3 Нормативная, методологическая основа и практика антикоррупционной экспертизы в сфере подготовки ведомственных нормативных правовых актов правоохранительных органов

В российской юридической науке накоплен большой опыт исследования правотворчества, законодательной деятельности и экспертной деятельности¹. Собственно антикоррупционная правовая экспертиза оформилась как самостоятельный вид экспертной деятельности относительно недавно на достаточно разработанной почве экспертного дела в целом. Значительный задел для формирования антикоррупционной экспертизы сформирован в разделе юридической науки «Юридическая (законодательная) техника»². Многие общие дефекты законодательства проявили себя и как коррупциогенные факторы. Именно в этой связи большое значение имеет глубокое осмысление научного задела по вопросам юридической и особенно законодательной техники. Соблюдение требований законодательной техники в части обеспечения антикоррупционных гарантий позволит еще на стадии правотворчества предотвратить коррупциогенность законодательства.

Существенные наработки в области методики антикоррупционной экспертизы сделаны в ведущих научных учреждениях, а также отдельными специалистами и творческими коллективами.

Аналитическим центром Администрации Ярославской области составлен и опубликован в Ярославле в 2006 году Сборник Материалов для разработки методики экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. Сборник содержит материал «Диагностика коррупциогенности законодательства», составленный автором К.И. Головщинским под редакцией Г.А. Сатарова и М.А. Краснова. По мнению авторов материала, «экспертиза проектов нормативно-правовых актов представляет собой комплекс мероприятий по выявлению норм права, способных устанавливать такие рамки взаимоотношений между агентами, которые повышают вероятность их вступления в коррупционные взаимодействия».

Интересный эмпирический и методологический материал представлен в Материалах заседания круглого стола «Опыт и перспективы развития антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».

В работе круглого стола приняли участие:

руководитель проекта «Административная реформа» Центра стратегических разработок В.Н. Южаков,

председатель Комиссии Государственной Думы по противодействию коррупции М.И. Гришанков,

начальник отдела Федеральной таможенной службы РФ Г.В. Воронцов,

вице-президент ТПП РФ В.Б. Исаков,

вице-президент общественной организации «ОПОРА РОССИИ» В.Л. Корочкин,

руководитель службы качества Росздравнадзора А.А. Малин,

заместитель директора правового департамента Мининформсвязи России Т.Т. Гаппоев и другие представители экспертного и научного сообщества.

Целью встречи стал обмен мнениями об опыте применения методики анализа коррупциогенности законодательных актов, дальнейшей разработке и применении  методик антикоррупционной  экспертизы, обсуждение рабочей программы развития антикоррупционной экспертизы.

Круглый стол прошел в рамках проекта Центра стратегических разработок «Анализ и мониторинг коррупциогенности федерального законодательства и его правоприменения».

Г.Савченко, Р.Фаляхов, Л.Мухамедьярова в материале «Законы, стимулирующие коррупцию, занесут в специальный реестр», опубликованном в газете «Газета» № 83 19 мая 2006 г. сообщили об инициативе Комиссии Общественной палаты по контролю за деятельностью правоохранительных органов, силовых структур и реформированием судебно-правовой системы. Комиссия намерена проверить законодательство на предмет наличия в нем норм, способствующих возникновению коррупции. Для этой цели планируется создать специальную электронную базу данных под названием «Реестр коррупционных ниш». В нее члены палаты будут включать все юридические акты - от федеральных законов до ведомственных инструкций, - которые, как выразился глава антикоррупционной подкомиссии Андрей Пржездомский, «могут быть использованы должностными лицами для личного обогащения». В реестре укажут меры, которые предполагается принять, чтобы вредная правовая норма стала социально безвредной. «Что-то, может быть, мы порекомендуем отменить, что-то предложим улучшить», - сказал «Газете» А. Пржездомский. По его словам, общественники внесут свой вклад в решение задачи борьбы с коррупцией, которую поставил президент в послании к Федеральному собранию. Причем общественники намерены иллюстрировать свои экспертные оценки примерами из судебной практики. Пока данная инициатива за прошедшие три года никак не оформилась и не заявила о себе. Вместе с тем, она могла бы стать мощным фактором борьбы с коррупцией в нише открытости информации.

Имеются методики антикоррупционной экспертизы, разработанные органами местного самоуправления.

Так, в Чебаркульском городском округе разработан Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов¹. Документ невелик по объему, имеет небольшое понятийный аппарат, не содержит описание коррупциогенных факторов.

В соответствии с Порядком, проведение анализа проекта нормативного правового акта на предмет выявления коррупциогенных признаков осуществляется в соблюдением следующих стадий:

1. Описание выявленных коррупциогенных признаков.

2. Указание на возможные коррупциогенные действия (бездействия).

3. Выработка рекомендаций по устранению положений, содержащих коррупционные признаки и их корректировки.

4. Подготовка заключения и представление его разработчику проекта нормативного правового акта и главе Чебаркульского городского округа.

Основанием для проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов является поступление проекта нормативного правового акта в юридический отдел администрации городского округа.

Обязательной антикоррупционной экспертизе в данном городском округе подлежат проекты нормативных правовых актов, регулирующие общественные отношения в сфере муниципальной собственности округа, муниципальной службы, оказания финансовой поддержки за счет средств местного бюджета, предоставления льгот, разрешений, а также проекты нормативных правовых актов, предусматривающие расходование бюджетных средств.

Антикоррупционная экспертиза нормативного правового акта проводится в течение 5 рабочих дней со дня поступления проекта нормативного правового акта в юридический отдел Администрации.

Организация экспертной работы в разных субъектах Российской Федерации и органах местного самоуправления различается в зависимости от того, кто непосредственно проводит экспертизу и кто, соответственно, подписывает экспертное заключение. Так, в Чебаркульском городском округе экспертиза осуществляется юридическим отделом Администрации.

В Тимашевском районе Краснодарского края разработан Порядок экспертизы нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции в органах местного самоуправления муниципального образования. Определен порядок проведения экспертизы в несколько этапов. На первом этапе проект правового акта для экспертизы направляется в юридический отдел администрации муниципального образования. Далее, Начальник юридического отдела определяет необходимость проведения экспертизы. В случае необходимости проведения экспертизы на коррупциогенность он организует проведение экспертизы независимыми экспертами.

Как показал проведенный анализ, широкое распространение получила Методика первичного анализа коррупциогенности нормативных правовых актов, созданная в Центре Стратегических Разработок под руководством В.Н.Южакова и Э.В.Талапиной. В аналитических материалах, научных и публицистических изданиях она получила высокую оценку. Это в немалой степени объясняется тем, что до 2004 года антикоррупционная проблематика не была активно ангажирована политическими силами. И в данной тематической области работали узкие специалисты, избравшие ее предметом своих научных изысканий. В современных условиях политическая воля настоятельно требует придания данной работе массового характера. Кроме того, время, прошедшее с момента разработки и внедрения указанных наработок делают актуальным вопрос о переосмыслении опыта правового регулирования, а также методического обеспечения и апробации.

Важным является вопрос об адресате методологических рекомендаций по антикоррупционной экспертизы. Именно поэтому необходимо проанализировать круг субъектов этой деятельности, точнее – круг экспертов. Анализ показал, что имеющиеся методики сложные. Они могут быть реально применены только узкими специалистами. Таких специалистов система образования пока не готовит. Проект по аккредитации антикоррупционных независимых экспертов пока находится в самом начале реализации. Эти и другие факторы способствуют тому, что существует потребность в методиках, доступных для лиц, не имеющих специального образования. Реальность такова, что во многих органах местного самоуправления и государственной власти нет кадровых и материальных возможностей найма сторонних специалистов и они должны обходиться имеющими возможностями. Таким образом, существует потребность в доступных по осуществлению, но не упрощенных по содержанию методиках.

Именно с целью обобщения и развития методологической базы нами проанализированы применяемые методики и правила антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Основным официальным инструментарием является Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196. Данный документ представляется достаточно емким, обобщающим. Не квалифицированные специалисты не смогут в полной мере воспользоваться данной Методикой ввиду ее общего характера и стилистических особенностей.

Независимая экспертиза данной методики размещена в Интернете под фамилией Н.Брылева. По мнению эксперта, данный документ не соответствует своему наименованию «методика». Со ссылкой на авторитетные энциклопедические издания он указывает следующие требования к термину «методика»: «Методика - это конкретизация метода, доведение его до инструкции, алгоритма, четкого описания способа существования....» (Экономический словарь).

Методика - это система правил, изложение методов обучения чему-нибудь, или выполнения какой-нибудь работы. (Толковый словарь Ушакова)».

Он полагает, что задача, определенная Талапиной и Южаковым, является недостаточной и не соответствует пониманию методики как особого жанра. Они указали, что «основной задачей применения настоящей методики является обеспечение проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов (далее - документы) в целях выявления в документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и предотвращения включения в них указанных положений (далее - экспертиза на коррупциогенность)» п.1.

По мнению эксперта, «из «устоявшегося» общепринятого определения методики следует, что основная задача любой методики – не «обеспечение проведения экспертизы», а разработка на основании общих принципов, правил, алгоритма проведения экспертизы на коррупциогенность. Обеспечение же, ее обязательного, принципиально единообразного проведения, в силу особой общественной значимости, верховной надзаконности (наделение правом изменять существующие нормативные акты), должна быть закреплена не Постановлением Правительства, а Конституцией страны. Налицо фактическое не соответствие декларированной «Основной задачи применения настоящей методики» ее общепринятому предназначению». Из сказанного он делает вывод, что правительственный документ не обладает свойствами методики, так как не предлагает действенных обучающих алгоритмов действий.

Выводы эксперта в целом по документу следующие:

«В «Методике…» не конкретизирован перечень видов документов (объектов) обязательных к экспертизе.

Общие правила проведения экспертизы не являются общими правилами, не учитывают перспективное правовое многообразие и не содержат конкретики.

Методика не является системной, а достоверность и проверяемость в оценке предполагают субъективную оценку эксперта, что само по себе коррупционно не защищено.

Коррупционные факторы, изложенные в данном документе, не обобщены по смысловому содержанию, по этой причине в «различных» факторах содержат много общих смысловых черт, тем самым не проясняют системный подход к их обнаружению.

Не вскрывается причинная суть (механизм) тех или иных коррупционных факторов и как следствие упускаются значимые факторы.

Проведенная Н.Брылевым методологическая экспертиза доказала, что методика, в своём принципиальном основании и формулировках, содержит ряд существенных недостатков, нивелирующих саму цель создания этой методики:

- в самом названии предполагает проверку лишь проектов актов и документов. Тем самым, обходит глыбу коррупционно «токсичных», действующих актов и документов, которые не попадают под её действие (см. название методики);

- декларирует системный подход, но не имеет системного подхода, не включает предварительный причинный системный анализ явления коррупции, не выявляет общие причинно-следственные связи;

- «Методика…» не является методикой по общепринятому определению этого понятия. А именно, не содержит общих принципов и правил, общих подходов, а вся системность свелась к «проведению экспертизы каждой нормы в отдельности» и перечислении лишь некоторых коррупционных факторов, перспективно не охватывающих динамично изменяющееся нормативное и правовое многообразие (Методика…п.4);

- поскольку, не все общественные, значимые признаки проявления коррупции нашли отражение в её базовом понятии «коррупция», отражённом в Федеральном Законе «О противодействии коррупции». Например, не отражено в понятии коррупция её значимое общественное проявление – «вымогательство взятки» (хотя оно косвенно присутствует в понятии «дача взятки», но все равно юридически не определено в отдельном понятии). По этой причине, это направление («вымогательство взятки») не отражено в коррупционных факторах методики;

- употребляет в своих нормах понятия, не определённые юридически, а значит, не однозначно трактуемые, что не проясняет ситуацию в порядке перечня объектов проведения экспертизы, нарушает требования, задекларированные в самой же методике (п.8.и);

- не определяет, что кроме экспертизы документов и актов необходимо провести экспертизу на коррупциогенность всей внутренней нормативной документации организаций, должностных обязанностей лиц и инструкций, уставов и полномочий организации;

- не определяет, что необходимо провести экспертизу на коррупциогенность неоднозначно трактуемых юридических понятий, свести их в проверенный на коррупционность большой юридический словарь-справочник, с присвоением ему надзаконного статуса – «Сборника эталонных юридических понятий». Для основополагающего дальнейшего его использования повсеместно в нормативном законотворчестве, во внутреннем нормотворчестве (документации, инструкциях, обязанностях и пр.). Ибо, причинно-следственно, диспозитивность трактования норм слагается из диспозитивности трактования понятий;

- в качестве коррупционных факторов приводятся (например, отсутствие мер ответственности, мер контроля и прозрачности п.9 д,е,ж). При этом, следует сказать, что все эти меры, как правило, присутствуют в документах, но недееспособны, по причине отсутствия механизма их реализации. Но отсутствие механизма реализации не приводится методикой в качестве коррупционного фактора. Поэтому, перечня причин их недееспособности не предлагается, как не предлагается общих подходов в их «оживлении»;

- достоверность и проверяемость экспертизы не защищены коррупционно (предполагают в механизме своей реализации человеческий фактор – наличие надэкспертной структуры);

- содержит близкие по смыслу (синонимичные) положения и формулировки коррупционных факторов (например, п.8а и п.8б; п.8в и п.8г; п.8е и п.8ж и др.). Вместе с тем, обращает внимание на незначимые различия (например, п. 2, и п.6, наделяющие смысловыми различиями синонимичные понятия «создающие условия» и «способствующие созданию условий» для коррупционных деяний);

Итоговый вывод очень категоричен: данная методика не эффективна, подход не научен, а способ изложения не профессионален.

Проведенное экспертное мнение достаточно категорично. Некоторые его положения не подтверждаются научными аргументами. Тем не менее, отдельные выводы могут быть учтены при совершенствовании нормативно-правовой базы формирования методологической базы антикоррупционной экспертизы.

Так, опубликована методика проведения антикоррупционной экспертизы, в которой «предложены три подхода к анализу норм права на коррупциогенность. Первый подход исходит из концепции баланса интересов и рассматривает коррупциогенную норму как норму права, которая преимущественно выражает интересы только нескольких корпораций, которые «купили» ее принятие. Тем самым, анализ на коррупциогенность в рамках данного подхода является, по сути дела, анализом того, какие группы повлияли на принятие того или иного проекта нормативного правового акта. Так как процесс носит преимущественно теневой характер, широкое использование данного подхода невозможно.

Второй подход исходит из предположения о том, что практически любая норма несет в себе издержки для объекта регулирования. Коррупциогенной в рамках этого подхода предлагается считать слишком дорогую для объекта регулирования норму права. В то же время, конкретные инструменты в рамках этого подхода различаются. Согласно одному подходу, предлагается использовать ex post методы определения коррупциогенности (опросы, наблюдения, отслеживание появления теневых рынков, свидетельствующих о чрезвычайной дороговизне правового порядка). Сторонники второго подхода считают, что критерием эффективности методики является, среди прочего, её возможность предупреждать появление коррупциогенных норм права еще на стадии их принятия. Следовательно, утверждают они, необходимо, на основе сравнения различных законопроектов, выявлять те нормы, которые накладывают самые большие ограничения, и считать коррупциогенными именно их. В то же время, недостатком этого подхода является то, что не всегда в политической повестке дня стоят несколько законопроектов, посвященных одной тематике.

Третий подход основывается на теории агентских отношений и трактует коррупциогенность как неэффективные модели контроля над поведением исполнителя, заложенные в нормах права. С этой точки зрения коррупциогенными являются нормы, предоставляющие неограниченные дискреционные полномочия исполнителю (то есть чиновнику) и, тем самым, затрудняющие осуществление контроля над его поведением.

Предложенная методика оценки нормативных актов на коррупциогенность совмещает второй и третий подходы в той части, в которой они позволяют оценивать коррупциогенность еще не принятых норм права, то есть проектов нормативных актов.

Цель, назначение, терминология, основное содержание методики определены как выявление в текстах нормативных актов норм права, создающих потенциал для коррупции.

Методика предназначена для государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, сотрудников аппаратов комитетов Федерального Собрания, государственных служащих органов власти субъектов федерации, муниципальных служащих, в чьи обязанности входит подготовка проектов нормативных актов и проведение их экспертизы, а также для организаций некоммерческого сектора, занимающихся противодействием коррупции.

В методике имеется собственный понятийный аппарат.