Тема 7. Дипломатическое и консульское право.

1. Понятие дипломатии в современном мире. Понятие, источники дипломатического права.

Понятие «дипломатия» произошло от греческого слова diploma-лист, документ, сложенный вдвое. В первоначальном значении «держатель диплома», т.е. рекомендательной или верительной грамоты, которое выдавалось официальным лицам, которые отправлялись в провинцию или за границы государства.

В широком смысле дипломатия – это официальная деятельность по представительству субъектов международного права, по развитию отношений мира и мирного сосуществования, по защите мирным путем прав и интересов участников международных отношений. Дипломатия – это одно из средств осуществления внешней политики государства с помощью допустимых по международному праву специальных дипломатических мероприятий, приемов и методов.

В узком смысле дипломатия – это искусство ведения переговоров и заключения договоров, соглашений. Необходимо подчеркнуть, что это искусство основывается на знании законов развития общества, изучении истории международных отношений, истории отдельных стран, международного права, конституционного права отдельных стран, иностранных языков.

В истории развития человеческого общества вопросы внешней политики государств, его важнейшего средства – дипломатии- всегда занимали видное место. От эффективного решения этих вопросов решалась судьба целых народов, государств, вступавших в конфликты друг с другом.

Основным проводником и исполнителем дипломатических функций является имеющийся во всех государствах дипломатический аппарат в виде центральных и заграничных органов (Министерство иностранных дел, посольства, миссии, консульства), в которых постоянно работают специально отобранные и подготовленные дипломатические кадры. Система работ этих кадров составляет дипломатическую службу государства, являющейся важнейшим звеном государственной службы. Дипломатический аппарат – это часть государственного аппарата, направление и содержание деятельности которого определяется характером социально-экономического, политического строя государств.

Совершенствование дипломатического аппарата, улучшение подбора и подготовки дипломатических кадров, изучение и использование лучшего опыта дипломатии, наконец, разработка и развитие научных его основ – важные задачи, стоящие перед всеми государствами, заинтересованными в использовании дипломатии для мирного решения международных вопросов, для укрепления политики мира и мирного сосуществования.

Дипломатия – это составная часть внешней политики, международной деятельности государства. Именно внешняя политика определяет цели и задачи дипломатии, которая представляет собой совокупность практических мероприятий, а также форм, средств и методов, используемых для внешней политики.

Опыт современной дипломатии показывает использование традиционных и новых форм и методов дипломатической работы в интересах внешней политики независимых государств. Особо важное значение приобретают различные формы дипломатического общения и обсуждения. К таковым относятся личные встречи руководителей государств, двусторонние и многосторонние переговоры на высшем уровне между государствами.

Дипломатическая деятельность нуждается в нормативном обеспечении, правилах ее осуществления в отношении других субъектов международного права. На протяжении многих веков эти правовые нормы постепенно образовали относительно устойчивую и самостоятельную по предмету регулирования отрасль. В настоящее время дипломатическое право – одна из наиболее упорядоченных с точки зрения кодификации и прогрессивного развития отраслей международного права. Дипломатическое право – это одна из старейших отраслей права. Оно возникло и развивалось прежде всего как посольское право. В начале XX века посольское право превратилось в дипломатическое.

Дипломатическое право – это совокупность устанавливаемых в результате соглашения и обеспечения субъектами международного права принципов и норм, которые выражают волю субъектов международного права, участвующих в международном общении; и регулируют положение и деятельность (функции и статус) официальных органов внешних сношений этих субъектов в целях поддержания и упрочения мира и мирного сосуществования.

В ряде учебников и учебных пособий встречается понятие «право внешних сношений». Концепция права внешних сношений состоит в том, что объективно данные условия международной жизни, кодификация и прогрессивное развитие норм международного права в этой области привели к тому, что этой отраслью регулируется не только деятельность дипломатических и консульских представительств государств, аккредитованных за рубежом, но и деятельность внутригосударственных органов внешних сношений, специальных миссий, делегаций на международных конференциях, представительства государств при международных организациях и миссии постоянных наблюдателей при них. Именно этим объясняется введение в научный оборот более емкого понятия «право внешних сношений».

Основными источниками дипломатического права являются договор и обычай. Венская Конвенция о дипломатических сношениях 1961 года является основным источником в сфере дипломатической деятельности. Вместе с тем, дипломатическое право регулирует деятельность специальных миссий государств, а также правовой статус представительств при международных конференциях. Это, прежде всего Конвенция о специальных миссиях 1969 года, Венская конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 года.

Провозглашение независимости и приобретение суверенитета Республикой Казахстан расширили политические, экономические, научно-технические, культурные и другие отношения с иностранными государствами. Это создало необходимость обновления форм и методов общения с международным сообществом. Возрастание международных отношений, увеличение казахстанских представительств и количества казахстанских граждан, находящихся за рубежом внесли качественные изменения в содержание дипломатической и консульской служб. Весной 1993 года Казахстан присоединился к международным стандартам в области отправления внешней политики. В соответствии с Венской Конвенцией 1961 г. о дипломатических сношениях, Венской Конвенцией 1963 г. о консульских сношениях Республика Казахстан устанавливает отношения на уровне посольства, миссии или консульского округа. При дипломатических отношениях мы использовали различные формы. К примеру, формой установления дипломатических отношений были личные послания глав государств Президенту Республики Казахстан /CША, Новая Зеландия/, совместное коммюнике министров иностранных дел об установлении дипломатических отношений /КНР, Испания, Австрия/, протокол об установлении дипломатических отношений /Монголия, Франция, Индия/, обмен нотами /ЮАР, Египет, Израиль/. Для консульских отношений наиболее распространенной формой являются подписание консульских конвенций /Российская Федерация, Венгерская Республика/, соглашений о взаимном признании виз /Республика Грузия, страны СНГ/, меморандумов о взаимных поездках граждан и взаимопонимании по выдаче виз /Исламская Республика Пакистан, Исламская Республика Иран/, консульских договоров / Украина, Туркменистан/.

Учитывая опыт зарубежных государств, Казахстан принимает собственное законодательство об организации дипломатической и консульской служб, совершенствует работу внешнеполитического ведомства – Министерства Иностранных дел, разрабатывает специальные инструктивные материалы о консульской легализации; о порядке истребования документов, касающихся обеспечения прав и законных интересов граждан Республики Казахстан, иностранных лиц и лиц без гражданства через учреждения МИД; о порядке учета и регистрации казахстанских граждан за рубежом; о порядке оформления разрешения на постоянное место жительство за границей граждан Казахстана и многие другие.

Дипломатическая служба в Республике Казахстан является профессиональной деятельностью граждан в государственных органах, которые осуществляют внешнеполитическую деятельность в соответствии с национальным законодательством и международными договорами. Порядок назначения на дипломатические должности соответствуют международному стандарту. Так, например, на дипломатическую службу назначаются граждане Казахстана, имеющие высшее образование, владеющие иностранным языком, обладающие специальными знаниями, необходимыми для работы. По нашему мнению, в скором будущем мы обязаны будем оговорить такие условия как наличие специального высшего образования и знания государственного языка. Эти изменения будут продиктованы объективными обстоятельствами времени. Порядок назначения министра иностранных дел, особенности прохождения и прекращения дипломатической службы, вопросы обеспечения, гарантии и компенсации, объем прав и обязанностей, ответственность сотрудников дипломатической службы обеспечивают этой части государственной службы особое положение.

Дипломатические и консульские отношения нашего государства обеспечивают представительство с иностранными государствами и международными организациями; участие Казахстана в деятельности ООН, обеспечение интересов государства в различных вопросах внешней политики. С помощью дипломатических средств и методов реализуются усилия государства по обеспечению международного мира, коллективной и региональной безопасности.

2.Органы внешних сношений.

Во внешних сношениях государство выступает как единое образование, обладающее в силу своего суверенитета международной правосубъектностью. Органы внешних сношений выступают в качестве представителей государстваза рубежом, и все действия, предпринимаемые в пределах их компетенции, рассматриваются как действия представляемого государства за рубежом и налагают на него ответственность в соответствии с нормами международного права. Органы внешних сношений любого государства подразделяются на внутригосударственные (или центральные) и зарубежные.

К внутригосударственным органам внешних сношений в Республике Казахстан относятся: глава государства – Президент Республики Казахстан, Парламент Республики Казахстан, глава Правительства и Правительство, Министерство иностранных дел - орган непосредственного оперативного руководства внешними сношениями государства.

Зарубежные органы внешних сношений государств в свою очередь подразделяются на постоянные и временные. К постоянным органам внешних сношений в Республике Казахстан относятся дипломатические представительства (посольства и миссии) Республики Казахстан, аккредитованные в странах, с которыми Казахстан установил и поддерживает дипломатические отношения; консульские учреждения, постоянные представительства и миссии постоянных наблюдателей при международных организациях. К этой же группе относятся торговые представительства. К временным зарубежным органам внешних сношений Республики Казахстан относятся различные специальные миссии, делегации и группы наблюдателей на международных конференциях, делегации для участия в работе сессий международных органов и их организаций и другие.

Полномочия главы государства – Президента Республики Казахстан, Парламента, Правительства и главы Правительства определены Конституцией Республики Казахстан, соответствующими нормативными актами. Эти вопросы подробно изучались изучалось в курсе конституционного и административного права.

Министерство иностранных дел является органом, обеспечивающим осуществление мер по проведению мер внешней политики и государственного управления в области внешних сношений Республики Казахстан. Министерство осуществляет свою деятельность под руководством Президента и Правительства Республики Казахстан. Деятельность Министра по общим вопросам курирует Премьер-министр Казахстана. В своей деятельности МИД руководствуется Конституцией Республики Казахстан, Положением о Министерстве иностранных дел, законом о дипломатической службе 2002 года и другими нормативно-правовыми актами. В систему МИДа входят дипломатические представительства и консульские учреждения Республики Казахстан, представительства Казахстана при международных организациях, представительства Министерства и подведомственные ему организации на территории Казахстана.

Основными задачами МИД Республики Казахстан являются:

• разработка концепции и основных направлений внешней политики республики и представление соответствующих предложений Президенту и правительству Республика Казахстан;

• реализация внешнеполитического курса государства;

• выработка для Президента Республики Казахстан предложений по внешнеполитической стратегии Казахстана и реализации международных инициатив Президента – совместно с Государственным секретарем республики;

• обеспечение дипломатическими средствами и методами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности и нерушимости границ Республики Казахстан, ее интересов во взаимоотношениях с другими государствами на международной арене;

• защита прав и интересов граждан и юридических лиц Казахстана за рубежом;

• осуществление дипломатических и консульских отношений государства с иностранными государствами, сношения с международными отношениями;

• координация деятельности и контроль за работой других исполнительных органов в целях обеспечения проведения единого внешнеполитического курса государства в отношениях с иностранными государствами и международными организациями.

Министерство в соответствии с возложенными на него задачами имеет право разрабатывать и представлять в установленном порядке Президенту и Правительству Республики Казахстан предложения и рекомендации по вопросам отношений государства с другими государствами и международными организациями, а также подготавливает предложения о заключении, ратификации, исполнении, приостановлении действия и денонсации международных договоров и в установленном порядке вносит эти предложения на рассмотрение Президенту и Правительству Казахстана. Кроме того, в деятельность Министерства входят следующие функции: осуществление общего наблюдения за исполнением международных договоров и содействие в реализации международных норм в правовой практике Республики Казахстан и подготовка предложений по совершенствованию законодательства Казахстана, приведению его в соответствии с международными обязательствами государства.

Министерство участвует в разработке конкретных мероприятий по обеспечению прав и свобод граждан Республики Казахстан, ее обороны и национальной безопасности, охране правопорядка, защите окружающей среды, развитию и расширению торгово-экономических и финансовых связей, научно-технических, культурных и иных обменов Казахстана с иностранными государствами и международными организациями, обеспечивает участие государства в деятельности ООН, других международных организаций, конференций, совещаний, форумов, содействует повышению роли Республики Казахстан как члена международного сообщества в решении глобальных и региональных международных проблем, участвует в международных акциях по борьбе с голодом и отсталостью, международным терроризмом, организованной преступностью и незаконным оборотом наркотиков, а также по ликвидации последствий в зонах экологического неблагополучия и техногенных катастроф.

МИД Республики Казахстан также обеспечивает интересы республики в области международной охраны и рационального использования окружающей среды, освоение ресурсов Мирового океана, изучение космического пространства, содействует распространению за рубежом внешней и внутренней политики Республики Казахстан, социально-экономической, культурной и духовной жизни страны, осуществляет протокольное обеспечение международных обменов на высшем и правительственном уровнях, а также контроль за соблюдением дипломатических и консульских привилегий и иммунитетов, содействует осуществлению межпарламентских связей Республика Казахстан, развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом. МИД является депозитарием международных договоров, заключенных республикой и вступивших в силу, также формирует и содержит архив дипломатической службы Казахстана, оказывает содействие в функционировании иностранных дипломатических и консульских представительств на территории республики, а также взаимодействует по вопросам свое компетенции с центральными исполнительными органами Республики Казахстан, представительными органами, общественными объединениями.

Структура центрального аппарата Министерства иностранных дел Республики Казахстан представлена следующим образом:

• Руководство

• Департамент администрации и контроля

• Департамент консульской службы

• Департамент по обеспечению деятельности центрального аппарата Министерства иностранных дел и его загранучреждений

• Первый Департамент (Управление ООН и международного экономического сотрудничества, Управление международной безопасности)

• Второй Департамент (Управление Европы и Америки, Управление государственного протокола)

• Четвертый Департамент (Управление Азии, Ближнего Востока и Африки, Договорно-правовое управление)

Договорно-правовой отдел МИДа работает над текстами международных договоров, касающихся вопросов внешней политики государства. Например, это могут быть вопросы территорий, внешних границ государства. Управление государственного протокола МИДа является тем подразделением, через который послы и другие иностранные представители устанавливают свои первые контакты со страной пребывания. Это управление встречает и устраивает новых послов и оказывает им содействие в организации работы посольства. Прибывший посол наносит первый визит заведующему управления государственного протокола МИД и узнает у него установленный порядок вручения верительных грамот- документа, которым снабжается глава дипломатического представительства класса послов или посланников для удостоверения его представительского характера и аккредитования в иностранном государстве. Затем он наносит визит Министру иностранных дел или его первому заместителю, чтобы представиться и предать ему копию своих верительных грамот, а также текст речи, которую он намерен произнести при вручении верительной грамоты.

Верительная грамота подписывается главой государства, назначающего дипломатического представителя, и скрепляется подписью министра иностранных дел. Она адресуется главе государства пребывания, вручается ему в торжественной обстановке. Акт вручения верительной грамоты считается актом вступления посла к исполнению своих обязанностей. К составным элементам верительных грамот относят: ссылка на соответствующие статьи Основного закона государства, титулование главы этого государства, фамилия, имя, а также ранг дипломатического представителя, соответствующий уровню, на котором обе страны обмениваются дипломатическими представителями; просьба верить всему тому, что будет излагать дипломатический представитель от имени главы своего государства или от имени своего правительства.

Посол наносит визиты всем послам государств, с которыми его страна имеет дипломатические отношения, начиная со старшины (дуайена) дипломатического корпуса. Дуайен – протокольный глава дипломатического корпуса (в англоязычных странах обычно именуется деканом). Дуайен выступает от имени дипломатического корпуса на различного рода протокольных мероприятиях и является своеобразным посредником между соответствующими властями государства пребывания и дипломатическим корпусом по вопросам, касающимся статуса дипломатического корпуса. Дуайеном автоматически становится глава дипломатического представительства, имеющий наиболее высокий класс среди глав дипломатических представителей, аккредитованных в данном государстве. Если главы дипломатического представительства имеют одинаковый класс, то дуайеном избирается лицо, имеющее наибольший срок пребывания в этом государстве на данном посту по сравнению со своими коллегами.

Таким образом, управление государственного протокола является оперативным подразделением МИДа. При проведении своей работы протокольное управление учитывает характер и уровень отношений государства с каждым из государств, с которым установлены дипломатические отношения.

Главы государств не могут обсуждать непосредственно между собой все вопросы международных отношений. Следовательно, они вынуждены иметь представителей, в обязанности которых входит ведение переговоров от их имени. Эти представители называются дипломатическими агентами. Их задача состоит, прежде всего, в том, чтобы разъяснять политику направившего их государства и добиваться ее одобрения государством, в котором они находятся. Этим самым поддерживаются дружественные отношения между двумя государствами. В соответствии со статьей 1 Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 года, дипломатический агент есть глава представительства или член дипломатического персонала представительства. Кроме представительского характера, дипломатические агенты имеют некоторые отличительные особенности – дипломатические классы и ранги. Дипломатический ранг - личный ранг дипломата, который присваивается ему в соответствии с существующими в данном государстве законами и правилами относительно прохождения дипломатической службы. Этот ранг сохраняется независимо от занимаемой должности, а также при уходе в отставку. Ранг и должностное положение могут совпадать (например, Чрезвычайный и Полномочный Посол – и ранг , и должность), но могут и не совпадать. В Республике Казахстан высший ранг Чрезвычайного и Полномочного посла имеют министр иностранных дел, его заместители, постоянные представители государства при международных организациях и другие. Дипломатические классы определяются нормами международного права и относятся только к главам дипломатических представительств. В соответствии со статьей 14 Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 года, главы представительств подразделяются на три класса, а именно:

а) класс послов и нунциев, аккредитуемых при главах государств, и других глав представительств эквивалентного ранга;

b) класс посланников и интернунциев, аккредитуемых при главах государств;

с) класс поверенных в делах, аккредитуемых при министрах иностранных дел.

В настоящее время класс посланников как глав дипломатических представительств исчезает. Дипломатических представителей 3 класса в международной практике очень мало. Ими обмениваются страны с взаимными ограниченными политическими, экономическими и иными интересами. Как правило, в случаях, когда не желают по политическим мотивам поддерживать дипломатические отношения с соответствующей страной на более высоком уровне.

Дипломатические ранги вводятся внутренним правом каждого государства и предусматриваются для всех его должностных лиц, ведущих в рамках министерства иностранных дел работу по осуществлению официальных сношений с иностранными государствами. В международной дипломатической практике имеются следующие ранги:

• Чрезвычайный и Полномочный Посол

• Чрезвычайный и Полномочный Посланник первого класса

• Чрезвычайный и Полномочный Посланник второго класса

• Советник первого класса

• Советник второго класса

• Первый секретарь первого класса

• Первый секретарь второго класса

• Второй секретарь первого класса

• Второй секретарь второго класса

• Третий секретарь

• Атташе

Посольство возглавляется Чрезвычайным и Полномочным Послом, миссия – Посланником или Поверенным в делах. Последнего следует отличать от Временного Поверенного в делах, который в отсутствие посла может временно возглавлять посольство.

Посольства и миссия – это два вида дипломатических представительств. В настоящее время укрепилась тенденция к повышению уровня дипломатических представительств до посольств. Преобразования дипломатических представительств из одного уровня в другой происходит, когда отношения между отдельными государствами становятся более тесными и дружественными. В таких случаях, правительства соответствующих стран, желая подчеркнуть состояние качественных международных отношений решают повысить уровень своих дипломатических представительств и преобразовать их из миссий в посольства, а посланников, которыми обменивались до этого решения, возвести в ранг послов.

Посольство Республики Казахстан является государственным органом внешних сношений, ее высшим дипломатическим представительством в стране пребывания. В своей деятельности посольство руководствуется положениями Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 года, Конституцией Республики Казахстан, казахстанским законодательством, Указами Президента Республики Казахстан, постановлениями и распоряжениями Правительства Республики Казахстан, а также нормативными документами и указаниями Министерства иностранных дел.

Назначение главы дипломатического представительства.

Перед назначением необходимо запросить согласие – агреман правительства той страны, куда назначается дипломатический представитель. Агреман – ( происходит о французского слова agrement < agreer - одобрять) предварительное согласие одной страны на назначение определенного лица в качестве дипломатического представителя другой страны. Для чего запрашивается агреман? Во-первых, в силу общепризнанной международной практики. Без запроса агремана и без его получения назначить дипломатического представителя нельзя. Во-вторых, ни одно правительство не примет в свою страну лицо, которое в печати или в устной форме выступало с негативными заявлениями против внешней политики этого государства. Правительство страны пребывания имеет право рассчитывать на то, чтобы к ним прибыл человек, который лояльно и объективно участвует в практике международных отношений. Получив соответствующее указание от своего внешнеполитического ведомства, представитель посещает Министерство иностранных дел страны пребывания и в устной форме сообщает об оставлении своего поста в этой стране и о поручении запросить агреман на другую кандидатуру. В дополнение к устному заявлению, вручается вся необходимая информация о лице, на которого запрашивается агреман. В международной практике встречаются случаи запроса агремана по телефону. Как правило, это распространяется на видных государственных деятелей, чье имя и проводимая политическая деятельность не вызывает сомнений. Международная практика требует полного сохранения в абсолютной тайне факта запроса агремана.

Ответ на запрос агремана дается в короткий срок, если не имеется каких-либо политических соображений. Срок дачи ответа – своего рода показатель состояния отношений между двумя странами. Правилами дипломатического этикета не принято напоминать о запрашиваемом агремане, или просить ускорения в получении ответа. Ответ о даче агремана дается таким же путем, что и запрашивается, т.е. устно или письменно. Дипломатический представитель, получивший агреман является persona grata, т.е. желательным лицом в данном государстве. Если лицо нежелательно для пребывания в данном государстве, то его объявляют persona non grata. При этом причины отказа не сообщаются. Любой дипломатический работник, которому предъявлено требование о выезде, считается persona non grata

До отъезда посла соответствующий отдел министерства иностранных дел подготавливает дипломатическому представителю верительные грамоты и отзывные грамоты его предшественнику. Отзывная грамота – документ, сообщающий об отзыве дипломатического представителя с занимаемого его поста. Они адресуются главе государства, при котором был аккредитован дипломатический представитель, подписываются главой государства, назначившего дипломатического представителя, и скрепляются подписью министра иностранных дел. В преамбуле отзывных грамот в краткой форме сообщается о факте отзыва дипломатического представителя; о причинах отзыва; выражается надежда, что деятельность дипломатического представителя будет содействовать поддержанию и развитию дипломатических отношений между государствами. В дипломатической практике некоторых государств после отъезда отозванного дипломатического представителя глава государства, в которой был аккредитован этот представитель, посылает главе государства, назначившего дипломатического представителя, отпускные грамоты. Отпускные грамоты пересылаются дипломатическим путем. Какого-либо ответа на отпускные грамоты давать не принято.

Прекращение деятельности дипломатического представительства. Дипломатическое представительство полностью прекращает свою деятельность в стране пребывания в случае приостановления или разрыва дипломатических отношений между двумя странами. В международной практике возможен и другой вариант – например, объединение двух государств влечет за собой ведение внешней политики объединенным правительством и прекращение своих функций всеми дипломатическими представительствами в одной из объединившихся стран.

Функции дипломатического агента прекращаются в соответствии со статьей 43 Венской Конвенции о дипломатических сношениях:

• по истечении срока, если они имели определенный срок и он не был продлен;

• по уведомлении правительством аккредитующего государства правительства государства пребывания о том, что функции дипломатического агента прекращаются (отозвание);

• по уведомлении государством пребывания (в соответствии с положением об объявлении дипломатического представителя persona non grata), что оно отказывается признавать дипломатического агента сотрудником представительства.

Дипломатическая миссия прекращает свою деятельность со смертью дипломатического представителя. Пост главы представительства замещается старшим по рангу членом дипломатического персонала в качестве временного поверенного в делах. Миссия также заканчивается, если то или иное государство прекращает свое существование.

В соответствии со статьей 45 Венской Конвенции о дипломатических сношениях в случае разрыва дипломатических отношений между двумя государствами, а также окончательного или временного отозвания представительства:

а) государство пребывания должно, даже в случае вооруженного конфликта, уважать и охранять помещения дипломатического представительства вместе с его имуществом и архивами;

б) аккредитующее государство может вверить охрану помещений своего представительства вместе с его имуществом и архивами представительству какого-либо третьего государства, приемлемому для государства пребывания;

в) аккредитующее государство может вверить защиту своих интересов и интересов своих граждан представительству какого-либо государства, приемлемому для государства пребывания.