Глава 1. Парламентський контроль як вища форма державного контролю

Верховна Рада України як парламент є передусім представницьким органом Українського народу, загальнонаціональним представником народу в механізмі організації державної влади. Це дає підстави констатувати, що парламент є найвищим представницьким органом Українського народу, уточнюючи, що він це єдиний колегіальний представник усього народу.

Похідним від цього стає визначення ролі і місця парламентського контролю в діяльності (функціонуванні) парламенту та в загальному механізмі державної влади, зокрема контрольної (незалежно від того, чи визнаватиме її окремою гілкою влади)¹. Слід погодитися з висновком про потребу створення в Україаі системи єдиного державного контролю за виконанням законодавства ² і прийняття згідно з Державною програмою розвитку законодавства України до 2005 р. Закону України "Про державний контроль в Україні".

О Парламентський контроль у механізмі державної влади: огляд досвіду. Відомо, що ефективність будь-якої управлінської діяльності залежить не тільки від якості саме діяльності, а й від якості контролю за виконанням рішень, у яісих визначені завдання, мета, засоби, правове підґрунтя діяльності.

Виходячи з ролі парламенту у державному механізмі, є підстави вважати парламентський контроль вищою формою державного контролю. Це в різній формі та на різному рівні виявляється залежно від форми державного правління - парламентської, президентської чи змішаної:

• у парламентських державах політична відповідальність уряду означає, як правило, за умов вотуму недовіри, колективну відставку уряду;

476 РОЗДІЛ XI • ГЛАВА 1

• президентська форма правління передбачає підвищення ролі такої форми парламентського контролю, як розслідувальна діяльність органів парламенту (комітетів, комісій тощо); тут контрольна діяльність парламенту посилена у зв'язку з тим, що виконавча влада позбавлена права розпускати парламент;

• за умови змішаної форми державного правління парламентський контроль втрачає визначеність його форм, тут спостерігаються використання парламентського контролю у формах, притаманних як президентським, так і парламентським державам.

Однак у будь-якому разі, навіть у послідовно президентських республіках, "слід у межах: модернізації та демократизації вимагати проведення реформи політичних систем для того, щоб створити бодай рівновагу між президентською владою та парламентським контролем або ж навіть забезпечити невелику перевагу парламенту" ³. Ще більш послідовно цю думку висловлював Дж. Ст. Мілль, який вбачав у представницькому правлінні державою "вищу контрольну владу", право на здійснення "верховного контролю над усіма справами", особливо діями урядової влади ⁴.

Ці доктринальні позиції знайшли віддзеркалення в сучасних конституціях. Наприклад, Конституція Швеції виділяє главу "Контрольна влада", яка присвячена саме парламентському контролю. Конституція Португалії у главі "Компетенція Асамблеї Республіки" має статтю під назвою "Повноваження з контролю". Заслуговує на увагу Конституція Швейцарії, ст. 169.1 якої встановлює, що парламент "здійснює вищий нагляд за Союзною Радою та союзною адміністрацією, судами Конфедерації та іншими носіями повноважень Союзу".

Загалом у більшості країн з розвиненою демократією парламенти та їх органи мають змістовні контрольні повноваження стосовно не тільки законодавчого процесу, а й щодо розслідувань, парламентських слухань. Наявність знакіних контрольних повноважень парламентських органів закріплено конституційно в Австрії, Албанії, Болгарії, Бразилії, Узбекистані тощо.

Парламенти розвинених країн світу виділяють значні кошти на організацію контролю з переконанням у ефективності цих витрат. За оцінкою, наприклад, Конгресу СІЛА, економічна ефективність контрольно-ревізійних служб за останнє п'ятдесятиріччя становить майже 500 млрд, доларів. Невипадково Контрольне управління Конгресу налічує більше п'яти тис. співробітників, має спеціалізовану канцелярію, сім функціональних управлінь, двадцять самостійних у частині контрольних повноважень відділів, чотирнадцять регіональних бюро та три зарубіжних представництва, інститут підготовки кадрів.

Вагомий статус парламентського контролю відповідає практиці

С.В. Ківалое 477

Міжнародної організації вищих контрольних органів, що об'єднує майже сто п'ятдесят держав і на X Конгресі (1980 р.) якої була прийнята відома Лімська декларація керівних принципів контролю. В першій її статті визначено: "Контроль - не самоціль, а невід'ємна частина системи регулювання, метою якої є викриття відхилень від прийнятих стандартів та порушень принцитв законності, ефективності й економії матеріальних ресурсів на можливо більш ранній стадії з тим, щоб мати можливість прийняти коригуючі заходи; в окремих випадках - залучити винних до відповідальності, отримати компенсацію за нанесену шкоду або здійснити заходи щодо запобігання чи скорочення таких порушень у майбутньому".

Цей підхід підтверджується в документах Європейської організації вищих контрольних органів, досвідом зарубіжних парламентів і до того ж вітчизняною історією.

Так, Конституцією Української Народної Республіки 1918 р. було встановлено набуття повноважень Урядом - Радою Народних Міністрів - від Всенародного Зібрання, якому Уряд підзвітний. Депутатські запити до Уряду й окремих міністрів подавалися через президію Зібрання. Вона ж формувала Уряд за погодженням з Радою старшин, могла висловити недовіру Раді Народних Міністрів або окремим міністрам. У цьому разі останні складали свої повноваження, а через добу Зібрання повинно було розпочати їхнє заміщення. Членам Уряду надавалося право брати участь у дебатах на сесіях парламенту з дорадчим голосом.

Прихід до влади Директорії не зміг вирішити проблеми взаємовідносин законодавчої і виконавчої влади. Проте в останні місяці існування "другої" УНР виконавча влада стала єдиною реальною владою. У цей період активізувався процес врегулювання відносин між Директорією і Радою Народних Міністрів, що знайшло відображення у законах "Про тимчасове верховне управління і порядок законодавства в УНР" і "Про Державну Народну Раду УНР" (1920 p.). За цими законами верховна влада в УНР тимчасово "організується шляхом розмежування й координації державних функцій між Директорією, Державною Народною Радою і Радою Народних Міністрів". Однак це загальне положення не внесло ясності в правове становище уряду. З одного боку, главу уряду призначала Директорія, яка з його подачі затверджувала членів уряду. З іншого боку, Рада Народних Міністрів була підзвітна Державній народній раді, що могла висловити недовіру як уряду в цілому, так і його окремому члену. В Законі не вказувалося місце уряду в системі виконавчої влади.

У проекті Основного Державного Закону Української Народної Республіки, підготовленому Всеукраїнською національною радою

478 РОЗДІЛ XI • ГЛАВА 1

(травень 1920 р.) контроль за діяльністю уряду з боку парламенту (Сейму) здійсїоовався шляхом; внесення інтерпеляцій до Ради Міністрів або окремим членам уряду. На запит вони могли відповісти негайно або через деякий час, або зовсім відмовитися від відповіді з обов'язковим наведенням причин відмови. Після цього Сейм відкривав дискусію по суті запиту або приймав відповідь. При вираженні недовіри уряду або окремому міністру з боку Сейму вони зобов'язані були припинити виконання своїх обов'язків. Слід зазначити, що в проекті було відображено той порядок контролю за діяльністю уряду, що склався протягом усього періоду Директорії. Таким чином, хоча й непослідовно, але поступово нормативно закріплювалися функції контролю представницьких органів щодо виконавчої влади.

У радянській літературі в принципі не було дискусійним питання пріоритетності парламентського контролю в системі державного контролю, виходячи з "верховенства парламентської системи над урядовою" ⁵. Але фактично парламентський контроль був підпорядкований партійному - з боку органів партії. Це обумовило звернення до цієї проблемі! відразу після проголошення Декларації про державний суверенітет України, появу авторського проекту Концепції законотворчої й контрольної діяльності Верховної Ради Української РСР (1991 p.). Проте ця Концепція не була прийнята Верховною Радою. Вона практично відображала неповні функціональні характеристики, не виокремлювала як самостійну функцію парламентський контроль.

Після ліквідації Комітету народного контролю Української РСР (листопад 1990 р.) Комісії з питань законодавства і законності Верховної Ради було доручено внести пропозиції щодо контрольного органу Верховної Ради. У 1995 р. була прийнята постанова про створення Контрольної палати Верховної Ради України. Проте й донині немає сучасної законодавчої бази щодо спеціально уповноважених контрольних структур парламенту, внаслідок чого часто виникають ситуації, за яких замість контролю здійснюється "самонагляд", що навряд чи може задовольнити вимоги демократичного державного ладу.

О Парламентський контроль у сучасній Україні: проблеми розвитку. В незалежній Україні парламентський контроль теоретично включає всі звичайні види, форми, засоби державного контролю та нагляду. Але на практиці контрольнії діяльність посідає порівняно з її значущістю незначне місце в роботі Верховної Ради України, її органів.

Так, протягом 2001 р. до Верховної Ради звернулось 97,3 тис. громадян з заявами та скаргами, що на 1,3 тис. більше, ніж у 2000 р. У своїх зверненнях громадяни найбільше піднімають питання соціаль-

С.В. Ківалое 479

ного захисту (31,5 відсотка від загальної кількості питань), забезпечення законності та охорони правопорядку (16,1 відсотка), реформування економіки, ринкових відносин, приватизації, політики цін та податків, діяльності комерційних структур (9 відсотків). Серед парламентських комітетів найбільше звернень громадян розглянуто в комітетах по справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів (14 744), з питань боротьби з організованою зло^іппшістю та корупцією (6112), соціальної політики та праці (4188). з прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин (3933), національної безпеки та оборони (3300).

За цих умов вважаємо, що загалом явно недостатньо приділяється увага контрольній діяльності комітетами: Верховної Ради України. Наприклад, у Комітеті з питань охорони здоров'я, материнства і дитинства за останні чотири роки розглянуто у порядку парламентського контролю тільки шість відсотків з усіх обговорених питань, у Комітеті з питань науки й освіти - половина пигань була спрямована на контроль за виконанням законів та постанов Верховної Ради України⁶.

З урахуванням наведеного парламентська реформа передбачає формування та правове забезпечення парламентського контролю ⁷, прийняття спеціального закону про парламентський контроль, введення в дію закону про тимчасові комісії, оновлення, пропонування в новій редакції Закону України "Про комітети Верховної Ради України", внесення змін до законів про спеціалізовані органи парламентського контролю (Рахункову палату, Уповноваженого з прав людини), прийняття Закону України "Про Регламент Верховної Ради України", що має містити процесуальні норми, щодо яких мають бути відсилочні або бланкетні норми у згаданих вище законах.

Певна річ, нагальним для формування законодгівства з парламентського контролю як складової частини парламентського права є підготовка та прийняття Закону України "Про основні засади парламентського контролю в Україні". В ньому необхідно:

по-перше, визначити принципи парламентського юнтролю;

по-друге, окреслити предмет регулювання Закону, тобто суспільні відносини, що виникають у зв'язку із контрольною діяльністю між Верховною Радою України, її органами, посадовими особами та органами, підприємствами, організаціями, установами, які створюються і діють на території України або в межах її інтересів за кордоном;

по-третє, потрібно провести змістовне розмежування внутрішнього та зовнішнього аспектів шірламентського контролю.

У цьому контексті державний контроль повинен розглядатися як система нагляду і перевірки процесу створення, функціонування,

480 РОЗДІЛ XI • ГЛАВА 1

встановлення відповідальності за діяльність (бездіяльність), припинення повноважень контрольованого об'єкта. Парламентський контроль - як функція і напрям діяльності суб'єктів парламентського контролю з його здійснення. Контрольна діяльність парламенту - як функція і напрям діяльності безпосередньо Верховної Ради України по здійсненню контролю. При цьому до суб'єктів парламентського контролю мають бути віднесені колективні та індивідуальні особи, уповноважені законом чи спеціальним дорученням на проведення контролю або його окремих функцій, контрольних дій, а до учасників парламентського контролю - будь-які суб'єкти, які мають заінтересованість у процесі і наслідках контролю.

Слід уповноважити: суб'єктів парламентського контролю в межах власної компетенції:

• здійснювати конгроль за виконанням Конституції і законів України, інших нормативно-правових актів Верховної Ради України всіма органами державної влади і органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності;

• контролювати законність і порядок надходження доходів у державний бюджет, законність, доцільність і ефективність витрат з державного бюджету;

• вивчати документи відповідних об'єктів контролю, досліджувати практику виконання функцій та повноважень органів, підприємств, організацій, установ, визначати тенденції розвитку в певних галузях державного та громадського життя;

• виробляти пропозиції і рекомендації щодо вдосконалення діяльності підконтрольного об'єкта, включаючи кадрові пропозиції.

З іншого боку, об'єкти парламентського контролю - органи, підприємства, організації, установи - зобов'язані надавати суб'єктам парламентського контролю відомчі, локальні нормативно-правові акти, документи (на вимогу суб'єкта контролю - оригінали), сприяти роботі контролюючих суб'єктів та їх представників, осіб, які залучаються до здійснення контрольних функцій. Персональну відповідальність за виконання вимог суб'єкта контролю, співробітництва із суб'єктом контролю й уповноваженими ним особами мають нести керівники органів, підприємств, установ, організацій, які є об'єктами парламентського контролю. Невиконання, несвоєчасне або неповне виконання рішень суб'єктів парламентського контролю має тягнути дисциплінарну, адміністративну чи кримінальну відповідальність відповідно до закону ⁸.

А/.Я. Орзіх 481

На цьому законодавчому підґрунті мала б, на наш погляд, сформуватися єдина система парламентського контролю як дієва складова ширшої системи державного контролю. Причому в чгістині здійснення парламентського контролю щодо виконавчої гілки влади вирішального значення набуває дотримання конституційних засад цього контролю, які висвітлюються у наступній главі.

Література (до гл. 1)

1. Пор.: Чиркин В.Е. Разделение властей: социальные и юридические аспекты // Государство и право. - 1990. - № 8.- С.11.

2. Плющ І.С. Парламент працює результативно // Голос; України. - 2001. -14 липня.

3. Тезінг Й. Трансформація, демократія та політичні партії: завдання та призначення партій // Політичні партії в демократичному суспільстві / Фонд Конрада Аденауера. - К., 1997. - С.13.

Л.МипльДж. Стюарт. Представительное правление: публицистические очерки. - Соб., 1897. - СА4-А6.

5. Див., напр.: Крылов П. Парламентский контроль и контрольная палата СССР // Народный депутат. - 1991. - № 12. - С. 13.

6. Див.: Голос України. - 2002. - 12 .лютого, 22 лютого. 27 лютого.

7. Див.: Опришка В. Актуальні проблеми парламентської реформи//Право України. - 2001. - № 8. - С. 24-25; Майданник О. Деякі проблеми законодавчого забезпечення контрольної функції парламенту // Право України. -2001.-№12.

8. Наведені міркування щодо законопроектної моделі парламентського контролю знайшли відображення в поданому за законодавчою ініціативою до Верховної Ради України проекті Закону України "Про основні засади парламентського контролю в Україні" (підготовлений народним депутатом України, проф. С.В. Ківаловим - реєстр. № 3472, 1999).