Глава 2. Зміст адміністративно-правового статусу громадян України

Найважливіший обов'язок держави та її органів, ;а Конституцією України, полягає в тому, щоб забезшяити вільний і всебічний розвиток особистості людини (ст. 23 Конституції України). Права і свободи людини та їх гарантії, що забезпечуються судовим 'Іахистом (ст. 55 Конституції України), визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ст. З Конституції України).

Адміністративно-правовий статус громадянина України становить найважливішу й органічну частину його правового статусу в Цілому. Адміністративно-правовий статус громадянина України - це встановлені законом й іншими правовими актами сукупність прав і обов'язків громадянина, що гарантують йому участь в управлінні державними справами і задоволення публічних та особистих інтересів через діяльність державної влади та органів місцевого самоврядування.

156 РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 2

У теорії права та галузевих юридичних науках висловлювалися думки про необхідність вирізняти два самостійних поняття - правовий статус особи у широкому розумінні та правовий статус у вузькому розумінні, реальний зв'язок між якими можна визначити як співвідношення цілого та частини *.

Правовий статус у вузькому розумінні є сукупність юридичних якостей, якими держава наділяє громадянина. У цьому разі класичними елементами правового статусу є права, свободи та обов'язки.

Ставлення держави до громадян відображається також через інші категорії, наприклад категорії правових гарантій прав, свобод та обов'язків громадян. Тобто все, що так або інакше законодавчо закріплює положення громадянина в суспільстві, опосередковує всі види зв'язків і відносин між державою та громадянином, слід розуміти як правовий статус громадянина у широкому розумінні. На нашу думку, це найбільш загальне розуміння правового статусу.

Однак, з іншого боку, дуже широке трактування адміністративно-правового статусу громадянина несе небезпеку розмитого тлумачення цієї категорії, у зв'язку з чим у науковій літературі і подано два поняття адмішстративно-правового статусу громадянина - у вузькому і широкому розумінні.

У наукових дослідженнях розрізняють поняття "правовий статус" та "правове становище", зазначаючи, що останнє за змістом ширше першого ². Але практика свідчить, що в законодавстві вони не розрізняються. Ці терміни вживаються в одному й тому самому значенні, їх тотожність випливає також зі значення слова "статус", що в перекладі з латинської означає становище, стан будь-кого або будь-чого.

Адміністративно-правовий статус дуже об'ємне поняття, на яке впливають різні фактори (громадянство, вік та інше), але є підстави виділити основні структурні елементи.

Адміністративно-правовий статус громадян визначається, насамперед, обсягом і характером їхньої адміністративної правосуб 'єкт-ності, зміст якої становлять адміністративна правоздатність і адміністративна дієздатність ³.

Сфера виконавчої влади залишається найважливішою сферою реалізації адміністративної правоздатності громадян з визначеними правами громадян на участь у державному управлінні, тобто з можливістю вступати в адміністративні правовідносини. При цьому іншою стороною в таких правовідносинах завжди є орган виконавчої влади (посадова особа) або організація, її представник, наділений повноваженнями адміністративно-правового характеру.

Адміністративна правоздатність громадян є основою їхньої адміністративної дієздатності, яка, в свою чергу, є необхідною умо-

М-А. Бояринцева 157

вою реалізації суб'єктивних прав і обов'язків громадян у конкретних адміністративних правовідносинах.

Адміністративна дієздатність громадянина - це визнана за ним здатність своїми особистими діями: а) здобувати права й обов'язки адшністративно-правового характеру; б) здійснювати їх.

Момент виникнення адміністративної дієздатності громадянина у правових актах визначений нечітко. У повному обсязі вона виникає, як правило, після досягнення громадянином 18-літнього віку. Однак момент виникнення адміністративної дієздатності залишається не визначеним.

Адже у різних сферах часткова дієздатність може виникати до досягнення 18-літнього віку. Так, у деякі відносини з державними органами громадянин може вступати при досягненні їм часткової трудової дієздатності, що виникає до досягнення 18-літнього віку; суб'єктами адміністративних правопорушень визнаються особи, що досягай 16 років.

Не всі громадяни України мають однакову адміністративну дієздатність. Це багато в чому визначається особливостями адміністративно-правових відносин, у яких набуття і здійснення відповідних прав та обов'язків своїми особистими діями припускає наявність визначеного рівня розумового і психічного розвитку, життєвого досвіду, здатності мати належне почуття відповідальності за наслідки своїх дій тощо.

Правосуб'єктність громадян, зокрема адміністративна, поділяється на загальну та спеціальну⁵. Відповідно розрізняють загальний та спеціальний адміністративно-правові статуси. Кожен громадянин наділений передусім загальним статусом, який здебільшого рівний для всіх, і водночас може бути носієм одного або кількох спеціальних статусів. Досить часто спеціальний статус просто доповнює загальний, але іноді спеціальний статус впливає на загальний, обмежуючи та змінюючи його.

Конкретизація основних прав і обов'язків здійснюється залежно від віку, професійного, сімейного та інших станів особи. Іноді сукупність спеціальних прав і обов'язків називають "правовим модусом" ⁶. Спеціальний правовий статус свідчить про особливе правове становище суб'єктів даної групи відносин, що характеризується специфічним правовим методом регулювання, тобто специфікою правової реалізації їх інтересів ⁷.

Правоздатність і дієздатність, які в сукупності становлять право-суб'єктність, є здатностями або можливостями суб'єкта⁸, які не містять у собі конкретні права та обов'язки, не надають та не забезпечують реальне благо, а лише дають можливість мати або своїми діями здійснювати передбачені законом права та обов'язки.

158

РОЗДІЛ IV « ГЛАВА 2

Доцільніше; буде визнати правосуб'єктність як передумову адміністративно-правового статусу громадянина.

Аналогічним чином можна підійти і до відповідальності, яка настає за умов деліктоздатності. Відповідальність - це обов'язок громадянина зазнавати якихось стягнень або обмежень, який настає у разі невиконання ним приписів держави.

Необхідною передумовою адміністративно-правового статусу громадянина слід вважати також громадянство як певний стан людини. Вказана вла:тивість надається людині державою, закріплюється та регулюється законодавством. Оскільки стосовно держави особа виступає в специфічній якості громадянина саме цієї держави, остільки остання адресу єгься до неї не як до людини взагалі, а як до свого громадянина.

Отже, лише права, свободи та обов'язки дають можливість громадянам своїми діями реалізовувати свою поведінку в правовідносинах.

У цьому контексті постає питання про так звані законні інтереси громадян. Наявність даної правоюї категорії базується на позиції законодавця і визнається представниками різних галузей права ⁹. Як вид соціальних інтересів, інтереси громадян у сфері права опосередковуються останнім і визначаються як "законні" або "охоронювані законом" інтереси. Законний інтерес - це юридичне значимий інтерес, заснований на законі, що випливає з нього, схвалений і захищений ним, хоч і не закріплений у конкретних правових нормах¹⁰.

Існування законних інтересів особи не тільки можливе, а й необхідне, оскільки її різноманітні інтереси не завжди опосередковуються суб'єктивними (в нашому випадку — адміністративними) правами і юридичними обов'язками ^п.

Зазначимо, що категорія законних інтересів стосовно адміністративного права не стала предметом дослідження вчених-адміністра-тивістів.

Значна увага цьому питанню приділялася в низці загальнотеоретичних досліджень, а також у працях, присвячених проблемам карного і цивільного процесів '². Деякі науковці вважають, що законні інтереси не слід виділяти окремо як елемент правового статусу людини і громадянина¹³.

Аналіз висловлених з цього досить спірного питання суджень дає змогу виділити низку положень, що стосуються характеристики законних інтересів в адміністративно-правовш сфері, та визначити їх як окремий елеменг адміністративно-правового статусу людини і громадянина Спробуємо дати аналіз цьому явищу з позиції відокремлення його від інших елементів, переду сім від прав і свобод громадянина в адміністративному праві.

М.А. Бояринцева 159

Аналізуючи Конституцію України, чинне законодавство, можна помітити, що законодавець не так у;ке й рідко вдається до формули "права і законні інтереси" (наприклад, ст. 1 Закону України про внесення змін до Закону України "Про адвокатуру"). Ця формула дає підстави зробити висновок про те, що можливе одночасне існування прав і законних інтересів особи.

Законні інтереси є інтересами особи, що безпосередньо не охоплюються змістом установлених законом прав і свобод, але підлягають захисту з боку держави, охороняються законом.

Існування законних інтересів поряд із правами і свободами розширює правові можливості особи.

Насамперед зазначимо, що адміністративно-правові інтереси громадянина - це інтереси, які виникають у зв'язку з управлінською діяльністю. Вони належать до сфери адміністративних прав, здебільшого збігаються з ними, але не завжди. З приводу цього питання точніше було б визначити інтереси: громадян як "охоронювані законом", а не "заюнні" інтереси громадян.

Охоронювані законом інтереси можна відокремити від інших елементів адміністративно-правового статусу за умовами їх порушення.

Наприклад, при накладанні адміністративного стягнення на правопорушника суд, керуючись статтями 32, 33 КпАП України, враховує, чи є у нього неповнолітні діти, а за таких обставіш розмір штрафу може бути зменшений. У цьому випадку захищаються інтереси неповнолітніх.

Інший приклад: коли в судовому процесі при розгляді позову правові наслідки вирішення спору торкаються також інтересів третіх осіб.

Громадяни як суб'єкти адміністративного права мають досить широкий діапазон інтересів, однак не всі з них можуть бути законними.

Так, навряд чи можна визнати законним інтерес громадянина, пов'язаний з приховуванням окремих фактів, які можуть, на його думку, негативно вплинути на бажане для нього рішення з конкретної справи. З цього погляду, необхідно чітко визначити, що охоронювани-ми законом варто визнавати ті інтереси громадянина, які, будучи пов'язані з його суб'єктивними правгіми, дозволяються державою і не обмежують при цьому інтереси інших суб'єктів правзі.

Слід зазначити, що в деяких випадках охоронювані законом інтереси пов'язані не тільки із суб'єктивними правами й обов'язками громадян, а й із конкретними обов'язками відповідних органів та їхніх посадових осіб. Так, доречно казати про наявність охоронюваних законом інтересів громадянина у зв'язку з обов'язком посадових осіб Здійснювати особистий прийом громадян.

160

РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 2

Незважаючи на своє реальне існування, категорія охоронюваних законом інтересів не одержала чіткого законодавчого визначення. Таке тлумачення може стати важливим фактором найбільш повної реалізації громадянами свого адміністративно-правового статусу, а також вдосконалення правозастосовчої діяльності інших суб'єктів адміністративних правовідносин.

За таких обставин охоронювані законом інтереси доцільно виділяти як допоміжний елемент адміністративно-правового статусу громадянина.

Інша складова адміністративно-правового статусу громадянина -гарантії реалізації прав, свобод та охоронюваних законом інтересів особи, сумлінного виконання обов'язків та охорона (захист) їх з боку держави.

Гарантії прав, свобод та охоронюваних законом інтересів громадян - невід'ємний елемент правового статусу особи. Поняття "гарантії" базується на основних конституційних принципах: гуманізмі, справедливості, верховенстві права, законності, доцільності, рівноправності та інших.

Створення гарантій - це обов'язок держави щодо особи і суспільства в цілому. Державні органи мають забезпечувати та охороняти права і свободи громадян, вступати у взаємовідносини з громадянами з приводу безпосередньої реалізації цих прав.

Під гарантіями розуміють умови й засоби, що забезпечують фактичну реалізацію та всебічну охорону прав громадян¹⁴. У правовій літературі трапляються й інші визначення гарантій. Деякі автори, наприклад, пропонують ввести загальне поняття "умов" реалізації прав громадян на відміну від поняття "гарантіґ, а гарантії розглядати як різноманітні види умов, що сприяють реалізації прав громадян¹⁵. Існує також точка зору, за якою найбільш загальне поняття гарантій прав та обов'язків громадян можна звести до сукупності соціальних структур, що виступають як засоби забезпечення прав 'та обов'язків¹⁶.

Найбільш правильним, на нашу думку, є визначення гарантій як сукупності (системи) умов або засобів, що сприяють реалізації кожною людиною і громадянином своїх прав, свобод, охоронюваних законом інтересів та обов'язків¹⁷.

У деякому сенсі гарантії (як і охоронювані законом інтереси) можна розглядати і як певну групу прав громадян, які сприяють реалізації та охороні (захисту) їх прав, свобод і законних інтересів. Ці права мають двоякий характер, оскільки виступають і як право, і як гарантія.

Такими гарантіями в сфері виконавчої влади є право на звернен-

1(4.А. Бояринцева 161

яя в органи державного управління, право на відшкодування шкоди, заподіяної незаконним рішенням, діями або бездіяльністю органів виконавчої влади та їхніх посадових осіб, право користування передбаченими законом пільгами тощо. Здійснюючи названі права, громадяни власними діями сприяють забезпеченню свого адміністративно-правового статусу.

З'ясуванню підлягають також та:кі важливі категорії, як "захист" і "охорона".

Захист - це самостійне суб'єктивне право, яке відображає юри-дично закріплену можливість правомочної особи використати спеціальні засоби правоохоронного характеру.

Захист прав, свобод та законних інтересів - це т;ака форма їх забезпечення, яка відображає дію даного механізму, спрямовану на: припинення порушень прав, свобод та законних інтересів громадянина; ліквідацію будь-яких перешкод, Іцо виникають при їх здійсненні; відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів; притягнення особи, винної у скоєнні правопорушення, до відповідальності. Через те що захист прав, свобод та законних інтересів виступає необхідним і закономірним наслідком їх порушення, особливе місце в ньому посідає юридична відповідальтсть, яка є правовим засобом забезпечення охорони і захисту прав, свобод та законних інтересів і засобом забезпечення реалізації юридичних обов'язків. Забезпечення захисту здійснюється переважно за рахунок юридичніях засобів.

Охорона ж, з нашої точки зору, ~ це сукупність державних і громадських заходів організаційно-правового характеру, спрямованих на запобігання будь-яких порушень прав, свобод та законних інтересів громадянина шляхом усунення негативних факторів соціального середовища, які можуть спровокувати або полегшити порушення прав, свобод та законних інтересів особи.

Охорона як профілактична діяльність спрямовгіна на безпосереднє утвердження правомірної поведінки, на формування індивіда, який поважає соціальні норми, на формування у нього активної позиції і розвиток почуття громадського обов'язку. Засобами охорони виступає цілеспрямована діяльність компетентних органів державної влади і різноманітних громадських інституцій.

Основною функцією гарантій є забезпечення виконання обов'язків державою та іншими субі'єктами у сфері реалізації прав особи. Зміст гарантій динамічний, обумовлений їх цільовою, конституціональною та функціональною спрямованістю і залежить від суспільно-політичних, духовних та інших процесів, які відбуваються в країні на певних етапах її історичного розвитку.

Без гарантування адміністративно-правового статусу особи, зок-

162

РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 2

рема у сфері виконавчої влади, не може бути створено реального механізму реалізації прав, свобод та обов'язків.

До юридичних гарантій належить уся система діючих у державі правових норм, передбачених юридичних засобів, спрямованих на конкретизацію прав і обов'язків, визначення порядку їх реалізації, захисту тощо. Ефективна діяльність органів виконавчої влади є загальною умовою дієвості всієї системи гарантій прав, свобод, охоронюва-них законом інтересів особи та належного виконання обов'язків.

Отже, важливо охарактеризувати основний обсяг прав і свобод громадян, що потребують гарантування саме з боку органів виконавчої влади. Вони і становлять зміст адміністративних правовідносин, що опосередковує різноманітні зв'язки між державою та громадянином у сфері функціонування виконавчої влади.

Література (до гл. 2)

1. Витрук Н.В. Основы теории правового положення личности в социалистическом обществе. - М., 1979. - 227 с.; Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. - Саратов, 1976. -С. 36; Новоселов В.И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. - Саратов, 1977. - С. 7—8; Тищенко Н.М. Административно-процессуальный статус гражданина Украины: проблемы теории и пути их совершенствования. - X., 1998. - 268 с.

2. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. - М., 1979. - 227 с.

3. Коваль Л. Адміністративне право України. - К., 1994. - 208 с.

4. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998.-798с.

5. Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. - 1994. — № 3. - С. 16-24.

6. Витрук Н.В. Основы теории правового положення личности в социалистическом обществе. - М., 1979. - 227 с.

7. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. - Саратов, 1976. - С. 36.

8. Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия (Теоретические проблемы объективного права). - Саратов, 1972. - 292 с.

9. Конституція України // ВВРУ. - 1996. — № 30. - Ст. 141; Кодекс України про адміністративні правопорушення (зі змінами та доповненнями) // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1984. — № 51. - Ст. 1122; Про адвокатуру: Закон України від 19.12.92 // ВВРУ. - 1993. — № 9. - Ст. 62.

10. Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия (Теоретические проблемы объективного права). - Саратов, 1972. - 292 с.

11. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. - М., 1979. - 227 с.

М.А. Бояринцева 163

12. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. - М., 1979. - 227 с.; Матузое Н.И. Личность. Права. Демократия (Теоретические проблемы объективного права). - Саратов, 1972. -292с.

13. Князев В. Поняття та елементи конституційно-правового статусу людини і громадянина // Право України. - 1998. — № 12. - С. 29.

14. Пучкова М.В. Обеспечение прав граждан органами управления союзной республики / Отв. ред. Б.М. Лазарев. - М., 1987. - 140 с.

15. Реализация прав граждан в условиях развитого социализма //Академия наук СССР. - М., 1983. - 264 с.

16. Конституционные права и обязанности граждан. - К.: Наукова думка, 1985.

17. Князев В. Конституційні гарантії прав, свобод та обов'язків людини і громадянина в Україні // Право України. - 1998. — № 11. - С. 28; Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. - М., 1997.