60. Производство по делам об оспаривании решений и действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Право гражданина обжаловать действия власти - важная составляющая демократической организации государства и общества.

Действующая Конституция, принятая 12 декабря 1993 года, закрепляет права и свободы личности, как наивысшие ценности и отдельно фиксирует право граждан защищать себя от неправомерных действий властных органов и должностных лиц: статьи 52 и 53 разъясняют: «Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба». (Статья 52 Конституции РФ)

«Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» (Статья 53 Конституции РФ).

Этот ценностный принцип лег в основу ряда нормативно-правовых актов, которые будут рассмотрены в настоящем докладе.

Важной особенность данных правоотношений заключается в том, что они являются властеотношениями: асимметричными, построенными на началах неравенства сторон, где одна из сторон обладает властными полномочиями и располагает правом решать вопросы по отношению к другой стороне и является субъектом власти.

Решения властных органов и их должностных лиц могут быть ошибочными и содержать дефекты. Причины дефектности различны: пристрастность, некомпетентность, злоупотребление полномочиями и др.

В интересах демократического развития общества право одной стороны решать, использовать власть должно быть уравновешено правом другой стороны обжаловать решение, требовать его пересмотра и отмены.

В качестве учебной задачи для настоящего доклада была поставлена задача изложить основные положения правоотношений человека и органов власти при оспаривании человеком неправомерных действий органов власти и их должностных лиц. Необходимо с самого начала разграничить две сферы, близкие по процессу обжалования, но принципиально разные по предмету обжалования: обжалование решений по делам об административном правонарушении и обжалование действий органов власти, которые гражданин считает нарушение его законных прав и свобод.

Первое относится к административному праву, второе к гражданско-процессуальному, к его подразделу о публичных правоотношениях.

Важно подчеркнуть, что в рассматриваемом случае сам гражданин не совершал никаких противоправных действий и сам является пострадавшим со стороны органов власти, которые по сути своей деятельности должны обеспечивать охрану и реализацию его прав и свобод (Конституция РФ, статьи 2 и 18).

Источники права

Функция обеспечения соблюдения прав и свобод человека и гражданина возложена на государственные органы и самого гражданина (конституция РФ, статьи 2, 18 и 45 часть 2). Их взаимодействия регламентированы следующими актами:

1. ФЗ РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изменениями от 14 декабря 1995 г.) - является ключевым правовым актом, в первой статье которого закреплено право каждого гражданина обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

Закон является преемником закона СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан».

2. ФЗ РФ от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» - детально регламентирует процедуру обращения гражданина к власти, в том числе и с жалобой.

Существуют акты субъектов федерации, более детально прописывающие порядок правоотношений власти и гражданина в конкретном субъекте. К примеру, закон г. Москвы «Об обращениях граждан» 8 июня 1997 года N 25, где есть специальная глава, посвященная порядку подачи, рассмотрения и вынесения решения по жалобам (глава IV).

3. ФЗ РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года, N 119 который в статье пятой фиксирует ответственность государственного служащего в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. НЕ ДЕЙСТВУЕТ. Новый: ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79

4. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138. Подраздел III. «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», глава 25. «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» вводит требования по судопроизводству по жалобам, поданным в суды.

5. Соответствующие главы Кодекса об административных правонарушениях по состоянию на 15 января 2008 г. (КоАП). К примеру, статья 2.4., вводит определение должностных лиц и устанавливает их административную ответственность.

Определения

Обжалование - обращение лица с просьбой о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов (ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений …» статья 1, пункт 3; статья 4, пункт 4)

Противоправные действия - целеустремленные, волевые поступки, нарушающие закон и другие нормативно-правовые акты и нормы зафиксированные в них. (Комментарии к КоАП статье 2.1)

Государственные органы - органы исполнительной, законодательной, судебной власти всех уровней, а так же приравненные к ним в рассматриваемых законах органы местного самоуправления, учреждений, предприятия и их объединения, общественные объединения.

Должностное лицо - лицо постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах. (КоАП, статья 2.4.)

Способы обжалования

обжалование право

Законами предполагается возможность гражданина отстаивать нарушенные права двумя основными способами:

1. Направление жалобы в вышестоящую инстанцию (вышестоящему в порядке подчиненности органу)

2. Направление жалобы в суд.

Из приведенных способов судебный порядок следует признать более демократичным и надежным, так как, учитывая разделение властей и независимость суда, судьи должны быть свободны от ведомственных интересов и влияний, быть независимы от власти и способны вынести объективное решение.

Процедура судебного разбирательства наиболее приспособлена для выявления истины, заявитель может лично участвовать в процессе, может защищать свои интересы как равноправная сторона.

Гражданско-процессуальный кодекс отдельно фиксирует что «Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд» (статья 247, пункт 2). Это означает, что означенные способы могут использоваться человеком поочередно или по отдельности по его усмотрению.

Споры между гражданином и субъектом управления о законности действий последнего разрешаются по правилам гражданского судопроизводства обычными судами. Сам гражданин определяет в какой именно суд ему подать дело. Допускаются две возможности: 1) суд по месту жительства и 2) суд по месту нахождения ответчика.

Гражданин может подать иск самостоятельно, либо через своего законного представителя: адвоката, доверенное лицо или общественную организацию (Статья 4 ФЗ «Об обжаловании …»).

Кто может обжаловать

Человек, гражданин и иностранец имеют разные возможности обжаловать свои нарушенные права и свободы. В то время как гражданин располагает всеми возможными инструментами, лицо без гражданства или иностранец не имеет возможность обратиться в суд РФ (ФЗ «Об обжаловании в суд …» фиксирует такое право именно за гражданином (статья 1), но они в праве подать свою жалобу в вышестоящий государственный орган, что зафиксировано в ФЗ «О порядке рассмотрения обращений …» в статье 1, пункт 3: «Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства…». А аналогичный закон г. Москвы сужает категорию лиц способных обжаловать действия органов власти города «а также лица без гражданства, законно находящиеся на территории города…» (Закон г. Москвы «Об обращениях граждан», статья 1).

Что можно обжаловать

Гражданин имеет право подать жалобу если:

1. нарушены его права и свободы;

2. созданы препятствия осуществлению его прав и свобод;

3. незаконно на него возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Гражданин вправе обжаловать не только решение, но и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию.

Особо отмечается, что человек вправе обжаловать также бездействие органов и должностных лиц, если оно повлекло за собой перечисленные последствия (статья 2 ФЗ «Об обжаловании…»). Статья 3 ФЗ «Об обжаловании…» устанавливает пределы и фиксирует ряд исключений: это «действия (решения), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ; действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования». Аналогичные пределы установлены при подаче жалобы в органы власти.

Сроки подачи и рассмотрения жалоб

ФЗ «Об обращении в суд…» фиксирует, что органы государственной власти к которым поступила жалоба обязаны рассмотреть ее в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд (статья 4). Однако в законах «О порядке рассмотрения обращений…» и «Об обращениях граждан» указана возможность продления срока рассмотрения жалобы государственными органами в случаях, если требуется переадресация жалобы или сбор дополнительных данных еще продлить этот срок максимум до 30 дней (статья 12 «О порядке рассмотрения обращений…» и статья 8 «Об обращениях граждан»)

Если делать практический вывод для гражданина, то он направив жалобу в органы власти и настояв на ее регистрации, что зафиксировано в главе 8 федерального закона, должен ни как не позже двух месяцев получить ответ.

При подаче жалобы в суд гражданин должен уложиться в три месяца со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав; и в один месяц со дня получения им письменного уведомления об отказе вышестоящего органа в удовлетворении его жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы (если гражданином не был получен на нее письменный ответ). В законе оговаривается, что пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом. Уважительной причиной считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях, предусмотренных статьей 2 ФЗ «Об обжаловании в суд…».

Гражданско-процессуальный кодекс дублирует данный закон и подтверждает мягкость указанных сроков: «пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления» (статья 256).

Порядок рассмотрения жалоб

Одним из самых важных положений обсуждаемого набора законов является то, что бремя по доказанию напрасности жалобы гражданина лежит на органах власти. Это связано со спецификой неравноправия властеотношений между гражданином и органом власти, на которую было указано во вступительной части доклада. Статья 6 ФЗ «Об обжаловании …» фиксирует, что «на государственные органы, … на должностных лиц … действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод». Данное положение дублируется в ФЗ «О порядке рассмотрения обращений …» (статья 10, пункт 2), однако проигнорированно и не встречается в тексте московского закона, где вместо этого указано, что «Лицо, подавшее обращение, в случае необходимости представляет доказательства, обосновывающие содержащиеся в нем требования. Если представленных доказательств недостаточно, орган власти города или должностное лицо, рассматривающее обращение, предлагает заявителю представить дополнительные сведения либо собирает их по собственной инициативе, когда лицо, подавшее обращение, ссылается на отсутствие условий, необходимых для сбора дополнительной информации» (статья 10).

Общей нормой является рассмотрение жалобы в присутствии человека.

Статья 257. Рассмотрение заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего

1. Заявление рассматривается судом в течение десяти дней с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются.

2. Неявка в судебное заседание кого-либо из указанных в части первой настоящей статьи лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления.

Праву граждан на жалобы соответствует обязанность субъектов власти создавать условия для его реализации. Они должны:

· внимательно разбираться в их существе, в случае необходимости истребовать нужные документы, направлять работников на места для проверки, принимать другие меры для объективного разрешения вопроса;

· принимать обоснованные решения по предложениям, заявлениям, жалобам, обеспечивать своевременное и правильное исполнение этих решений;

· сообщать гражданам в письменной или устной форме о решениях, принятых по предложениям, заявлениям, жалобам, а в случаях их отклонения указывать мотивы; по просьбам граждан разъяснять порядок обжалования;

· систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, жалобы, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, изучения общественного мнения, совершенствования работы государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций.

За организацию работы с жалобами и иными обращениями граждан руководитель организации несет личную ответственность.

Обязанности и порядок рассмотрения зафиксированы в ФЗ от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

Решения по жалобе

По результатам рассмотрения жалобы и суд, и орган власти выносят решение:

Вариант 1: признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы и определяет ответственность ответчика. В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру предусмотренной Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", другими федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений). Убытки, моральный вред, возмещаются гражданину в установленном Гражданским кодексом Российской Федерации порядке.

Вариант 2: признает обжалуемое действие законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы. В этом случае на гражданина будет возложены судебные издержки. (Статья 9 ФЗ «Об обжаловании …»)

Если иск гражданина признан законным судебные издержки несет ответчик. Существует положение, по которому судебные издержки так же возлагаются на государственный орган или должностное лицо, … «в случае признания судом их действий (решений) законными, если поданная гражданином вышестоящему в порядке подчиненности органу, объединению, должностному лицу жалоба была оставлена без ответа либо ответ дан с нарушением срока, установленного статьей 4 настоящего Закона». (Статья 9 ФЗ «Об обжаловании …»).

Возмещение материальной компенсации может осуществляться гражданину только по решению суда. Органы власти не компетентны решать данный вопрос.

Жалоба может быть не принята или оставлена без рассмотрения органами власти в случаях если:

· жалоба признана анонимной (не указаны фио автора)

· текст содержит нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица

· текст письменного обращения не поддается прочтению,

· в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу

Исполнение решения суда

Порядок исполнения решения суда описан в статье 8 ФЗ «Об обжаловании…» и статье 258 Гражданско-процессуального кодекса. Решение направляется обеим сторонам дела: и соответствующему органу, и гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу. Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд обязан принять меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Выводы

Право гражданина обжаловать действия органов власти и их должностных лиц является залогом демократического устройства общества, защитой его прав и свобод от произвола и некомпетентности субъектов власти, суть деятельности которых состоит, в том числе, в обеспечении реализации прав и свобод личности. Реальность исполнения вышеописанных законов полностью зависит от двух важнейших факторов демократического устройства государства: разделения властей и истинной независимости суда и правовой грамотности самих граждан, их способных и готовности отстаивать свои прав и свобод законным путем.

При реализации права гражданам приходится сталкиваться с отписками органов власти, т.е. формальным соблюдением закона и процедур, но фактическим нарушением своих прав и свобод.

В частности пункт 4, статьи 11 . ФЗ «О порядке рассмотрения обращений» становится прикрытием для саботирования процесса обжалования: «В случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение».

Для преодоления неправомерных действий органов власти и их должностных лиц необходимо не только знание вышеописанных нормативных актов, но и фантастическая настойчивость гражданина.