- •Глава 1. Виконавча влада як об'єкт організаційно-правового дослідження
- •Глава 2. Основні види органів виконавчої влади в Україні
- •Глава 3. Президент України і виконавча влада
- •Глава 4. Місцеве самоврядування в контексті децентралізації державної влади
- •Глава 1. Доктрішальні засади сучасного розвитку і
- •Глава 2. Засадниче значення Конституції України щодо адміністративного права
- •Глава 3. Сутнісні ознаки адміністративного права як галузі публічного права
- •Глава 4. Нормативний масив адміністративного права: загальні риси
- •Глава 4
- •Глава 6. Адміністративно-правові режими: їх призначення, зміст і види
- •Глава 1. Організація виконавчої влади за умов парламентського правління
- •Глава 2. Організація виконавчої влади за умов президентської республіки
- •Глава 3. Організація виконавчої влади за умов змішаної республіканськії форми державного правління
- •Глава 1. Спрямованість на забезпечення прав громадян — демократична сутність виконавчої влади
- •Глава 2. Зміст адміністративно-правового статусу громадян України
- •Глава 3. Основні напрями реалізації прав громадян у сфері виконавчої влади
- •Глава 4. Адміністративні послуги з боку органів
- •Глава 5. Європейський досвід законодавчого регулювання адміністративних процедур
- •Глава 6. Роль державної ювенальної політики у забезпеченні прав лнщини: постановка проблеми
- •Глава 1. Інститут оскарження в адміністративному порядку: загальні засади
- •Глава 2. Порядок оскарження в органах внутрішніх справ
- •Глава 3. Питання оскарження рішень, дій та бездіяльності податкових органів
- •Глава 4. Адміністративна юстиція як провідна форма судового захисту прав громадян
- •Глава 5. Роль Конституційного Суду України у захисті прав людини
- •Глава 6. Роль і завдання українського омбудсмена
- •Глава 1. Компетенція органів виконавчої влади: загальна характеристика змісту
- •Глава 2. Конституційні засади організації та діяльності Кабінету Міністрів України
- •Глава 3. Актуальні проблеми законодавчого врегулювання статусу Кабінету Міністрів України
- •Глава 4. Дискреційні повноваження та адміністративний розсуд у діяльності органів виконавчої влади
- •Глава 5. Правові акти управління як провідна форма
- •Глава 1. Центральні органи виконавчої влади: основні напрями реформування
- •Глава 2. Запровадження в органах виконавчої влади політичних посад та їх правовий статус
- •Глава 3. Інститут державних секретарів міністерств:
- •Глава 4. Науково-методичні засади проведення
- •Глава 1. Основні напрями реформування
- •336 Розділ VIII • глава 1
- •Глава 2. Питання конкурсного відбору
- •Глава 3. Інститут проходження державної служби
- •Глава 4. Підвищення стимулюючої ролі оплати праці державних службовців
- •Глава 5. Система підготовки і підвищення кваліфікації кадрів державної служби: проблеми розвитку
- •Глава 6. Деякі питання формування молодих кадрів управління
- •Глава 2. Типи і види державної служби: проблеми класифікації
- •Глава 3. Співвідношення понять "посадова особа" і "службова особа"
- •Глава 4. Проблеми правового регулювання поведінки державних службовців
- •Глава 5. Дисциплінарна відповідальність державних службовців: необхідність публічно-правового регулювання
- •Глава 1. Державний контроль:
- •Глава 2. Види державного контролю та їх правове регулювання
- •Глава 3. Контроль та нагляд и державному управлінні: порівняльна характеристика
- •Глава 4. "Презумпція знання закону" у світлі забезпечення об'єктивності контролю
- •Глава 5. Контроль у сфері місцевого самоврядування та його зв'язок з державним управлінням
- •Глава 1. Парламентський контроль як вища форма державного контролю
- •Глава 2. Конституційні засади здійснення парламентського контролю щодо виконавчої влади
- •Глава 3. Прокурорський нагляд за додержанням законів у сфері виконавчої влади
- •Глава 4. Судовий контроль: поняття і види
- •Глава 5. З досвіду функціонування системи державного контролю в Польщі
- •Глава 1. Юридична природа відповідальності у сфері адміністративно-правового регулювання
- •Глава 2. Уточнення визначення поняття та класифікації підстав адміністративної відповідальності
- •Глава 3. Юридичні особи як суб'єкти
- •Глава 4. Різновиди адміністративних правопорушень
- •Глава 1. Розмежування адміністративних і
- •Глава 2. Адміністративні стягнення та вдосконалення їх правового регулювання
- •Глава 3. Штраф як найпоширеніший вид адміністративних стягнень та його застосування
- •Глава 4. Економічні санкції: питання їх правової природи
- •Глава 5. Особливості адміністративної відповідальності осіб, що обіймають посади в державних органах
- •Глава 1. Розвиток загальних положень провадження в справах про адміністративні правопорушення
- •Глава 2. Уточнення складу учасників провадження та розвиток їх правового статусу
- •Глава 3. Удосконалення процедур провадження
Глава 5. З досвіду функціонування системи державного контролю в Польщі
Враховуючи потреби становлення і розвитку механізмів державного контролю щодо виконавчої влади в Україні, цікавим і корисним є огляд досвіду вирішення подібних проблем у Польщі.
Органи державного контролю, в сучасному розумінні цього слова, були запроваджені в Польщі на початку XIX ст., за часів, коли Польща не була суверенною державою. Головна Рахункова палата була створена в Польському князівстві (патронатна країна Наполеона Бонапарта) у 1808 p. Ця інституція віднайшла своє продовження у Вищій Рахунковій палаті Польського королівства (стосовно автономної частини Російської імперії) й існувала протягом 1815-1831 pp. '
Органи державного контролю Польщі були відновлені після Першої світової війни, коли країна здобула свою незалежність. Вища Палата Державного контролю була створена указом глави держави в 1919 р. її повноваження були такими: всебічний контроль за державними доходами та видатками, правильністю управління державним майном, державними субсидіями та субвенціями для різноманітних інституцій, фундацій і фондів; контроль за адмініструванням державних коштів так само, як і контроль за адмініструванням державних фондів вищим рівнем місцевого самоврядування та без винятку великими містами. Указ розмежував три види контролю: початковий контроль, інакше кажучи запобіжний контроль; контроль результативний,
Я.Гонцяж 505
тобто, репресивний контроль; фактичний контроль суб'єктів та їх бухгалтерського обліку.
Конституція Польщі, прийнята в березні 1921 p., визначила функцію Палати як: контроль за всім державним апаратом з точки зору адміністрування державних фінансів, перегляду щорічного балансу державного бюджету та представлення Парламенту щорічного подання на вотум довіри до уряду щодо виконання бюджету. Конституція також поширила інституцію судової незалежності на членів Ради Палати (керівний орган контрольного апарату). Особливі інституції та процедури державного контролю були визначені в Законі про державний контроль, схваленому Парламентом у 1921 р.
Сучасний орган державного контролю називається Вищою Палатою Контролю (ВПК), але її статус, повноваження та процедури, за якими вона здійснює свою діяльність, мають глибокі корені, створені майже вісімдесят років тому. Звичайно, певні правила та обсяг діяльності змінились відтоді, але основна місія зазначеної організації залишилась донині. Нижче подані деякі особливі питання щодо процесу запровадження цих змін.
Загальні правові рамки для діяльності ВПК, визначені в Конституції від 2 квітня 1997 p., вимагають, щоб ВПК здійснювала аудит (щодо законності, економічної бережливості, дієвості та ретельності) діяльності:
• органів державного управління;
• Національного банку Польщі;
• державних юридичних осіб;
• інших державних організаційних підрозділів.
Згідно з Конституцією ВПК дозволено здійснювати аудит щодо законності, економічної бережливості та ретельності діяльності: органів місцевого самоврядування; комунальних юридичних осіб; інших комунальних організаційних підрозділів та стосовно законності й економічної бережливості інших організаційних підрозділів і економічних суб'єктів тією мірою, в якій вони використовують державну та комунальну власність або ресурси чи дотримуються фінансових зобов'язань перед державою.
ВПК використовує в контролюючій діяльності такі критерії аудиту: законність (відповідність чинному законодавству), економічна бережливість (економічне та ефективне використання ресурсів), дієвість (відповідність дій цілям, визначеним у законі; ступені, до яких досягнуто цілі; методи та заходи, які застосовувалися), ретельність (досконалість, обережність, чесність, достовірність).
Щоденна діяльність ВПК здійснюється відповідно до положень Закону про Вищу Палату Контролю від 23 грудня 1994 р. Згідно з йо-
506
РОЗДІЛ XI • ГЛАВА 5
го положеннями Сейм за погодженням із Сенатом призначає Президента терміном на шість років, *жий очолює ВПК та відповідає за її діяльність перед Сеймом. Переобрання Президента дозволено лише один раз. Президент ВПК може не бути членом Сейму або Сенатором. Він може обіймати будь-яку іншу посаду, за винятком посади професора в університеті, та належати до будь-якої політичної партії чи професійної спілки. Такі самі правила застосовуються до віце-президентів та Генерального директора ВПК. Однією із привілеїв Президента є його недоторканність, з тим що жодна кримінальна відповідальність не може бути застосована проти нього, та позбавлення свободи не дозволено без попередньої згоди Сейму. Президент має право брати участь у засіданнях Сейму та уряду.
Дуже важливі завдання здійснює Рада ВПК, до складу якої входять Президент як голова Ради, віце-президенти, Генеральний директор та 14 членів. Маршал Сейм)' призначає членів Ради терміном на три роки.
Відповідно до Закону про Е'Ищу Палату Контролю існує дві категорії членів Ради: сім представників юридичних або економічних кіл, не залежних від ВПК, та сім членів, обраних з-поміж керівників організаційних підрозділів ВПК або радників Президента. Особи, що входять до складу Ради, є незалежними у виконанні ними своїх функцій та можуть виражати власну думку (votum separatum) стосовно рішень Ради. Рада надає чинності: аналізу реалізації державного бюджету та грошової політики, звіту про діяльність Вищої Палати Контролю за попередній рік. Рада схвалює такі рішення: висновки щодо легалізації (набуття чинності) державного бюджету для Ради Міністрів; рекомендації щодо вирішення певних проблем, визначених Сеймом стосовно діяльності органів, які виконують державні завдання; офіційних заяв мінісірів, керівників центральних офісів, Президента Національного банку Польщі; проектів статуту ВПК; проекту бюджету ВПК; графік періодичної діяльності ВПК. Рада висловлює свою думку щодо: програм аудиту, які представляються Президентом ВПК. заяв про результати особливо важливих аудитів, інших питань, представлених Президентом або хоча б однією третиною членів ВПК.
Організаційними шдрозділауш Вищої Палати Контролю є департаменти. Існує чотири види департаментів: департаменти, які виконують завдання з ;зудиту (їх 14), департаменти, які забезпечують проведення аудиту (2), адміністративні департаменти (5) та регіональні офіси (16).
Кожний департамент, який виконує завдання з аудиту, має свої повноваження у цій сфері.
Я.Гонцяж 507
Регіональні офіси також здійснюють завдання з аудиту. Після адміністративної реформи (січень 1999 p.), внаслідок яжої зменшилась кількість воєводств, також була зменшена кількість регіональних офісів, і на сьогодні їх 16 (по одному в кожному воєводстві).
Існують такі департаменти аудшу:
Департамент адміністрування та Європейської інтеграції (сфера державної служби, питання інтеграції Польщі до Європейського Союзу, міжнародна політика);
Департамент державного бюджету (сфера виконання державного бюджету, підготовка проекту аналізу виконання державного бюджету та висновок щодо довіри Уряду на основі результатів виконання державного бюджету);
Департамент освіти, науки та ку.тьтури;
Департамент фінансів та банківської справи (готує проекти аналізу монетарної політики, виконує завдання з аудиту в банківській системі та монетарній політиці, функціонування системи страхування, державної торгівлі цінними паперами);
Департамент економіки (сфера функціонування економіки (включаючи державні підприємства), економічне співробітництво з іноземними країнами, функціонування системи митниць);
Департамент з аудиту (здійснює постійний аудит за наказом Президента ВПК);
Департамент національної оборони та державної безпеки (сфера використання бюджетних засобів для оборони та громадської безпеки; виробництва, постачання, експо]лу та імпорту зброї, діяльність поліції та інших воєнізованих служб);
Департамент захисту навколишнього середовища;
Департамент праці та соціального захисту (здійснює аудит у сфері працевлаштування, запобігання безробіттю, функціонування системи соціального захисту, пенсійної системи);
Департамент сільського господарства та харчової' промисловості (сфера управління сільськими територіями, функціонування державної системи розвитку сільських територій, процес пристосування сільського господарства Польщі до вимог ЄС);
Департамент місцевого самоврядування (сфера функціонування системи місцевого самоврядування та управління компаніями, які є власністю органів самоврядування, виконання органами самоврядування завдань, передбачених законодавством);
Департамент державної скарбниці та приватизації;
Департамент транспорту, морської економіки та зв'язку;
Департамент здоров'я та фізичної культури.
Існують два департаменти, які забезпечують проведення аудиту:
508
РОЗДІЛ XI • ГЛАВА 5
Юридичний департамент (виконання завдань у сфері внутрішніх юридичних послуг, координація внутрішніх юридичних послуг, виконання завдань стосовно залучення Вищої Палати Контролю до нормо-творчої діяльності Парламенту й Уряду);
Департамент стратегії аудиту (виконує завдання у сфері розробки стратегії аудиту ВПК та координації процесу аудиту, підготовки аналізів та інформації щодо публікації результатів аудиту).
П'ять департаментів виконують адміністративні функції:
Організаційний департамент (виконує функції стосовно організації діяльності Президента ВПК, допомоги в управлінні діяльністю ВПК, співпраці з вищими інституціями аудиту різних країн та міжнародних організацій);
Департамент захисту таємної інформації (гарантує захист таємної інформації та зобов'язує аудиторів дотримуватись таємниць, встановлених згідно з нормами права);
Департамент матеріально-технічного забезпечення (виконання функцій щодо організації та функціонування ВПК у сфері транспорту, комунікацій та матеріально-технічного забезпечення);
Департамент кадрової політики та навчання (виконує функції в сфері управління людськими ресурсами);
Департамент бухгалтерського обліку.
ВПК нараховує понад 1650 працівників, із яких 1200 - аудитори або інспектори з аудиту та понад 400 осіб - допоміжний персонал. Статус цих двох категорій працівників регулюється Законом про Вищу Палату Контролю. Трудові відносини для аудиторів та інспекторів з аудиту встановлені на основі призначення. Призначення залежить від тренувань з аудиту, які проходять після успішного складання іспитів екзаменаційній комісії.
Персонал з аудиту має спеціальний статус, чітко визначений законом, який гарантує стабільність працевлаштування, захист незалежності працівників та можливості кар'єрного росту, їх спеціальний статус однак передбачає певні обмеження свободи: вони не можуть бути членами політичних партій або залученими до будь-якої політичної діяльності.
Об'єкти аудиту містяться в щорічній та квартальній програмах, які схвалює Рада ВПК. Аудити проводяться на основі цих програм. ВПК може здійснювати постійні аудити, якщо це необхідно. Для аудитів, які містяться в періодичній робочій програмі, готуються програми аудиту. Програми аудиту повинні бути схвалені Президентом ВПК або одним із віце-президентів.
Метою проведення кожного аудиту є встановлення фактів, які повинні бути документовані відповідним чином, та оцінка їх відповідно
Я.Гонцяж 509
до правил, визначених у законодавстві. Для правильного проведення аудиту аудитори ВПК повинні мати доступ до повної інформації, необхідної для їх роботи. Вони мають право: вільного доступу до нерухомості підрозділу, який підлягає аудиту, всіх документів та інших матеріалів; оглядати нерухомість, викликати потерпілих та отримувати їх докази; вимагати усного або письмового пояснення від працівників підрозділу аудиту; скликати експертів і спеціалістів та збирати наради як керівництва, такі представників органів державної адміністрації та місцевого самоврядування.
Кінцевим елементом проведення аудиту є звіт про аудит. Він повинен окреслювати факти, виявлені під час ауоиту, включаючи причини, внаслідок яких вони виникли, обсяг та наслідки порушень і відповідальних осіб. Аудитор та керівник підрозділу аудиту повинні підписати звіт про аудит. Той, хто був підданий аудиту, може оскаржувати результати аудиту.
Оцінка діяльності з аудиту визначається післяаудитним висновком. Якщо були виявлені будь-які порушення, висновок може вміщувати коментарі та рекомендації, спрямовані на їх усунення. Висновок може також оцінювати діяльність осіб, відповідальних за встановлені порушення, та вказувати їх непридатність обіймати дану посаду.
Післяаудитний висновок подається керівішкові підрозділу аудиту. Апеляційна процедура може також бути застосована. На основі звітів про аудит та гасляаудитних висновків ВПК складає заяви про результати аудиту.
Перед їх поданням до Сейму, Президенту Республіки Польщі або Прем'єр-міністру вони подаються відповідно вищому або центральним органам, які протягом семи днів висловлюють свою точку зору; вона приєднується до заяви про результати аудиту. Всі заяви подаються на розгляд відповідним органам, і якщо вони не є об'єктом апеляційної процедури, заяви представляють на розгляд громадськості.
Кожний аудит належить до однієї із 188 груп об'єктів. Аудити причетні (з-поміж іншого) до: реалізації державного бюджету, діяльності уряду та органів місцевого самоврядування, реалізації державної фінансової політики, приватизації, використання ресурсів ЄС, захисту навколишнього середовища, житлового господарства, транспорту та зв'язку, оборони та державної безпеїш, функціонування системи охорони здоров'я та соціального захисту, міжнародної співпраці.
ВПК загалом здійснює аудит: зі своєї власної ініціативи (95 відсотків), на замовлення Сейму та його органів (3 відсотки), на вимогу Президента Республіки Польщі або Прем'єр-міністра (2 відсотки).
ВПК є найбільш владним, але не єдиним органом, який діє в системі аудиту державного управління Польщі. Він виконує класичну
510 РОЗДІЛ XI • ГЛАВА 5
роль агентства давнішнього аудиту, який пов'язаний з Парламентом на основі принципу підзвітності та підпорядкованості.
Існує щонайменше два інших важливих елементи в цій системі.
Перший пов'язаний із зростанням сектора самоврядування в структурі державного управління. Незалежність самоврядування, яка була задекларована в Конституції України та Законі про територіальне самоврядування, поставила питання про відносини між державними органами контролю та органами самоврядування.
Заснування: окремих органів контролю, названих Регіональними Рахунковими Палатами (РРП), які мають право здійснювати фінансовий аудит всіх органів самоврядування, вирішило цю проблему. РРП здійснюють свою діяльність відповідно до положень окремого закону та є незалежними органами. Прем'єр-міністр призначає голів РРП на основі рекомендацій самоврядних рад воєводств (сеймиків).
Основною функцією РРП є здійснення всіх завдань з аудиту, які стосуються розробки та реалізації бюджетів органів самоврядування (в гміні, повяті та воєводствах). Особливо їх діяльність спрямована на захист органів місцевого самоврядування проти неправильного використання державних коштів та проти ризикованого використання державних ресурсів для інвестицій на фінансовому ринку.
Другим допоміжним елементом системи аудиту є внутрішня система контролю, що існує в системі державного управління від Канцелярії Прем'єр-міністра до найнижчого органу місцевого управління.
У центральних органах дер:кавної влади (наприклад, міністерствах, інших центральних оргажсх та офісах воєводств) обов'язково створюються підрозділи внутрішнього аудиту відповідно до положень Закону про процедури та організацію діяльності Ради Міністрів та міністерств.
У системі самоврядування такі підрозділи є також обов'язковими, але їх керівництво має набагато більше свободи вирішувати питання їх організації та роботи. Підрозділи внутрішнього аудиту, як правило, підпорядковані керівництву відповідного органу та проводять аудит за їх запитом.
Обидві інсігигуції - РРП та підрозділи внутрішнього аудиту - зобов'язані співпрацювати з ВПК., особливо забезпечувати її всіма своїми звітами з аудиту та провадити аудити на запит та під керівництвом аудиторів ВПК.
Частина шоста
ОНОВЛЕННЯ
ІНСТИТУТУ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ
У СФЕРІ
АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
РЕГУЛЮВАННЯ
Розділ XII
ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСА,ЦИ РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНО-ДЕЛІКТНОГО ЗАКОНОДАВСТВА