшшстрагивно-юрисдикційної діяльності, пов'язаної з розглядом адміністративних правопорушень, скільки процедур так званої "позитивної" управлінської діяльності, в процесі якої вирішується більшість питань, пов'язаних з реалізацією прав і свобод громадян.

Ці адміністративні процедури охоплюють не тільки практичне здійснення, а й підготовку адміністративних актів, що зачіпають права, свободи громадян. Зазначені процедури повинні мати для органів управління не менш важливе значення, ніж, наприклад, для судової діяльності. Найбільш прийнятним засобом узагальнення й уніфікації зазначеної регламентації на сьогодні визнано підготовку Адмішстра-тивно-процедурного кодексу України, на чому вже наголошувалось у першій главі цього розділу.

О Загальні риси адміністративно-процедурних законів європейських країн. Такий підхід відповідає європейському досвіду забезпечення прав і свобод людиеш, для якого характерний значний рівень систематизації процесуальних норм, що стосуються діяльності адміністративних (виконавчих) органів і спрямовані на обмеження їх влади, або, інакше кажучи, на обмеження бюрократії.

Зокрема, перший у Європі Закон про адміністративні процедури було прийнято в Іспанії у 1958 р. У Німеччині Закон про адміністра-

Л.Є. Кисіль, О.Д. Крупчан 179

тивну процедуру існує з 1976 р. У Польщі Кодекс адміністративного провадження набув чинності з 198(1 р. В Італії Закон про загальні адміністративні процедури діє з 1990 р. В Австрійській Республіці основні аспекти регулювання адміністративних процедур регламентовані у 1991 р. Загальним законом про адміністративну процедуру. Після тривалої законопроектної підготовки відповідний закон у Нідерландах діє з 1994 р.

До позитивних моментів аналізованого зарубіжного досвіду слід віднести:

• поширення дії згаданих нормативних актів на всі державні та самоврядні органи, а також на будь-які юридичні особи, які на підставі законодавства виконують публічно-правові повноваження;

• встановлення вичерпного переліку органів, на діяльність яких дія відповідного закону не поширюється;

• встановлення обов'язку адміністративного органу зібрати всю інформацію стосовно відповідних фактів та інтересів, що підлягають оцінці;

• приділення значної уваги підготовчому етапу прийняття рішення. Причому основним із принципів на цьому етапі є принцип публічності, що забезпечує виявлення всіх зацікавлених осіб, ознайомлення їх із :проектом рішення та врахування їхніх інтересів на цьому етапі тощо.

Враховуючи існуючі потреби вирішення актуальних проблем Адміністративно-процедурного кодексу (надалі — Кодекс), зокрема проблем визначення поняття адміністративного акта, винятків зі сфери дії Кодексу, включення до предмета регулювання Кодексу відносин з надання управлінських послуг, прїицюгів адміністративних процедур, створення апеляційних органів та введення окремого провадження у спеціальному порядку тощо, доцільно зупинигись на кількох важливих для розуміння і врахування аспектах європейського досвіду законодавчого врегулювання відповідних процедур.

Зокрема, досвід європейських країн переконує, що поняття адмішстративного акта є центральним в адміністративному праві, і визначення адміністративного акта в законі обов'язкове. Тим більше, Що кожний адміністративний акт має юридичний ефект (наслідки).

У законодавстві Німеччини чітш сказано, що адміністративний акт спрямований на негайну юридичну дію. Встановлене законом поняття адміністративного акта містить кілька ознак, кіжливих для його визначення: "Адміністративним гкгом є будь-яке розпорядження, рішення чи інший владний захід органу державного управління, що вживається органом у сфері публічного права з метою врегулювання

180 РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 5

конкретного випадку і спрямований на те, щоб спричинити безпосередній зовнішній правовий вплив". Якщо будь-яка дія не відповідає хоча б одній із ознак даного визначення, то йдеться звісно, не про адміністративний акт. Адміністративний акт є інструментом, за допомогою якого державне управління, маючи публічно-правові повноваження, кожному громадянину щось або забороняє, або дозволяє, надає чи відмовляє у чомусь, формує з ним правовідносини чи формулює щодо нього зобов 'язувальні приписи.

У Нідерландах вживається термін "наказ", якому дається таке визначення: "Письмове рішення адміністративного органу, що ухвалив державний законодавчий акт". Інакше кажучи, адміністративні акти здатні, наприклад: а) встановити обов'язок робити будь-що (наприклад, введення заходів безпеки в цеху); б) встановити обов'язок утримання від певних (небезпечних) дій; в) встановити обов'язок сплати певної суми податку; г) дозволити те, що зазвичай заборонено (ліцензія, дозвіл).

З огляду на наведене, оскільки адміністративний акт створює юридичні наслідки, можливість оскарження адміністративного акта повинна обмежуватись у часі. Тобто ситуація, коли адміністративний акт оскаржується протягом року (чи більше) після його прийняття, не є виправданою.

О Загальноприйняті принципи адміністративної процедури. Європейський досвід свідчить про надзвичайно важливу роль, яку відіграють принципи адміністративної процедури, оскільки саме їх дотримання дає можливість, з одного боку, створити умови для ефективної діяльності адміністрації, а з другого - посилити захист прав та свобод громадян (і приватних інституцій) у відносинах з державою.

Серед таких принципів необхідно виокремити ті, які потребують, з нашої точки зору, першочергового осмислення і врахування у вітчизняній практиці державного управління.

Принцип законності вимагає не тільки, аби адміністративні органи дотримувались закону, а й щоб усі їхні рішення формально та за змістом відповідали законодавчим вимогам. Більше того, цей принцип вимагає ефективного забезпечення дотримання адміністративними органами цих вимог. Концептуально принцип законності також передбачає, що функції та повноваження адміністративних органів можуть бути врегульовані на рівні закону, який офіційно набув чинності і є достатньо конкретним та прозорим для розуміння й застосування.

Принцип законності управління складається з двох компонентів. Перший - верховенство закону. Другий - обмеження законом.

Принцип верховенства закону дійсний для всієї сфери діяльності органів державного управління й означає, що акти законодавця мають

Л.Є. Кисіль, О.Д. Крупчан 181

переважне право перед рішеннями та діями органу управління. Інакше кажучи, адміністративний орган може діяти лише в рамках чинного права. Він не може вживати заходів, які суперечать закону. Більше того, адміністративний орган повинен поважати повноваження законодавця на прийняття рішень.

Принцип обмеження законом стосується питання, чи потрібна і коли для дій адміністративного органу законна основа. Відповідь на нього означає, що вся адміністративна діяльність згідно з цим принципом обмежується законом. Тобто для будь-яких дій адміністративного органу принципово потрібна законна основа.

Обґрунтовується це принципом правової держави, який вимагає регулювання відносин між державою і громадянином загальними законами. Власне, це означає, що адміністративний орган не повинен у кожному конкретному випадку вирішувати, що є законним, а що - ні. Принцип правової держави вимагає, щоб право могло передбачатись громадянами. Але цієї якості право може досягти лише тоді, коли його регулюють саме загальні закони. Якщо адміністративний орган діятиме, керуючись не законами, а на власний розсуд, то рішення його важко буде передбачити. Наслідком цього може стати юридична несталість у становищі громадян.

Принцип обмеження законом не означає "цілковитого обмеження", аж до найменших деталей, будь-якої адміністративної відповідальності. Законодавець повинен приймати принципові, тобто найважливіші для громадян законодавчі рішення. У свою чергу, адміністративний орган, по-перше, залежить від них. По-друге, виконуючи закони, тобто застосовуючи їх у конкретних випадках, він повинен орієнтуватися на оцінки, які знаходять своє відображення в актах законодавця.

Із принципом законності тісно пов'язаний принцип відповідності статусним цілям. Він означає, що адміністративні повноваження мають здійснюватися виключно для цілей, задля яких ці повноваження надаються адміністративним органам відповідними законами. Приміром, з точки зору загального права, адміністративні рішення, що не відповідають статусним цілям, оголошуються такими, що виходять за рамки повноважень.

Ще одним засобом посилення дії принципу законності є принцип пропорційності, який передбачає, що: а) використовувані засоби є пропорційними до мети; б) здійснені заходи повинні забезпечувати чітку рівновагу між громадськими та задіяними приватними інтересами з метою уникнення непотрібного конфлікту з правами та інтересами приватних осіб.

У правовій державі європейського зразка дотримання принципу пропорційності становить універсальну вимогу. Згідно з цим прин-

182

РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 5

ципом адміністративні органи можуть обмежувати права громадян щодо їхньої держави лише в обсязі, який є нагально необхідним для захисту громадських інтересів. Між обраними заходами впливу та метою має існувати обґрунтований зв'язок. Це означає не тільки те, що будь-яке обмеження прав громадян має відповідати вказаній законодавцем меті, а й те, що досягти цієї мети іншими засобами, котрі накладають менше обмежень на права та інтереси приватних осіб, неможливо.

Більше того, накладений на приватну особу тягар обов'язків має знаходитися у розумному співвідношенні з тією перевагою, яку приватна особа та суспільство загалом отримають від запровадження цього акта. Факт порушення принципу пропорційності визнається лише тоді, коли накладені на особу обов'язки не мають прийнятного зв'язку з важливістю проблеми як такої. Заборона надмірних заходів зобов'язує адміністративні органи застосовувати м'якші заходи там, де застосування бііьш жорстких заходів не обіцяє кращого досягнення поставленої мети.

Першочергового врахування в українській практиці потребує і принцип правової надійності. еіін вимагає врегульованого процесу пошуків рішеш-м, а також завершення адміністративної процедури, правова усталеність якої забезпечена. Таким чином, якщо питання вирішене, то це рішення повинне; залишитись постійним, тобто зберігати силу.

Однак принцип правової надійності відіграє роль не лише у питанні збереженім сили адміністративних рішень. Не менш важливим він є і тоді, коли: йдеться про можливість вирішити щось актом зі зворотною силою.

Тому принцип правової надійності тісно пов'язаний із принципом захисту довір'я. Його головна теза - довір'я особи, яка виправдано розраховує на те, що прийняте адміністративним органом рішення збереже свою чинність, не може бути зруйновано. Тобто перш ніж скасувати чи змінити своє рішення, адміністративний орган повинен перевірити, чи не порушує цей запланований захід принципу довір'я.

Не менш важливий і принцип об'єктивності та безсторонності, який стосовно адміністративних процедур означає, по-перше, що необхідно брати до уваги всі фажтори, які стосуються конкретного адміністративного рішення, зважуючи частку кожного з цих факторів. По-друге, адміністративні рішення не повинні зазнавати впливу приватних чи особистих інтересів або упередженості особи, яка приймає такий акт. Власне, це означає, що жоден державний службовець адміністративного органу не повинен брати участі ані в ухваленні

Л.Є. Кисіль, О.Д. Крупчан 183

адміністративних рішень з питань, що стосуються фінансових чи інших інтересів його самого, членів його родини, друзів чи ворогів, ані в розгляді апеляцій на ухвалене ним адміністративне рішення, ані за інших обставин, які ставлять під загрозу його безсторонність.

Заслуговує на увагу і принцип публічності, який полягає як у відкритості, так і в обов'язковості слухання справи.

Стосовно відкритості необхідно звернути увагу на два різних підходи, які існують в європейських країнах. Так, у Німеччині, як і у більшості країн Європи, відкритість зводиться лише до можливості учасників адміністративної справи (тобто сторін і зацікавлених осіб) знайомитися з матеріалами справи, Іфи цьому більш важливим є захист державної комерційної таємниці та приватної інформації. Навіть зацікавлені особи для отримання інформації мусять спочатку довести, що рішення по ній може вплинути на їхні права та інтереси.

У північне європейських країнах (зокрема, у Швеції, Фінляндії) відкритість є ключовим принципом функціонування адміністративних органів та держави в цілому. У цих країнах, крім того, що максимально відкритою є інформація про органи влади та їхню діяльність (включаючи заробітну плату найвищого службовця), будь-яка особа може без жодних перешкод знайомитися з інформацією в будь-якій адміністративній справі (зокрема, через Інтернет), навіть якщо не має ніякого відношення до цієї справи.

Сутність принципу відкритості проявляється у тому, що кожен має право, без зазначення канкретнж причин такої зацікавленості: а) звертатися із запитом щодо надання інформації, якою володіє будь-який адміністративний орган; б) отримувати таку інформацію у прийнятний термін; в) отримувати таку інформацію на тих самих підставах, що й інші запитувачі; г) отримувати інформацію у найбільш доступний спосіб.

Загалом же зарубіжні фахівці-адміністративісти відзначають, що загальною тенденцією в діяльності європейських держав є спрямованість на максимальну відкритість, оскільки саме відкритість вважають головним засобом боротьби з корупцією державних чиновників.

Обов'язковість слухання справи полягає у тому, що коли справа стосується не лише однієї сторони (фізичної чи юридичної особи), а й Інших осіб, у тому числі зацікавлених (тобто якщо можливий так званий "конфлікт інтересів"), то обов'язковим є проведення публічних слухань. Це означає, що сторонам і зацікавленим особам має бути надана можливість публічно довести свої думки органу (посадовій особі), який приймає рішення.

Особливо тут слід виділити обов'язок заслухати Іромадянина, як мінімум, хоча б перед прийняттям так званого "обтяжуючого" акта,

184

РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 5

тобто акта, що накладає на громадянина додаткові зобов'язання. До того ж необхідно звернути увагу на справи, які мають велике громадське значення, наприклад стосуються великої кількості осіб чи навіть територіальних громад. Інформація про такі справи має поширюватися публічно, а рішення - оприлюднюватися.

Актуальним для нас є і принцип гадконтрольності, який означає, що уповноважені адміністративні органи влади повинні підлягати обов'язковому контролю з боку інших органів влади. Тут важливі такі моменти.

По-перше, визнається, що скарга на акт подається до органу, який прийняв цей акт. Таким чином, забезпечується можливість органу самостійно виправити свою помилку. З іншого боку, це також є гарантією кваліфікованого перегляду.

По-друге, обов'язковою є стадія адміністративного оскарження, тобто оскарження до вищого виконавчого органу. Причому у більшості випадків адміністративне оскарження автоматично зупиняє виконання адміністративного акта. Це оскарження не лише сприяє значному "розвантаженню" адміністративних судів та ефективному, швидкому і дешевому перегляду рішень, а й забезпечує можливість переглянути рішення на предмет його доцільності і виваженості. Адже суди не можуть втручатися у сферу вільного розсуду адміністрації і переглядають рішення лише на предмет його законності. Що стосується спеціальних апеляційних інстанцій, то їх створення не є загальним правилом. Утворення таких структур доцільне лише при великому обсязі скарг.

По-третє, гарантується можливість оскарження адміністративного акта в судовому порядку на предмет його законності.

Для умов України також надзвичайно важливим є досвід вирішення проблеми вільного розсуду в адміністративних процедурах.

За законодавством європейських країн, адміністративний орган може спричинити для одних і тих самих обставин справи різні правові наслідки. Тобто він може діяти за вільним розсудом. Законодавець часто виражає у законах таку можливість словами "може", "має право", "уповноважений" тощо. Якщо ж законодавець не хоче допускати застосування вільного розсуду, то замість цього в законах пишеться "не має права", "повинен", "має" тощо.

Однак якщо адміністративний орган і одержує право діяти за вільним розсудом, приймати рішення абсолютно вільно він не може. Застосовується принцип: "вільного" розсуду як такого немає, натомість є виключно пов'язаний правом розсуд. Адміністративний орган повинен застосовувати надане йому право вільного розсуду

Л.Є. Кисіль, О.Д. Крупчан 185

відповідно до призначення цього дозволу і не виходити за зазначені у законі межі. Якщо адміністративний орган не дотримується цього, громадянин може звернутись до суду.

Розрізняють такі види вільного розсуду:

• вихід за межі вільного розсуду (наприклад, адміністративний орган вимагає адміністративний збір, який за своїм розміром значно перевищує передбачену законом найвищу ставку);

• невикористання вільного розсуду (наприклад, адміністративний орган покладає відповідальність за забруднення водоймища на одне підприємство, хоча свої стічні води в це водоймище зливають кілька підприємств);

• неправильне застосування вільного розсуду, тобто зловживання вільним розсудом (наприклад, адміністративний орган негайно висилає з країни іноземця, який украв в універмазі портативний радіоприймач);

• звуження меж вільного розсуду. В окремих випадках може статися, що альтернативи, які адміністративний орган отримує у своє розпорядження в рамках надання йому права вільного розсуду, звужуються до єдиного дозволеного законом рішення — так зване звуження вільного розсуду до нуля (наприклад, надання дозволу на використання вулиць іншим чином принципово належить до компетенції адміністративного органу. Однак, під час передвиборчої кампанії повинен надаватися дозвіл на використання вулиць для вивішування на них виборчих плакатів. Отже, адміністративний орган має право, але фактично не має можливості для застосування вільного розсуду).

П Деякі висновки для української практики. Наведеш результати аналізу європейського досвіду слід ретельніше враховувати при доопрацюванні проекту українського Кодексу, особливо для розмежування юридичних наслідків провадження: а) з надання так званих адміністративних послуг; б) з розгляду інших справ за заявами фізичних і юридичних осіб.

Європейський досвід застерігає також від формального підходу до визначення строків провадження по індивідуальних адміністративних справах. Встановлюючи такі строки, законодавець має пам'ятати, для чого вони встановлюються - для стимулювання органу і конкретного службовця активніше і чіткіше діяти. Але обмеження строками не повинно впливати на якість вирішення справи.

Адже службовець швидше дасть негативігу відповідь для заявника на будь-якій формальній підставі, якщо буде очевидним, що в нього немає часу для вирішення справи, ніж порушить встановлений законом строк.

186

РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 6

Тому доці.Іьно визначати строк проваджень, зокрема по адміністративних послугах, не в Кодексі, а в конкретних законах, що регулюють порддок надання цих послуг, - з урахуванням складності процедури та можливих наслідків. В інших провадженнях (насамперед, так званих "втручальних") для стимулювання органу до діяльності можна зробити акцент саме на процедурних строках, наприклад встановити строк, коли має бути; розпочато слухання по справі, або встановити конкретні строки регулярного інформування зацікавлених сторін про рух справи тощо.

Загалом же, враховуючи, насамперед, німецький досвід, українська практика могла б піти, ж здасться, шляхом надання можливості пролонгації строків за згодою заявника. Адже саме заявнику вирішувати, добре чи погано працював орган у його справі. Отже, він або дасть згоду :на продовження строку аби отримати позитивний результат, або може бути, що особа буде зацікавлена в отриманні навіть негативного акта, аби мати можливість швидше його оскаржити.

Література (до гл. 5)

1. Див.: Акт з питань загального адміністративного права Королівства Нідерландів (1994 p.); Закон ФРНпро адміністративну процедуру (1976 p.); Кодекс адміністративного провадження Республіки Польща (1980 p.); Загальний закон Австрійської Республіки про адміністративну процедуру (1991 p.); Закон про загальні адміністративні процедури Італії (1990 p.).