Глава 2. Організація виконавчої влади за умов президентської республіки

Принципово відмінною від розглянутої вище є організація виконавчої влади за умов іншої сучасної форми державного правління: -президентської республіки.

Ця форма державного правління започаткована прийняттям Конституції США 1787 р. У США термін "уряд" (government) вживається лише для позначення всієї системи виконавчої влади, очолюваної президентом. Як синоніми до цього терміна :іастосовуються терміни "адміністрація" та "виконавча влада". Однак лише президент США сприймається як уособлення виконавчої влади, її безпосередній носій: вважається, що всі органи, які здійснюють виконавчу владу, уповноважені ним і діють, по суті, на основі делегованих повноважень. Президент сам очолює кабінет, і окрема посада його глави відсутня.

Кабінет у США не можна сприймати як колегіальний орган: міністри фактично є лише помічниками президента. Тим самим відсутній колегіальний уряд, але є кабінет президента. Проте кабінетом розгалужена система виконавчої влади не обмежується.

126 РОЗДІЛ III • ГЛАВА 2

В інших президентських ])еспубліках для відповідних цілей також прийнята офіційна назва "кабінет міністрів" або "рада міністрів". При цьому такий інститут набуває характеристик колегіального органу.

О Особлива роль президента. Положення про здійснення виконавчої влади президентом або про належність йому виконавчої влади в тій чи іншій редакції можна знайти в конституціях усіх президентських республік. Зокрема, в окремих пострадянських країнах президент визначений як глава виконавчої влади (Грузія, Таджикистан, Турк-меиістан і Узбекистан). Іноді він узагальнено поіменований главою уряду (Еквадор, Колумбія, Нікарагуа). При цьому майже завжди прямо вказується на його роль як глави держави.

За умов гпрезидентсько-республіканської форми правління в деяких країнах Латинської Америки (Аргентина, Перу) і країнах - членах СНД (Азербайджан, Узбекистан) запроваджено й окрему посаду формального (номінального) керівника колегіального органу виконавчої влади у складі міністрів. Проте такий керівник виконує допоміжну роль при президенті. Він, зокрема, не бере участі у формуванні цього органу. В юридичній науці подібний керівник нерідко визначається як "адміністративний прем'єр".

В усіх країнах з відповідною формою державного правління прийнято так званий позапарламентський спосіб формування вказаного колегіального органу (за умов його існування): всі призначення на посади в ньому здійснює президент. Проте у США призначення, здійснені президентом на так звані "федеральні посади" (включно посади членів кабінету), потребують затвердження сенатом — верхньою палатою парламенту.

За будь-яких умов реальним керівником міністрів або органу у складі міністрів є президент. У цілому відповідний орган із застереженнями можна характеризувати як центральний орган виконавчої влади, який фактично допомагає президенту в її здійсненні. Подібна характеристика, по суті, зафіксована в Конституції Азербайджану 1995 p., де встановлено, що кабінет міністрів є "верховним виконавчим органом Президента Азербайджанської Республіки" (ст. 114). Тому відповідні колегіальні органи, враховуючи ший реальний статус, лише умовно можна визначити як уряди.

Особливосіі організації виконавчої влади за умов президентсько-республіканськсї форми правління обумовлені так званим жорстким "розподілом влад", який виключає або зводить до мінімуму функціональне та організаційне "взаємопроникнення" законодавчої і виконавчої влади. За таких умов встановлено принцип несумісності мандата члена парламенту і посади у системі виконавчої влади. Звідси історич-

В.М. Шаповал, В.П. Єрмолін 127

но передбаналось, що міністри, як і сам глава виконавчої влади, не мають права вільного доступу до парламенту і права виступу в ньому.

Таке правило було встановлене у конституційній практиці США і засвідчувало, як зазначалось у літературі, "своєрідний матеріальний розподіл двох влад" ⁴. Однак у тій самій практиці з часом стали звичайними звернення президента до конгресу. Ординарними є і випадки виступів у комітетах конгресу членів кабінету та інших посадових осіб у системі виконавчої влади.

З іншого боку, вказану юнстигуційну практику США не можна вважати за імперативну ознаку президентської республіки. Навпаки, в деяких латиноамериканських країна?: шнстюуційно передбачено, що міністри можуть брати участь у роботі парламенту з правом виступу (Аргентина, Болівія, Перу). Іноді така участь пов'язана з інститутом політичної відповідальності відповідних носіїв виконавчої влади. Зокрема, міністри можуть бути зобов'язані доповідати або навіть звітувати у парламенті.

За логікою жорсткого "розподілу влад" виключаєгься наявність у президента як носія виконавчої влади та в інших відповідних посадових осіб права законодавчої ініціативи у парламенті. Такий підхід є по суті протилежним прийнятному за умов парламентського правління, коли ініціювати законопроекти у парламенті уповноважені не лише депутати, а й насамперед уряд, і об'єктивно саме за урядовою ініціативою приймається переважна більшість законів. Проте і в США виконавча влада має реальні можливості впливати на законодавчий процес у парламенті через окремих його членів, шляхом послань президента конгресу тощо.

Водночас в усіх латиноамериканських країнах, де прийнято пре-зидентсько-республіканську форму правління, встановлене право законодавчої ініціативи президента та (або) членів утворюваного ним колегіального органу. Нерідко це право президент уповноважений здійснювати у непрямий спосіб через міністрів (Гондурас, Панама, Сальвадор), або цим правом наділені лише міністри чи орган виконавчої влади у складі міністрів у цілому (Болівія, Колумбія, Коста-Ріка, Уругвай).

Останнє засвідчує значущість утворюваного президентом відповідного органу саме як органу виконавчої влади. Характерно, що гут У конституціях іноді йдеться про здійснення виконавчої влади президентом разом з міністрами або про її належність президенту та міністрам. Це, в свою чергу, засвідчує багатоманітнісгь президентської республіки як форми державного правління.

Принцип, за яким виконавча влада не може бути: ініціатором законотворчості, окремими ідеологами "розподілу влад" у XVIII ст.

128 РОЗДІЛ III • ГЛАВА 2

(Е.Сійес) поширювався і на можливості її щодо дії законів, прийнятих парламентом. Інакше кажучи, вони заперечували право вето глави держави як таке, що є втручанням виконавчої влади в реалізацію влади законодавчої і тому не відповідає засадам "розподілу влад".

Однак у процесі розробки і прийняття Конституції США подібні застереження були відкинуті і вперше в історії конституціоналізму запроваджено інститут вето президента. Зазначимо, що абсолютне вето монарха щодо актів представницького органу (установи) характеризувало владарювання за часів абсолютизму.

Теоретики американського конституціоналізму віднесли вето президента до системи стримувань і противаг, що була ними сконструйована та обґрунтована. Однак інститут вето не можна асоціювати виключно із здійсненням виконавчої влади. Не будучи ознакою лише президентської республіки, право вето як елемент системи стримувань і противаг є характерним насамперед для цієї форми державного правління. В інших випадках наявність у президента або монарха права вето насамперед засвідчує зміст його статусу як глави держави. І лише тоді, коли глава держави бере реальну участь у здійсненні виконавчої влади, можна розглядати інститут вето в контексті взаємовідносин законодавчої і виконавчої влади і пов'язувати його з останньою.

Сучасне вето президента завжди має так званий відкладальний (суспензивний) характер: вето може бути подолане шляхом повторного прийняття (голосування) парламентом відповідного закону. Однак лише у президентських республіках для його подолання конституційне передбачена винятково кваліфікована більшість голосів (як правило, дві третини від загального складу парламенту). За умов інших форм державного правління може бути встановлено як достатню абсолютну більшісті. (більшість від загального складу) голосів. В юридичній теорії іноді розрізняють відповідні процедури і стверджують, що з інститутом права вето пов'язана лише та процедура, за якою закон повторно приймається у парламенті на основі кваліфікованої більшості голосів⁵.

О Політична відповідальність вищих посадових осіб. В аспекті характеристики ознак президентсько-республіканської форми державного правління важливе значення мають питання політичної відповідальності носіїв виконавчої влади.

Об'єктивно призначувані президентом міністри несуть політичну відповідальність перед самим президентом. При цьому в літературі така відповідальність (мабуть, через її очевидність) як політична звичайно не визначається. Загальним правилом є те, що парламент не бере участі у призначенні міністрів та інших посадових осіб у системі

В.М. Шаповал, В.П. Єрмолін 129

виконавчої влади, здійснює за ними контроль в обмежених формах, і вони не несуть політичної відповідальності перед ним.

Так, у США члени кабінету та інші посадові особи у системі виконавчої влади підконтрольні президентові. Єдиною формою відповідного парламентського контролю тут можна вважати слухання, які проводять комітети палат конгресу і на які можуть бути запрошені посадові особи у системі виконавчої влади. Участь президента у таких слуханнях виключається на основі так званого "привілею виконавчої влади", який був сформульований у конституційній практиці.

У деяких латиноамериканських країнах формою парламентського контролю за міністрами є їх доповіді (звіти) у постійних комісіях, утворюваних парламентами для вирішення низки питань, здебільшого у періоди між сесіями. У Гватемалі конституційно передбачена можливість інтерпеляцій до окремих міністрів. Однак в усіх цих випадках парламенти не уповноважені за результатами здійснення контролю самостійно приймати рішення, прямим наслідком якого буде відставка міністра чи іншої посадової особи у системі виконавчої влади. Прийняття такого рішення є прерогативою президента.

Водночас у деяких президентських республіках: конституційно передбачена відповідальність колегіального органу, який допомагає президентові у здійсненні виконавчої влади, або (та) окремих його членів перед парламентом. Така відоовідальність нерідко поєднана з певною участю парламенту у формуванні цього органу. З іншого боку, у багатьох випадках вона є, по сул, умовною.

В Азербайджані парламент, який до того ж надає згоду президентові на призначення прем'єр-міністра, уповноважений вирішувати питання про довіру кабінету міністрін. Але рішення президента про відставку кабінету міністрів не пов'язане з такою довірою або недовірою. В Туркменистані парламент уповноважений виразити недовіру кабінету міністрів, однак юридичних наслідив такої недовіри не встановлено. Тим самим вирішення питання відставки кабінету міністрів залежить виключно від президента. В Узбекистані склад кабінету міністрів формується президентом і затверджується парламентом. І хоча в основному законі політичної відповідальності кабінету міністрів перед парламентом не визнано, він повинен складати повноваження саме перед новообраним парламентом.

Більш значущий характер мають положення щодо відповідальності перед парламентом носіїв виконавчої влади, які встановлені в окремих країнах Латинської Америки. В Аргентині політичне відповідальним перед парламентом визнано призначуваного президентом без участі парламенту формального керівника кабінету міністрів. Він щомісяця повинен звгіувати поперемінне перед різни-

130 РОЗДІЛ III • ГЛАВА 2

ми палатами парламенту з питань управління державними справами. Кожна з палат може виразити йому недовіру, що тягне відставку.

У Перу та Уругваї колективну й індивідуальну політичну відповідальність перед парламентом несуть призначувані президентом рада міністрів та окремі її члени. Парламент може виразити їм недовіру або відмовити у довірі, що є передумовою їх відставки. Але, як альтернатива, за визначених умов президент може розпустити парламент.

Саме у вказаних та в деяких інших латиноамериканських країнах з президентсько-респубдіканською формою правління (Болівія, Гватемала, Гондурас) передбачено контрасигнування актів президента У такий спосіб з президента не тільки знімається відповідальність за деякі вчинені ним акти, а й, по суті, відбувається певний перерозподіл можливостей у сфері виконавчої влади. І хоча пріоритет у цій сфері залишається за президентом, колегіальний орган, призначувані президентом його формальний керівник або окремі члени можуть відігравати вагомішу роль, аніж роль просто помічників або дорученців глави виконавчої влади. Здійсненню цієї ролі сприяють і аналізовані механізми політичної відповідальності.

У контексті характеристики політичної відповідальності носіїв виконавчої влади необхідно визначитися щодо природи інституту імпічменту.

Історично процедура імпічменту була запроваджена в Англії наприкінці XIV ст. З використанням такої процедури до кримінальної відповідальності притягалися "слуги короля", тобто урядовці. При цьому палати парламенту самі провадили слідство та виносили присуд і, звідси, парламент виступав у ролі спеціального суду. Але англійська модель імпічменту не набула поширення. Більше того, як зазначалося, за часів формування у Великій Британії засад парламентського правління юридичну відповідальність з використанням процедури імпічменту заступила політична відповідальність уряду (кабінету) та його членів перед парламентом.

Конституцією СІЛА 1787 р. встановлено, що конгрес за процедурою імпічменту може лише усунути президента з поста. Особа, до якої була "результативно" застосована процедура імпічменту, може бути притягнена до кримінальної відповідальності і є підсудною у загальному суді. Тим самим за американською "моделлю" зміст імпічменту становили виключно парламентські дії щодо усунення президента з поста, які передбачали перспективу притягнення відповідної особи до кримінальної відповідальності у загальному порядку. Тому процедуру імпічменту за такою "моделлю" слід сприймати як механізм конституційної (юридичної) відповідальності прези-

В.М. Шапоеал, В.П. Єрмолін 131

денга за вчинені діяння і як спосіб позбавлення його недоторканності з метою можливого притягнення до кримінальної відповідальності.

За колом суб'єктів імпічмент не обмежується президентом; відповідна процедура може бути застосована і до так званих федеральних посадових осіб: членів кабінету, суддів федеральних судів тощо. Американська модель імпічменту була сприйнята у більшості латиноамериканських країн з президентсько-республіканською формою правління, хоч і з модифікаціями. Однак в усіх випадках цю модель не можна пов'язувати з політичною відповідальністю президента перед парламентом. Такої відповідальності за умов названої форми державного правління просто не існує.

У країнах з парламентарною і змішаною республіканськими формами державного правління також прийняті процедури притягнення президентів (іноді й членів найвищих (центральних) колегіальних органів виконавчої влади та деяких інших посадових осіб) до юридичної відповідальності. Нерідко ці процедури конституційно визначені як імпічмент, хоча вони досить відрізняються від тієї, що існує за американською "моделлю". Тому їх лише умовно можна називати імпічментом. За своїм змістом зазначені процедури характеризуються спільними ознаками.

На відміну від "класичного" імпічменту, який реалізується у двопалатному парламенті при відповідному розподілі функцій між палатами, такі процедури нерідко здійснюють в однопалатному парламенті. У багатьох країнах парламент лише кваліфікує дії президента, а рішення про його зміщення приймає конституційний суд (Австрія, Болгарія, Італія, Словаччина, Словенія, ФРН тощо). За змістом відповідних процедур слід сказати про конституційну відповідальність президента в конституційному суді, ініційовану парламентом, або про його спеціальну судову відповідальність за нормами конституційного права. Застосування таких процедур не виключає можливості у перспективі притягнення особи, що обіймала пост президента, за ті ж самі діяння до кримінальної відповідальності у загальному суді.

Діяння, за вчинення яких до президента може бути застосована процедура імпічменту або інші подібні процедури, звичайно, мають кваліфікацію злочинів. Лише в окремих країнах до таких діянь віднесено порушення президентом присяги. Звичайно, підставою для Імпічменту визнано вчинення державної зради або іншого тяжкого злочину.

Нерідко підставою є порушення президентом конституції, що може створювати проблему для юридичної кваліфікації відповідних Діянь президента. Узагальненість або недостатня чіткість консти-

132 РОЗДІЛ III • ГЛАВА З

тущйних формулювань, якими визначено підстави для імпічменту, а також невизначеність у кримінальному законодавстві щодо складів злочинів, вчинення яких є такими підставами, можуть зумовити суто політичну оцінку у парламенті дань президента, котрі спричинили імпічмент.

У цілому, за умов президентської республіки, імпічмент є одним із реальних елементів системи стримувань і противаг у взаємовідносинах законодавчої і виконавчої влади. Таку саму роль він тією чи іншою мірою в:ідіграє щодо організації державного владарювання в країнах зі змішаною республіканською формою правління. За умов парламентського правління імпічмент та інші подібні процедури відображають особливості змісту конституційного статусу як парламенту, так і глави держави, і мають лише побічне значення для характеристики взаємовідносин суб'єктів згіконодавчої і виконавчої влади.