Глава 1. Юридична природа відповідальності у сфері адміністративно-правового регулювання

У змісті адміністративно-правового регулювання чільне місце належить правовим нормам, що містять імперативні приписи. Це обумовлено, насамперед, характером відносин, що регулюються нормами адміністративного права, а саме публічно-управлінських відносин, яким властивий владний, вижонавчо-розпорядчий характер. Такий характер відносин обумовлює, у свою чергу, необхідність існування засобів, за допомогою яких забезпечувалося б неухильне виконання зазначених вище норм. Одним із найважливіших серед таких засобів є адміністративна відповідальшсть.

Останнім часом теоретичні питання сутності та змісту адміністративної відповідальності все частіше привертають увагу вчених-право-знавців. Описуючи це складне правок; явище, дослідники намагаються простежити генезис відповідальності, але при цьому основний акцент робиться або на генезисі відповідальності як філософської категорії, або на етимології слова "відповідальність" ¹. Уявтаєгься, що використання цих двох підходів є не зовсім коректним для досліджень у галузі юридичної відповідальності взагалі й адміністративної зокрема.

Юридична відповідальність найтісніше пов'язана з такою ознакою права, як його нормативність. Нормами правії врегульовані суспільні відносини, причому у разі юридичної відповідальності такі відносини виникають тільки після того, як з'являється відповідна правова норма. Таким чином, правильніше було б зосередитись на генезисі саме відносин адміністративної відповідальності, а оскільки ці відносини не існують поза правовою формою, увагу потрібно звернути на нормативні акти, якими ці відносини регулюв;ілись у різний історичний час.

О Генезис інституту адміністративної відповідальності. Почати слід з того, що нормативна регламентація відносин, подібних до відносин сучасної адміністративної відповідальності, з'являється на

514 РОЗДІЛ XII • ГЛАВА 1

теренах колишньої Російської імперії у другий половині XIX ст., хоча жоден правовий акт того часу не використовує поняття "адміністративна відповідальність", та і власне поняття "відповідальність" використовується у законодавстві досить рідко. У 1861 р. у доповідній записці про судове -по ліцейський статут головнокеруючий II відділенням Державної Ради граф Д.Н. Блудов вказував на необхідність відмежування злочинів, підвідомчих кримінальним, судам, від "поліцейських проступків", які у країнах Західної Європи розглядались спеціальними поліцейськими суддями або адміністративними органами. Підготовлений під керівництвом Д.Н. Блудова додаток до доповідної записки під назвою "Матеріали для складання проекту статуту судово-поліцейського" є першою спробою законопроектних робіт у цій галузі.

Проект судово-поліцейського статуту був переданий на розгляд до II відділення Державної Ради у лютому 1864 p., а його останній варіант під назвою "Статут про покарання, що накладаються мировими суддями" був затверджений 20 листопада 1864 р. Статут про покарання складався з 13 глав, перша з яких містила загальні положення (порядок заміни стягнень, обставини, що пом'якшують та обтяжують відповідальність, тощо). Решта глав, що становили його Особливу частину, містила у собі склади 150 проступків, поділених залежно від об'єкта посягання на 12 видів: проступки, що посягають на встановлений порядок управління (гл. II, а також гл. V - порушення Статуту про паспорти), на громадський порядок (гл. III - "проступки проти благочиния, порядку та спокою"), а також проступки, передбачені у гл. X та XI, що посягають на громадський благоустрій (ra.IV), на порядок у галузі будівництва і залізничного транспорту (гл. VI), такі, що порушують правила пожежної безпеки (гл.Х), тощо. Статутом про покарання не були передбачені процесуальні основи провадження по маловажних проступках (порядок накладення покарань, процедура оскарження дій мирових суддів, застосування заходів адміністративного припинення тощо)².

У цілому, відповідно до Статуту кримінального судочинства (1864 р.) мировим суддям були підсудні:

1) справи про менш важливі злочини і проступки, за які в законі визначено тільки:

догана, зауваження і вплив;

грошові стягнення, вища міра яких не перевищує 300 карбованців;

арешт (до трьох місяців) або покарання, що його замінюють;

2) справи про злочини і проступки, по яких провадження, починаючись не інакше як за скаргами осіб, ображених або зазнавших шкоди, може бути припинено примиренням;

Д.М. Лук 'янець 515

3) справи про крадіжки, шахрайства, лісові порубки, привласнення знайдених речей та інші злочини цього роду, вчинені особами, що підлягають за ці діяння ув'язненню у робочому домі³.

Одночасно зі встановленням судового порядку розгляду справ про маловажні злочини та проступки низкою правових актів передбачається адміністративний порядок розгляду та вирішення справ про певні правопорушення. Так, наприклад, Положенням про заходи щодо охорони державного порядку та громадського спокою від 14 серпня 1881 р. встановлювалося, що у місцевостях, оголошених у стані посиленої охорони, права та обов'язки щодо збереження державного порядку та громадської безпеки покладаються на Генерал-губернаторів, ... а в губерніях, які їм не підвідомчі - на Губернаторів і Градоначальників. У межах цих місцевостей згадані начальницькі особи можуть: а) видавати обов'язкові постанови по предметах, що стосуються до попередження порушення громадського порядку та державної безпеки; б) встановлювати за порушення таких обов'язкових постанов стягнення, що не перевищують трьохмісячного арешту або грошового штрафу 500 карбованців. Генерал-губернаторам, а в місцевостях, що їм не підлеглі - Губернаторам і Градоначальникам надається право також вирішувати в адміністративному порядку справи про порушення виданих ними обов'язкових постанов ⁴.

Адміністративний порядок накладення стягнень передбачався також Зводом статутів про акцизні збори, до якого належали Статут про питейний збір, Статут про тютюновий збір і Правила про акцизи з цукру, з освітлювальних нафтових масел і з підпалювальних сірників і про продаж фосфору. Розділ 5 зазначеного нормативного акта містив правила про стягнення за порушення постанов про акцизні збори, а розділ 6 - правила про порядок провадження по справах про порушення постанов про акцизні збори. Зокрема, у ст. 1140 зазначалося, що справи про порушення, за які обвинувачений може піддягати одному грошовому стягненню, без конфіскації або з конфіскацією пітей та інших предметів, вирішуються адміністративним порядком (Керуючим акцизними зборами і Міністерством фінансів) ⁵.

Після створення у 1922 р. Радянського Союзу, до якого Україна увійшла як союзна республіка, ситуація з розвитком відносин адміністративної відповідальності дещо повторилася. 27 липня 1927 р. Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет і Раднарком УСРР видали Постанову "Про надання адміністративним органам права вживати заходів адміністративного впливу за маловажні праволомства". Згідно з цією Постановою, для звільнення судових установ від маловажних кримінальних справ і прискорення їх вирішення адміністративним органам різних рівнів було надано право вживати заходів

516 РОЗДІЛ XII • ГЛАВА 1

адміністративного впливу за певні (маловажні) праволомства ⁶. (Терміном "лраволомство" у ті часи позначалося правопорушення).

У подальшому ці норми увіішіли до Адміністративного кодексу УСРР, який було затверджено ВУЦВК 12.10.1927 р. і введено у дію з 1.02.1928р.

Цікавим є те, що в Адміністративному кодексі вже використовується поняття 'відповідальність" і вона поділяється залежно від порядку застосування. Так, в артикулі 28 Адміністративного кодексу зазначалося: "Округовим і районним виконавчим комітетам, їх президіям і міським та селищним радам надається право, в обсягу їх компетенції (арт.49) і в межах їх території, на розвиток і на виконання чинного законодавства, видавати обов'язкові постанови, що їх оголошують до загального відому й які встановлюють: а) будь-які обов'язки для всієї людності даної території або для окремих груп людності; б) відповідальність за зламання або невиконання цих обов'язків адміністративний порядком, а за випадків, окремо встановлених у законі - судовим або дисциплінарним порядком" ⁷.

Окрім того, в Адміністративному кодексі, можливо вперше, використовується поняття "адміністративна відповідальність". Зокрема, в артикулі 175 зазначалося: "Особи, що затаїли речі, які треба конфіскувати, притягаються до адміністративної або судової відповідальності, з одночасним вилученням речей, які підлягають конфіскації".

Взагалі у законодавстві 20-50-х років поняття "адміністративна відповідальність" зустрічається дуже рідко. Власне це були одиничні нормативні акти. Зокрема, це поняття використовувалось у Положенні про державний пожежний нагляд і про міську пожежну охорону, затвердженому Постановою ЦВК і РНК СРСР від 7.04.1936, у п. З якого зазначалося, що Головне упраішіння пожежної охорони Народного комісаріату внуїрішш'х справ СРСР та його органи при виконанні функцій державного пожежного нагляду мають право притягати до адміністративної або судової відповідальності осіб, винних у порушеннях обов'язкових постанов, правил, норм та інструкцій з протипожежної охорони ⁸. У Постанові Ргіди Міністрів УРСР від 16.07.1946 р. "Про посилення використання порожніх пробігів вантажного автотранспорту", п. 2 якої передбачалося зобов'язати управління міліції Міністерства внутрішніх справ УРСР позбавляти права керування автомашиною, строком до трьох місяців, водіїв, які ухиляються від завантаження порожніх автомобілів, що йдуть у попутному напрямі, а осіб, які відають використанням автомашин (завідуючих гаражами, начальників експлуатації тощо), притягати до адміністративної відповідальності ⁹.

Д.М. Лук 'янець 517

У законодавстві СРСР поняття "адміністративна відповідальність" також зустрічалось у Положенні про прокурорський нагляд в СРСР, затвердженому Указом Президії Верховної Ради СРСР від 24 травня 1955 р. Зокрема, у ст. 13 цього Положення зазначено: "...Принесение прокурором протеста на постановление, изданное уполномоченным на то органом, о привлечении того и.Іш иного лица к административной ответственности приостанавливает исполнение административного взыскания до рассмотрения протеста соответствующим органом" ¹⁰.

Аналіз законодавства УРСР та СРСР 20-70-х років свідчить про те, що здебільшого під адміністративною відповідальністю розумілось, насамперед, застосування штрафів в адміністративному порядку за різноманітні правопорушення.

21 червня 1961 р. Президія Верховної Ради СРСР прийняла Указ "Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку", а 15 грудня 1961 р. Указ з такою самою назвою прийняла і Президія Верховної Ради УРСР, який став прообразом майбутнього Кодексу про адміністративні правопорушення. В цьому указі встановлювався загальний перелік порушень, за які могли бути передбачені адміністративні стягнення у вигляді штрафу, встановлювались максимальні розміри ппрафів, визначався порядок їх накладення тощо. При цьому слід зазначити, що поняття 'адміністративна відповідальність" у зазначених указах не використовувалось.

І все ж таки від початку 60-х років поняття "адміністративна відповідальність" все частіше використовується у нормативних актах СРСР та УРСР.

Так, наприклад, Указом Президії Верховної Ради УРСР від 22.04.1960 р. "Про відповідальність за незаконне виготовлення і використання радіопередавальних установок" встановлювалось, що за виготовлення і користування радіопередавальними установками без належного дозволу, а також за користувсіння ними з порушенням правил, що регулюють радіозв'язок, до винних осіб застосовуються заходи громадського впливу або адміністративні заходи у вигляді штрафу розміром до 20 карбованців з вилученням всієї апаратури, що використовувалась для радіопередач. За ті самі дії, вчинені неповнолітніми, громадську й адміністративну відпов:ідальність несуть їхні батьки.

В Указі Президії Верховної Ради УРСР від 17.08.1966р. "Про відповідальність за порушення правил адміністративного нагляду" встановлювалось, що порушення пр;звил адміністративного нагляду особами, стосовно яких такий нагляд встановлено, тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від 10 до 50 карбованців.

518 РОЗДІЛ XII • ГЛАВА 1

Згодом це поняття з'являється і у назвах нормативних актів, наприклад: Указ Президії ВР СРСР від 27.03.1964р. ''Про посилення адміністративної відповідальності за порушення правил риболовства й охорони рибних запасів у водоймищах СРСР"; Постанова Ради Міністрів УРСР "Про адміністративну відповідальність за пошкодження високовольтних електричних мереж" від 10.10.1969р.; Указ Президії Верховної Ради СРСР "Про адміністративну відповідальність за порушення законодавства про працю і правил охорони праці" від 13.10.1976 р. тощо.

У переважній більшості нормативних актів поняття "адміністративна відповідальність" пов'язувалось виключно із застосуванням штрафів в адміністративному порядку. Так, у п. 1 згаданої вище Постанови Ради Міністрів УРСР "Про адміністративну відповідальність за пошкодження високовольтних електричних мереж" встановлювалось, що за пошкодження високовольтних електричних мереж внаслідок порушення Правил охорони високовольтних електричних мереж винні особи підлягають в адміністративному порядку штрафу в таких розмірах: посадові особи - до 50 карбованців, громадяни - до 10 карбованців, якщо це порушення не тягне за собою кримінальної відповідальності ^а. У н.1 Указу Президії Верховної Ради СРСР "Про адміністративну відповідальність за порушення законодавства про працю і правил охорони праці" також зазначалось, що особи, винні у порушенні законодавства про працю і правил охорони праці, можуть бути піддані в адміністративному порядку штрафу в розмірі до 50 карбованців ¹².

Крім штрафу як міри адміністративного впливу використовувались й інші стягнення. Так, наприклад, Постановою Президії Верховної Ради СРСР від 26.07 1966р. "Про порядок застосування Указу Президії Верховної Ради СРСР від 26.07.1966р. "Про посилення відповідальності за хуліганство" роз'яснювалось, що застосування арешту, виправних робіт і штрафу за дрібне хуліганство є мірою адміністративного впливу, не тягне за собою судимості, не є підставою для звільнення з роботи і не припиняє стажу роботи ¹³.

У 1967 р. з метою впорядкування законодавства про адміністративну відповідальність і зміцнення законності в його застосуванні комісії законодавчих проектів Ради Союзу і Ради національностей Верховної Ради СРСР висловились за розробку Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративну відповідальність, що й було передбачено у Постанові Президії Верховної Ради СРСР від 13.10.1967р. Процес розробки зазначеного акта тривав досить довго і 23.10.1980 р. Верховна Рада СРСР прийняла Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні пра-

ДМ. Лук'янець 519

вопорушення. На той час законодавство про адміністративну відповідальність включало близько 500 нормативних актів, і потреба в їх кодифікації була вкрай актуальною.

І, нарешті, 07.12.1984р. був прийнятий Кодекс Української РСР про адміністративні правопорушення (КпАП). який з певними змінами діє і сьогодні. Прийняттям цього Кодексу завершився процес кодифікації законодавства про адміністративну відповідальність, але, як і в інших нормативних актах, визначення поняття "адміністративна відповідальність" у ньому відсутнє, хоча саме поняття досить часто використовується.

Таким чином, поштовхом до виникнення інституту адміністративної відповідальності було прагнення відокремити малозначні правопорушення від злочинів (за ознакою ступеня суспільної небезпечності) і встановити спрощену процедуру розгляду справ про такі правопорушення. Спочатку це відбувалося в рамках судової системи, але згодом встановився й адміністративний порядок розгляду таких справ і застосування відповідних стягнень.

Зрозуміти сутність адміністративного порядку застосування стягнень за правопорушення можна, проаналізувавши згаданий вище Указ Президії Верховної Ради УРСР від 15.12.1961 р. "Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку".

Згідно з цим Указом право накладення штрафів в адміністративному порядку мали адміністративні комісії при виконавчих комітетах районних, міських Рад народних депутатів, а у випадках, передбачених ст. 12 цього Указу, - відповідні державні органи і посадові особи. Якщо поглянути на перелік державних органів, яким надавалось право накладати штрафи в адміністративному порядку, то можна помітити, що всі вони є органами виконавчої влади і реалізують надане їм право в процесі виконання їх управлінських функцій. Тобто можна сказати, що накладення штрафів в адміністративному порядку означає, що воно здійснюється уповноваженими органами виконавчої влади у процесі здійснення ними функцій державного управління.

Отже, дослідження генезису відносин адміністративної відповідальності дає можливість стверджувати, що основною характерною ознакою адміністративної відповідальності завжди був саме порядок п реалізації.

О Недосконалість існуючих визначень адміністративної відповідальності. За аналогією з існуючими в юридичній науці поглядами на визначення юридичної відповідальності, у науці адміністративного права існують різні визначення такого її різновиду, як адміністративна відповідальність. Так, М.С. Студенікіна зазначає: "Під

520

РОЗДІЛ XII • ГЛАВА 1

адміністративною відповідальністю найчастіше розуміється застосування... частини заходів адміністративного примусу, а саме -адміністративних стягнень" ¹⁴. На думку І.О. Ґалаґана: "Під адміністративною відповідальністю слід розуміти застосування у встановленому порядку уповноваженими на це органами і службовими особами адміністративних сгягнень, сформульованих у санкціях адміністративно-правових норм, до винних у вчиненні адміністративних проступків, що містять державний і громадський осуд, засудження їх особи і протиправного діяння, що виявляється у негативних для них наслідках, які вони зобов 'язані виконати, і мають на меті їх покарання, виправлення і перевиховання, а також охорони суспільних відносин у сфері радянського державного управління" ¹⁵. Г.П.Бондаренко вважав: "Адміністративна відповідальність - це форма реагування держави на правопорушення, яке виявляється в застосуванні повноважними державними органами, службовими особами, громадськістю до винної особи адміністративних санкцій у межах і порядку, встановлених законодавством; це обов'язок правопорушника звітуватись за свою протиправну поведінку і терпіти її несприятливі наслідки, передбачені санкцією правової норми" ^1б. С.Т.Гончарук стверджує: "Адміністративна відповідальність, як різновид правової відповідальності, - це специфічна форма негативного реагування з боку держави в особі її компетентних органів на відповідну категорію протиправних проявів (передусім, адміністративних проступків), згідно з якою особи, що скоїли ці правопорушення, повинні дати відповідь перед повноважними державними органами за свої неправомірні дії і понести за це адміністративні стягнення в установленому законом порядку" ¹⁷.

Лк справедливо зазначає К.С.Бельський, наукові визначення відіграють велику роль у правознавстві і практичному житті. Вони мають важливе теоретичне значения у процесі пізнання даної конкретної галузі права, створення постійного капіталу галузі правознавства. Водночас практика показує, що для того щоб поняття використовувалося у суспільстві ефективно, запам'ятовувалось людьми, ставало часткою їх правосвідомості, йому потрібно дати визначення у законодавчому акті. Визначення розвиває поняття, розгортає його зміст, вводить у його суть. Це - коротке пояснення, що має найвищу якісну цінність. Коротко розкриваючи сутність правового явища у вступній частині нормативного акта, вони потім дають змогу законодавцю більш точно і вільно формулювати правові норми¹⁸.

У літературі при класифікації юридичної відповідальності адміністративна відповідальність виділяється як окремий вид юридичної відповідальності за різноманітними підставами. Найбільшого

ДМ. Лук 'янець 521

поширення отримав розподіл видів юридичної відповідальності за галузевою ознакою. За цією підставою розрізняють відповідальність кримінальну, адміністративну, цивільно-правову, дисциплінарну і матеріальну ¹⁹.

Однак, як вважає О.Е. Лейст, "цей поділ не збігається з галузевою структурою права вже з тієї причини, що видів відповідальності менше, ніж галузей права, причому за порушення норм права різних галузей може застосовуватись відповідальність одного і того самого виду. Галузева класифікація не пояснює також, чому в межах однієї галузі права можуть існувати різні види відповідальності, і навпаки, нормами різних галузей права регулюється здійснення одного виду відповідальності" ²⁰.

На такі ж види юридична відповідальність поділяється відповідно до видів правопорушень ²¹. Кримінальна відповідальність настає за злочини, адміністративна - за адміністративні правопорушення, дисциплінарна - за дисциплінарні проступки тощо. На нашу думку, така класифікація не зовсім ксректна.

Так, у ст. 9 КпАП вказано, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на державний або громадський порядок, соціалістичну власність, права і свободу громадян, на встановлений порядок управління і за яку законодавством передбачено адміністративну відповідальність. Тобто визначення самої підстави класифікації дано через вид відповідальності (idem per idem). Утворюється замкнуте коло. Крім того, з цього положення КпАП можна зробити висновок, що адміністративна відповідальність може наставати не лише за адміністративні правопорушення, а й за іншими підставами.

Таким чином, визначення адміністративної відповідальності як відповідальності, яка застосовується за вчинення адміністративних правопорушень, не може бути визнано правильним. І взагалі є очевидним, що виділяти адміністративну відповідальність серед інших видів юридичної відповідальності за однією ознакою (галузь права чи підстава відповідальності) неможливо.

О Шляхи уточнення поняття адміністративних відповідальності. Найбільш доцільно підійти до розгляду юридичної природи адміністративної відповідальності че])ез нормативну конструкцію. Під нормативною конструкцією розуміється комплекс норм матеріального і процесуального права, що визначають санкцію та інші заходи примусу, які підлягають застосуванню у вигадку правопорушення, порядок і послідовність застосування і реалізації цих заходів, а, отже, норм, що визначають права особи, яка притягується до відповідальності ²².

522

РОЗДІЛ XII • ГЛАВА 1

Виходячи з поділу санкцій на правовідновлювальні і штрафні (каральні), в межах зага.тьного поняття юридичної відповідальності розрізняють дві ії основні моделі, відмінності між якими пов'язані з галузевою структурою права, але не тотожні їй. Усі види відповідальності слугують попередженню правопорушень і боротьбі з ними, але їх нормативна організація, спеціальні функції і спосіб реалізації' різні²³.

Майнова відповідальність (цивільно-правова і матеріальна) здійснюється таким чином, що у разі завдання майнової шкоди або порушення договору на правопорушника покладається обов'язок відшкодувати шкоду, сплатити неустойку (штраф, пеню) або відшкодувати збитки. Цей обов 'язок є конкретним (оскільки санкції норм про майнову відповідальність здебільшого абсолютно визначені), виникає з моменту правопорушення і може бути виконаний добровільно.

Іншим чином конструюється відповідальність при застосуванні і реалізації штрафних (каральних) санкцій. Особливість кримінальної, адміністративної і дисциплінарної відповідальності полягає в тому, що поза діяльністю уповноважених на те державних органів і посадових осіб така відповідальність здійснюватись не може. Вона виникає з моменту офіційного звинувачення певної особи у вчиненні правопорушення, причому застосуванню санкцій передує період дослідження обставин правопорушення, а конкретне стягнення (покарання) призначається винному в межах санкції, яка має, як правило, порівняно визначений характер ²⁴.

У межах штрафної: відповідальності досить легко відмежувати кримінальну та адміністративну відповідальність від дисциплінарної. Кримінальна і адміністративна відповідальність мають чітко виражений публічний характер, тобто суб'єктом притягнення до цих видів відповідальності є держава²⁵ в особі ії спеціальних органів. У випадках дисциплінарної відповідальності суб'єктом притягнення виступає орган, з яким особа, що скоїла правопорушення, перебуває у відносинах службової підлеглої лі.

Таким чином, за суб'єктом притягнення штрафну юридичну відповідальність можна поділити на публічну (кримінальна та адміністративна) та службову (дисциплінарна).

Всередині публічної відповідальності між кримінальною та адміністративною відповідальністю також існують суттєві відмінності. Перш за все кримінальна відповідальність застосовується лише судом і, крім цього, кримінальна відповідальність реалізується виключно в порядку, передбаченому Кримінально-процесуальним кодексом України.

Що стосується адміністративної відповідальності, то вона застосовується у позасудовому порядку органами державного управління

ДМ. Лук'янецъ 523

спеціальної юмпетенції ²⁶ (адміністративної юрисдикції). Адміністративна юрисдикція полягає в розгляді адміністративно-правових спорів, справ про адміністративні правопорушення у встановленій законом адміністративно-процесуальній формі спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами), наділеними правом розглядати спори та накладати адміністративні стягнення ²⁷.

Навіть, якщо замислитись, чому один із видів юридичної відповідальності має назву "адміністративна", то неважко дійти висновку, що така відповідальність у будь-якому випадку повинна стосуватись державного управління (лат. administrauo - керування, управління) ²⁸. Інакше кажучи, адміністративна відповідальність -відповідальність управлінська. Ця думка не є новою. Зокрема, ще на початку 70-х років минулого століття на управлінську сутність адміністративної відповідальності звертав уішу І.О. Ґалаґан ²⁹.

Адміністративна відповідальність тісно пов'язана з управлінською діяльністю, а точніше - з такою функцією управління, як контроль.

У ст. 15 Закону України "Про підприємництво", яка має назву "Державне регулювання підприємництва", зазначено, що органи державного управління будують свої відносини з підприємцями, використовуючи: податкову та фінансово-кредитну політику, включаючи встановлення ставок податків і відсотків по державних кредитах; податкових пільг; цін і правил ціноутворення; цільових дотацій; валютного курсу; розмірів економічних санкцій. Санкції є ні чим іншим, як мірою юридичної відповідальності, а оскільки ці санкції застосовуються саме органами державного управління, то адміністративна відповідальність є одним із засобів державного регулювання підприємництва.

Слід зазначити, що у чинному законодавстві відсутнє значення поняття "адміністративна відповідальність", хоча воно дуже часто використовується. На сьогодні майже єдиним нормативно-правовим актом, зміст якого дозволяє виділити класифікаційні ознаки адміністративної відповідальності з метою відмежування цього виду юридичної відповідальності від інших, є Кодекс України про адміністративні правопорушення.

Аналіз положень КпАП, зокрема статей, що містяться у главах 17 "Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення" та 19 "Протокол про адміністративне правопорушення", дає можливість стверджувати, що притягнення осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, до адміністративної відповідальності здійснюється здебільшого органами виконавчої влади, які виконують функції державного управління у відповідній сфері суспільних відносин.

524

РОЗДІЛ XII • ГЛАВА 1

Адміністративна відповідальність виступає, з одного боку, як необхідний елемент механізму державного управління і є фактично різновидом державно-управлінсьіаїх відносин, а з другого боку, вона виступає засобом охорони всіх суспільних відносин, які попадають у сферу державного управління. При цьому притягнення до адміністративної відповідальності завершує собою процес реалізації органом державного управління такої фунщії державного управління, як контроль.

Так, наприклад, контрольні повноваження Державної автомобільної інспекції Міністерства внутрішніх справ України закріплені в Положенні про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ України, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 14.04.1997 р. Відповідно до цього Положення ДАІ здійснює контроль за додержанням власниками (володарями) транспортних засобів, а також громадянами, посадовими особами вимог Закону України "Про дорожній рух", правил, норм і стандартів з питань забезпечення безпеки дорожнього руху. ДАІ за результатами контролю розглядає справи про адміністративні правопорушення, віднесені до її відання, застосовує інші, передбачені нормативно-правовими акгами заходи впливу.

Державна санітарно-епідеміологічна служба Міністерства охорони здоров'я України, повноваження якої регулюються Законом України "Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення" від 24.02.1994 p., здійснює контроль за додержанням юридичними і фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров'я людей, а також застосовує заходи правового характеру стосовно правопорушників. Відповідно до вимог ст. 47 цього Закону розглядати справи про адміністративні правопорушення, а відтак і накладати адміністративні стягнення за відповідні порушення мають право посадові особи Державної санітарно-епідеміологі.чної служби.

Аналогічним чином контрольні повноваження митних органів закріплені у Митному кодексі України, положеннях про митну службу та її підрозділи. Водночас посадові особи митних органів уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, виявлені в процесі здійснення митного контролю.

Наведене свідчить про те, то адміністративна відповідальність замикає собою коло зворотного зв'язку у процесі державного управління. Цей зворотний зв'язок починає реалізовуватись у той момент, коли поведінка об'єкта управління відхиляється від тієї, яку вимагає від нього суб'єкт управління. Виявлення такого відхилення здійснюється під час реалізації контрольної функції органом держав-

ДМ. Лук'янець 525

ного управління, а застосування заходів адміністративної відповідальності цим органом, у свою чергу, має, на меті коригування поведінки об'єкта у правління у необхідному напрямку.

Можна стверджувати, що однією з особливостей адміністративної відповідальності є те, що вона застосовується органами державного управління (здебільшого органами виконавчої влади) в процесі реалізації ними функцій державного управління. Власне саме тому ця відповідальність і має назву "адміністративна", тобто вона реалізується в адміністративному порядку.

Таким чином, видоутворюючими ознаками для поділу публічної штрафної відповідальності на кримінальну і адміністративну буде суб'єкт притягнення до відповідальності і характерній для важного виду відповідальності порядок притягнення.

Для адміністративної відповідальності ключовим моментом є те, що вона застосовується органами виконавчої влади і реалізується в процесі здійснення ними функцій державного управління, причому порядок її реалізації встановлюється нормами адміністративного права і закріплюється у відповідних нормативно-правових: актах. За наявності таких ознак можна впевнено стверджувати, що тут має місце саме адміністративна відповідальність.

Наведена вище думка може викликати заперечення в тому плані, що згідно з КпАП частина справ про адміністративні правопорушення підвідомча судам, тобто суб'єктом притягнення до адміністративної відповідальності тут виступає не орган виконавчої влади. Але така підвідомчість має досить обмежений характер. Із більше ніж 260 статей КпАП, якими встановлюється відповідальність за конкретні адміністративні правопорушення, судам підвідомчі справи тільки по 15 відсотках з них. Якщо ж казати про кількість конкретних складів правопорушень, цей відсоток буде ще меншим.

Як відомо, справами про адміністративні правопорушення, що розглядаються судами, є найбільш складні справи про проступки з підвищеним ступенем суспільної шкоди порівняно з іншими адміністративними правопорушеннями. Крім того, судам переважно підвідомчі справи про адміністративні правопорушень в тих сферах, на які або взагалі не поширюється компетенція орпагів виконавчої влади, або якщо такі органи не мають відповідних повноважень. Водночас суспільні відносини в цих сфер;іх потребують відповідного правового захисту. Це стосується, наприклад, таких правопорушень, як ухилення від участі у переговорах з укладання, зміни або доповнення колективного договору, угоди (ст.41¹ КпАП), порушення або невиконання колективного договору, угоди (ст.41² КпАП), утеплення від медичного огляду або медичного обстеження (ст.44¹ КпАП), прояв неповаги до суду (ст. 185³) і багатьох інших.

526 РОЗДІЛ XII • ГЛАВА 1

Слід звернути увагу також і на той факт, що порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення і порядок накладення адміністративних стягнень судами й іншими органами адміністративної юрисдикції є однаковим і він регламентований нормами саме адміністративного права. З урахуванням відмінностей між суб'єктами притягнення до адміністративної відповідальності можна виокремити два порядки притягнення: власне адміністративний і адміністративно-судовий.

Адміністративний порядок використовується органами адміністративної юрисдикції, які є органами виконавчої влади.

Адміністративно-судовий порядок використовується судами при здійсненні ними адміністративно-юрисдикційних повноважень.

Загальновизнаним с той факт, що одним із ключових моментів юридичної відповідальності є державний примус. У випадках застосування штрафної (каральної) відповідальності примус має прояв або в обмеженні прав особи, яка притягується до відповідальності (позбавлення права обіймати певні посади, позбавлення права керувати автомобілем тощо), або в накладенні додаткових обов'язків (сплатити штраф тощо). Уявляється правильним стверджувати, що цей аспект адміністративної відповідальності повинен бути відображеним у її визначенні.

Здавалося б, що. ще одним важливим елементом визначення адміністративної відповідальності повинна бути вказівка на юридичні факти, з якими пов'язано виникнення відносин адміністративної відповідальності. Але при визначенні кола таких фактів є певні труднощі.

Традиційно вважається, що головною підставою адміністративної відповідальності є адміністративне правопорушення (проступок), однак, як буде вказано нижче, адміністративне правопорушення (проступок) є лише однією із можливих підстав адміністративної відповідальності. Крім того, в деяких випадках, наприклад за вчинення адміністративних правопорушень (проступків) військовослужбовцями, встановлюється дисциплінарна відповідальність. Беззаперечним можна вважати лише той факт, що встановлення підстав адміністративної відповідальності має здійснюватись тільки законом.

Таким чином, ознаїїами, що дають змогу виокремити адміністративну відповідальність серед інших видів юридичної відповідальності, є такі:

• су б' єктом притягнення до відповідально сті є орган адміністративної юрисдикції (орган виконавчої влади, а в передбачених законом випадках суд);

• притягнення до відповідальності здійснюється в адміністративному порядку і регламентується нормами адміністративного права, що містяться у відповідних нормагивно-правових актах;

ДМ. Лук'янецъ 527

• між суб'єктом притягнення до відповідальності та особою, що притягується до відповідальності, відсутні відносини службового підпорядкування.

З урахуванням наведеного, можна дати таке визначення поняття "адміністративна відповідальність": адміністративною відповідальністю визнаються правовідносини, що виникають між органами виконавчої влади і фізичними або юридичними особами з приводу вчинення останніми передбачених законом протиправних діянь і полягають у застосуванні до них в адміністративному порядку передбачених законом стягнень. У передбачених законом випадках застосування адміністративних стягнень може бути віднесено до компетенції судів. Це визначення характеризує об'єктивний аспект адміністративної відповідальності.

Що ж до суб'єктивного аспекту, то адміністративну відповідальність можна визначити як обов'язок особи, винної у вчиненні передбаченого законом протиправного діяння, зазнати обмежень майнового, організаційного або особистого характеру відповідно до накладеного на неї в адміністративному порядку органом виконавчої влади, а в передбаченому законом випадку - судом, адміністративного стягнення.

Слід зазначити, що сучасний стан інституту адміністративної відповідальності дає підстави вважати його вжз не суто складовою частиною адміністративного права. Це обумовлено тим, що за допомогою адміністративної відповідальності здійснюється захист норм інших галузей права, зокрема фінансового, банківського, в деяких випадках навіть цивільного права, а також процесуальних галузей права.

Невід'ємною частиною адміністративного права фактично залишаються лише ті норми, які регламентують загальні питання адміністративної відповідальності і порядок притягнення до неї. З огляду на це подальший розвиток законодавства, що регламентує відносини адміністративної відповідальності, має відбуватись у напрямку об'єднання в одному нормативно-правовому акті (кодексі) виключно загальних норм і норм, що регламентують порядок притягнення до адміністративної відповідальності. Що стосується складу адміністративних правопорушень, то вони, на наш погіяд, мають міститися в тих законодавчих актах, які регулюють відповідне коло суспільних відносин.

Література (до гл. 1)

1. Вельский КС. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство и право. 1999. - № 12. - С. 12-20.

528

РОЗДІЛ XII • ГЛАВА 1

2. Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. - М.: Статут, 2000. - С. 85-86.

3. Титов Ю П. Хрестоматия по истории государства и права России: Учебное пособие. - М.: Проспект, 1998. - С. 260.

4. Там само. — С. 264.

5. Сводъ Закэновъ Россійской имперіи. - 2-е изд. / Под ред. А. Ф. Банкова и Ю.Д. Филипсва. - СПб., Общественная польза, 1899.

6. 36. узаконень та розпоряджень робітничо-селянського уряду України / 1927.-№39.-ст. 177.

7. 36. узаконень та розпоряджень робітничо-селянського уряду України / 1927. - № 63-65. - ст. 239, 240.

8. 33 СРСР / 1936. - № 18. - ст. 149.

9. ЗПУРСР/ 1946. -№ 13-14. - ст. 107.

10. Ведомости ВС СССР / 1955. - № 9. - ст. 222.

11. СП УССР/1969. -№ 10. -ст. 131.

12. Ведомости ВС СССР / 1976. - № 42. - ст. 584.

13. Ведомости ВС СССР / 1966. - № 30. - ст. 596.

14. Советское административное право / Под ред. В.И. Поповой и М.С. Студеникиной. - М.: Юрид. лит., 1988. -С.88.

15. Галаган Й.А. Административная ответственность в СССР. - Воронеж: ВГУ, 1970. - С. 41.

16. Бондаренко Г.П. Адміністративна відповідальність в СРСР - Львів: ЛДУ, 1975.-С. 84.

17. Гончарук- С.Т. Адміністративна відповідальність за законодавством України: Навчальний посібник. - К.. 1995. - С. 19.

18. Вельский К.С. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство и право. - 1999, № 12. - С. 20.

19. Теория государства и права / Под ред. В.М. Карельского и В.Д. Пере-валоеа. - М.: Издательская группа ИНФРА.М - НОРМА, 1997. - С. 428-429.

20. Лейстп ОЕ. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). - М.: Изд-во МГУ, 1981. - С. 128.

21. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М.: Юристъ, 1997. - С. 544.

22. Там саме.-С. 130-131.

23. Там само.-С. 131.

24. Там само.-С. 131-132.

25. Общая теория государства и права: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. - М.: Юристъ, 1996. - С. 246.

26. Коваль Л.В. Відповідальність за адміністративні правопорушення. -К.: Вища школа, 1975. - С. 9.

27. Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. /За ред. ЮЛ. Битяка. - Харків: Право, 2000. - С. 196.

Д.М. Лук'янецъ 529

28. Авер 'янов В.Б., Прокопенко В.І. Адміністрація // Юридична енциклопедія. -К., 1998. - Т. 1. - С. 59.

29. Галаган И.А. Теоретические проблемы административной ответственности по советскому праву. Автореферат докторской диссертации: 12/711/ ВНИИСЗ.