Антикоррупционная экспертиза Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»

Главный специалист Главгосэкспертизы России, к.т.н. Красавин А.В.

Аннотация: экспертиза Технического регламента о требованиях пожарной безопасности проведена на основе инструментария Методических рекомендаций по антикоррупционной экспертизе ведомственных нормативных правовых актов правоохранительных органов. Экспертиза проведена на предмет наличия в нем законодательных дефектов (двусмысленных формулировок, категорий оценочного характера, других нарушений общепризнанных правил юридической техники), способствующих проявлению коррупции. Посредством исследования юридической природы технического регламента изложены основные недостатки закона, а также предложены возможные подходы по приведению закона в соответствие с концепцией правового обеспечения технического регулирования.

Ключевые слова: технический регламент, пожарный риск, коррупциогенные факторы, юридическая техника.

Президентом России еще в 2004 году была поставлена задача очищения российского законодательства от содержащихся в нем корней (предпосылок) коррупции. Постановка задачи была основана на признании того, что корни российской коррупции кроются не только в правоприменении, но и в самом праве – в законодательстве. Тогда же Президентом был определен и механизм решения этой задачи: внедрение целенаправленной и систематической антикоррупционной экспертизы законодательства.

В 2004-2009 годах во исполнение этой задачи, преимущественно в рамках мероприятий административной реформы, был определен состав типичных, постоянно встречающихся корней коррупции в законодательстве (типичных коррупциогенных факторов). Была подготовлена и апробирована методика и правила проведения антикоррупционной экспертизы законов и подзаконных актов. Накоплен опыт правового регулирования и практического проведения экспертизы на коррупциогенность нормативных правовых актов (и их проектов).

В марте 2009 Правительство РФ утвердило постановлениями №№ 195, 196 правила и методику проведения экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов и иных документов, разрабатываемых или/и рассматриваемых в федеральных органах исполнительной власти.

Со 2 августа 2009 г. вступил в силу принятый в июле Федеральный закон №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов», согласно которому (статья 1) «коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям, тем самым создающие условия для проявления коррупции».

Вместе с тем, еще в далеком 2002 году, 27 декабря, был принят Федеральный закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании», обозначивший наступление нового этапа существования технико-юридических норм и заложивший основы правового фундамента технического регулирования. Требовалось изменить коренным образом подходы и оценки технического регулирования, определить его место в общем механизме правового регулирования.

Реформа технического регулирования является одной из наиболее сложных, что связано со спецификой предмета технического регулирования, объемом законотворческой работы и длительностью ее проведения. Уже в следующем году должен завершиться переход к установлению обязательных требований только техническими регламентами и должна быть выстроена вся система технического регулирования, основанная на новой нормативной базе. Этот длительный срок объективно обусловлен, прежде всего, необходимостью создания новой для российского законодательства системы федеральных законов – технических регламентов [13].

Проведение реформы в этой сфере обусловлено необходимостью создания благоприятных условий для функционирования и самоорганизации рыночных механизмов хозяйствования, поскольку изменение всего уклада российской экономики, произошедшее в последние годы, по мнению разработчиков Федерального закона «О техническом регулировании», не может обеспечиваться и поддерживаться устаревшей системой государственной стандартизации и обязательной сертификации [10].

Одним из первых, 22 июля 2008 г., во исполнение реформы технического регулирования был принят Федеральный закон № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», вступивший в силу с 1 мая 2009 г.

Для начала кратко обратимся к истории создания и принятия данного закона. Технический регламент разрабатывался долгие 5 лет институтами МЧС России, но, несмотря на столь продолжительный срок, разработанный законопроект имел бесчисленное множество нареканий и вопросов как со стороны самих специалистов, работающих в системе обеспечения пожарной безопасности, так и со стороны бизнес-сообщества.

Во многом такая ситуация обусловлена сложностью и неоднозначностью рассматриваемой предметной области, ограниченностью знаний о динамике развития и наступления опасных факторов пожара, а также чрезмерно сложными, запутанными и крайне неопределенными требованиями, содержащимися в законе.

Учитывая потенциальную коррупциогенность системы пожарной безопасности как отрасли (маловероятно, что кто-либо из нас ни разу не слышал о «нечистых на руку» пожарных инспекторах МЧС), вряд ли у кого-то возникнут сомнения в значимости и актуальности проведения антикоррупционной экспертизы федерального закона, установившего обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. Тем более, что многочисленные, высокозатратные и порой малоэффективные противопожарные мероприятия ложатся тяжким бременем на и без того с трудом выживающий в условиях глобального кризиса малый и средний предпринимательский класс.

Многочисленные формулировки, имеющие место в законе и содержащие категории оценочного характера, а также двусмысленные и неустоявшиеся термины и определения, могут трактоваться различно правоприменителями, что дает возможность использования данного обстоятельства в коррупционных целях.

В качестве примеров рассмотрим статьи из ФЗ «Технический регламент…», в которых, в большей или меньшей степени, содержатся перечисленные коррупциогенные факторы в соответствии со ст.1 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе…».

Ст.4 ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» содержит следующую формулировку: «На существующие здания, сооружения и строения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действовавшими требованиями пожарной безопасности, положения настоящего Федерального закона не распространяются, за исключением случаев, если дальнейшая эксплуатация указанных зданий, сооружений и строений приводит к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара» (п.4). Здесь уместно говорить о присутствии в норме юридико-лингвистической коррупциогенности, т.к. используются категории оценочного характера, расширяющие дискреционные полномочия должностного лица. Служащему фактически предоставляются альтернативные полномочия по выбору итогового решения, которое, как нетрудно предположить, может быть «простимулировано».

В ст.6 ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (п.1) говорится об условиях соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности: «Пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной, если: