Глава 1. Основні напрями реформування

державної служби на сучасному етапі

Державна служба¹ є важливим інститутом сучасної держави. Державна служба як самостійний вид державної професійної діяльності виникла в другій половині XVII століття в Європі, зокрема у Німеччині та Франції². До сьогоднішнього дня інститут державної служби еволюціонував у одну з підвалин демократичної правової держави, важливу гарантію ефективного функціонування державного механізму. І хоча в світі виділяють різні варіанти систем державної служби, але все-таки можна назвати загальні ознаки (засади) державної служби. Це насамперед - професійність, аполітичність (політична нейтральність або лояльність), стабільність (або безстроковість) та державне фінансування.

Як відомо, за радянських часів вітчизняна, наука адміністративного права не приділяла належної уваги розробці теорії державної служби³, що згодом позначилося і на рівні наукового забезпечення процесу становлення цього інституту в Україні.

П Створення і сучасний стан інституту державної служби в Україні. Нагадаємо, що інститут державної служби в нашій країні було створено лише після проголошення незалежності. Чинний Закон України "Про державну службу" було прийнято вперше на терені країн колишнього СРСР 16 грудня 1993 р. в числі фундаментальних законів незалежної України, які безпосередньо стосувались процесу розбудови державності, визначення основних засад організації та функціонування органів державної влади. Основні положення цього Закону розроблялись під впливом соціально-політичної ситуації тогочасної України, і тому його основним завданням було власне створення інституту державної служби, оскільки в спадщину від радянської

332

РОЗДІЛ VIII • ГЛАВА 1

доби Україна отримала партійно-номенклатурну організацію державно-службових відносин.

Прийняття окремого закону про державну службу дало можливість констатувати сам факт утворення інституту державної служби в Україні. Законом було сформовано систему проходження державної служби та кар'єри державного службовця, визначено особливості статусу державного службовця, деталізовано поняття патронатної служби, службової кар'єри, утворено систему управління державною службою - спеціальний орган управління державною службою - Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України (пізніше - України) та міжвідомчий дорадчий орган - Координаційну раду з питань державної служби.

Це дає підстави вважати, що чинний Закон "Про державну службу" в значній мірі виконав своє завдання зі створення й законодавчого забезпечення основних напрямів функціонування інституту державної служби в Україні.

Однак в ширшому контексті впровадження в життя цього Закону не дало очікуваних результатів. Державна служба за сьогоднішніх умов ще не стала підконтрольною суспільству демократичною та ефективною організацією державно-службової діяльності, спрямованою на вирішення нагальних проблем, що стоять перед суспільством і державою.

Тому одним із пріоритетних напрямів адміністративної реформи в Україні, поряд зі структурними та функціональними перетвореннями у сфері виконавчої влади, є також реформування державно-службових відносин. Основними цілями і завданнями державної служби має бути охорона конституційного устрою, захист прав та свобод людини і громадянина, забезпечення ефективної діяльності державних органів відповідно до їх повноважень, надання якісних адміністративних (управлінських) послуг громадянам.

Мають бути утверджені нові підходи до організації діяльності державних службовців. Необхідно встановити стандарти якості роботи державних службовців та їх поведінки у стосунках з громадянами. На сьогодні головним завданням діяльності державних службовців повинне стати забезпечення прав та законних інтересів людини. Потрібно виробити нову управлінську ідеологію, спрямовану на оновлення адміністративної кулыури, формування готовності управлінського персоналу до прийняття рішень та підвищення особистої відповідальності з орієнтацією на служіння інтересам суспільства.

Можна виділяти різні причини незадовільного становища інституту державної служби в Україні загалом та статусу державного службовця, зокрема. Істотними, на нашу думку, є економічні та політичні

І.Б. Коліушко 333

фактори, але суттєве значення мають також недоліки самого Закону "Про державну службу" (далі - Закон).

Основною проблемою чинного Закону, яка так і залишилась не вирішеною, є невизначеність сфери його регулювання. Цей закон формально обмежив коло державної служби лише до служби в державних органах та їх апараті, що не відповідає сучасному розумінню інституту державної служби. В ньому фаістично ототожнюються поняття "державного службовця" та "посадової особи", що призвело до розмитості визначальних понять Закону.

Іншим недоліком Закону є відсутність розподілу видів державної служби залежно від класифікації органів державної влади, інших державних інституцій та посад у них. У Законі немає жодного застереження щодо безпосередньої активної політичної діяльності державних службовців, хоча загальновідомо, що одним із головних принципів державної служби є політична нейтральність державних службовців, служіння їх суспільству в цілому, державі, а не окремим політичним силам.

Стаття 9 чинного Закону взагалі не піддається, на наш погляд, однозначному логічному розумінню, оскільки її назва та зміст частини першої тлумачаться деякими фахівцями таким чином, що до числа державних службовців належать і державні політичні діячі (Президент України, народні депутати), і судді.

Надто мало уваги в Законі прицілено підвищенню кваліфікації державних службовців, що не сприяє поступальному вдосконаленню і самого інституту державної служби. Майже не врегу.тьовані питання дисциплінарної відповідальності державних службовщв.

Фактично нівельовано принципове положення Закону про прийняття на державну службу та просування по службі "на конкурсній основі" - через законодавче формулювання "крім випадків, коли інше встановлено законами України та Кабінетом Міністрів України". Наприклад, відповідно до абзацу другого п. 12 Положення про формування кадрового резерву для державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2001 р. "просування по службі державного службовця, зарахованого до кадрового резерву, або такого, що пройшов стажування: чи навчався в Українській академії державного управління при Президентові України, може здійснюватися за рішенням керівника відповідного державного органу, поза конкурсом".

Отже, інститут державної служби підлягає реформуванню в контексті загальних завдань адміністративної реформи в Україні, і це є одним із її стратегічних напрямів. Необхідно оновити законодавство про державну службу відповідно до вимог Конституції України щодо

334 РОЗДІЛ VIII • ГЛАВА 1

забезпечення конституційного права громадян України на рівний доступ до державної служби. Метою такого реформування є становлення високоефективного, стабільного, політично нейтрального, авторитетного інституту державної служби, який забезпечить підбір і розстановку високопрофесійних, чесних і патріотично налаштованих кадрів апарату управління.

Концепція адміністративної реформи в Україні передбачає, що державна служба має розвиватися на таких принципах: класифікації державних органів і посад державних службовців; визначення сфери державної служби і статусу державних службовців; конкурсності, об'єктивності, прозорості і гласності при прийнятті на державну службу та здійсненні службової кар'єри; вдосконалення адміністративної культури державних службовців та посилення суспільної довіри до них; правової захищеності та політичної нейтральності на державній службі; мотивації, стимулювання та заохочення державних службовців; професійної підготовки кадрів для державної служби; оп-тимізації структури управління державною службою ⁴.

Необхідно передбачити максимально повне регулювання різних видів державної служби, серед яких багато дослідників виділяють: мілітаризовану (збройні сили) та цивільну⁵, яка має два підвиди: а) цивільна служба в органах державної влади (тобто те, що називається державною службою за чинним Законом); б) цивільну службу в державних установах та організаціях (в закладах освіти, охорони здоров'я та інших бюджетних організаціях).

Найкраще було б прийняти узагальнюючий закон про державну службу, який би виконував роль методологічного фундаменту правового врегулювання державної служби ⁶, а не про її окремий вид, але через сьогоднішню "слабкість" бюджету це видається передчасним.

Тому сфера регулювання нової редакції Закону "Про державну службу" має бути конкретизованою до державно-службових відносин, пов'язаних з функціонуванням органів державної влади. Оптимальною назвою закону, який регулюватиме питання державної служби у її вузькому розумінні, може бути: "Про службу в органах державної влади".

Щодо дискусій про доцільність прийняття такого закону в новій редакції, або ж про впровадження необхідних новацій в законодавчому регулюванні інституту державної служби шляхом внесення відповідних змін та доповнень до чинного Закону, то, на нашу думку, внесення фрагментарних змін не приведе до дійсного реформування цього інституту, спрямованого на задоволення сучасних потреб держави у забезпеченні органів державної влади кваліфікованими, політично нейтральними кадрами.

І.Б. Коліушко 335

Потрібно передбачити можливість поширення, у відповідних випадках, дії даного закону на службовців так званої "спеціальної служби" - в органах прокуратури, суду, митних, податкових органів, якщо статус їх працівників, чи принаймні окремі питання їх статусу, не врегульовано відповідними законами. Наявність такої можливості уніфікує основні параметри статусу державних службовців, і таким чином, унеможливить дискримінацію працівників різних органів державної влади.

У побудові державної служби, насамперед, слід виходити з функцій державних органів, розподілу цих функцій між даними органами, визначення повноважень усіх органів у цілому і кожного окремо, а також повноважень їх працівників. Тобто потрібна функціональна класифікація державних органів різних рівнів і напрямів діяльності всіх гілок влади на основі узагальнення предметно-цільових характеристик, функцій та повноважень. Це дасть змогу розмежувати органи за специфікою діяльності, виявити однорідні функції, визначити доцільний розподіл функцій між структурними підрозділами та штатними посадами.

П Визначення статусу і категорій посад державних службовців. Найпершим радикальним заходом реформування державної служби має стати чітке законодавче визначення статусу державних службовців, встановлення та утвердження норм і гарантій цього статусу. Необхідно дати чітку класифікацію посад в органах державної влади (політична, судова, службова), що зробить можливим визначити поняття "політична посада" і "державний політичний діяч", "службова посада" та "служба в органах державної влади", уникнути існуючої нині термінологічної плутанини у визначеннях "службовець" і "посадова особа".

У науці головними ознаками державної служби називають професійність, визначений порядок призначення на посаду (за результатами конкурсного відбору), постійність (особи приймаються на службу на невизначений строк), оплату праці за рахунок коштів державного бюджету і головне - виконання функцій держави. На нашу думку, можна додати ще таку ознаку державної служби, як "кар'єрність". Адже перебування на державній службі майже автоматично приводить або до підвищення по посаді, або до присвоєння чергового рангу.

Серед важливих змін, які обов'язково слід провести, є запровадження нової для України, але поширеної в країнах Європейського Союзу, чотирирівневої категорійності службових посад.

У нашій країні законодавством передбачено сім категорій посад, І проблема полягає в тому, що не існує різниці між категоріями і ран-