Содержание

Книга 1

Введение 11

1 Факторы и условия, влияющие на возникновение коррупциогенности законодательства. 19

2 Анализ законодательного обеспечения практики проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов правоохранительных органов. 37

3 Нормативная, методологическая основа и практика антикоррупционной экспертизы в сфере подготовки ведомственных нормативных правовых актов правоохранительных органов 72

3.1 Понятие нормативного правового акта как объекта аникоррупционной экспертизы 114

3.2 Признаки нормативного правового акта 127

3.3 Ведомственные акты 146

3.4 Судебная практика по оспариванию нормативных правовых актов, издаваемых правоохранительными органами, в связи с дефектами коррупциогенного характера. 165

4 Нарушение правил юридической техники как тенденция повышения коррупциогенного риска нормативных правовых актов, включая акты правоохранительных органов 182

5 Рекомендации по разработке основных правил анализа нормативных правовых актов на предмет коррупциогенности. 201

5.1 Методические рекомендации по проведению антикоррупционных экспертиз проектов нормативных актов в сфере правоохранительной службы 217

5.2 Пошаговый алгоритм проведения антикоррупционной экспертизы для работников, не имеющих специальной подготовки и навыков 229

6 Юридическая сила результатов антикорруционной экспертизы. 232

7 Экспертное сообщество – как фактор качества и эффективности антикоррупционной экспертизы 235

7.1 Требования к экспертам 235

7.2 Функции и обязанности эксперта 237

7.3 Форма учета экспертов 239

Форма квалификационной карточки эксперта 239

7.4 Форма перечня документов, используемых при экспертизе 240

Свидетельство об аккредитации юридического лица в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы на коррупциогенность 240

7.5 Свидетельство об аккредитации физического лица в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы на коррупциогенность 240

8 Отчет об апробации предложенных методических рекомендаций по проведению антикоррупционной экспертизы 242

8.1 Апробация Методики антикоррупционной экспертизы для анализа практики издания ведомственных нормативных правовых актов правоохранительных органов с выявлением коррупциогенных дефектов формы 242

8.2 Отчет о проведении экспертного опроса 245

8.3 Лекции, деловые игры, круглый стол – как форма апробации 247

Заключение 249

Список использованных источников 251

ПРИЛОЖЕНИЕ А 256

ПРИЛОЖЕНИЕ Б 257

ПРИЛОЖЕНИЕ Г 271

ПРИЛОЖЕНИЕ Д 274

ПРИЛОЖЕНИЕ Е 284

ПРИЛОЖЕНИЕ Ж 285

ПРИЛОЖЕНИЕ З 287

ПРИЛОЖЕНИЕ И 289

ПРИЛОЖЕНИЕ К 306

ПРИЛОЖЕНИЕ Л 384

ПРИЛОЖЕНИЕ М 389

Введение

Актуальность исследования состоит в том, что антикорруцпионная экспертиза является новым правовым инструментом. Правовые акты, регулирующие данную деятельность находится в стадии адаптации. Методические материалы практически отсутствуют. В таких условиях существует острая потребность в четких алгоритмах экспертной деятельности, выработанные на качественной научно-методологической основе.

Актуальность работы предопределена тем, что на каждые 100 тыс. человек населения России сегодня выявля­ется примерно 12 коррупционных преступлений, что говорит не столько о масштабах явления, сколько об уровне эффективности правоохранительной системы и о степени расхождения в представ­лениях о коррупции законодателя, чиновничества и населения.

Незарегистрированная часть коррупционных преступлений, по оценкам экспертов, в конце 80-х гг. в среднем была в десять раз больше зарегистрированной¹. Коэффициент латентности наиболее выявляемого вида коррупционных преступлений (взяточни­чества) по данным проведенного нами в 1992 г. опроса экспертов из числа сотрудников подразделений органов внутренних дел по экономическим преступлениям (126 чел.) составлял 18 фактов на каждые 100 тыс. человек населения. Однако уже в 1995 г. уровень латентности взяточничества оценивался аналогичной группой экспертов коэффициентом, превышающим 2000².

Как правило, не более 20 % лиц, выявленных в связи с со­вершением взяточничества, реально осуждается к одной из мер уголовного наказания, в том числе к лишению свободы. Даже за получение взятки при отягчающих и особо отягчающих обстоя­тельствах к наказанию в виде лишения свободы до недавнего времени осуждалось не более половины виновных³. Данному феномену трудно найти рациональное оправдание, особенно если учесть, что единственным основным видом наказания за взяточничество было лишение свободы. Вместе с тем, нельзя не учитывать, что значительная часть обвинительных приговоров по делам о взяточничестве была связана с необходимостью на­значения наказания за получение действительно мелких взяток, размер которых эквивалентен 2—5 долларам США. Нередко именно это обстоятельство побуждает судей к назначению нака­зания ниже нижнего предела, который установлен законом за дачу или получение взятки, или к применению по отношению к взяточникам более мягких наказаний по сравнению с установ­ленным уголовным законом за эти преступления. Ведь тот же судья должен назначать примерно такое же наказание и за полу­чение крупной взятки.

Формы коррупции в системе государственной, муниципальной и него­сударственной службы разных стран весьма схожи:

- устройство на работу в подчиненные или косвенно кон­тролируемые организации друзей, родственников и знакомых;

- субсидирование политических кампаний;

- вознаграждение за получение выгодных контрактов («чер­ные» комиссионные и оплата псевдоконсультационных услуг);

- служебное мошенничество;

- установление платы за услуги, предоставление которых входит в круг служебных обязанностей чиновника (например, за представление к генеральскому званию или за получение отпус­ка в летнее время);

- получение «комиссионных» за размещение государствен­ного заказа на той или иной фирме (на строительство зданий, дорог, коммуникаций, приобретение автомобилей и компьюте­ров для чиновников и т. п.),

- оказание чиновникам чрезмерного «гостеприимства» и иных «знаков внимания» со стороны бизнесменов (например, предоставление детям чиновника стипендии для обучения в ино­странном университете);

- патронаж чиновников над определенными государствен­ными контрактами, осуществляемый через подставные фирмы или так называемых «партнеров» либо непосредственно в форме «консультирования»;

- отправка «самих себя» в заграничные командировки с произвольно установленным размером суточных;

- использование политическими партиями своего влияния (настоящего или будущего) для сбора «добровольных пожерт­вований» со стороны представителей бизнеса в обмен на разме­щение государственных заказов (это может быть облечено в форму взносов в «благотворительный фонд» или помощь оказы­ваемую детскому дому);

- латентное вымогательство взяток служащими налоговых и таможенных органов с экспортеров или импортеров посредст­вом назойливой демонстрации своего права произвольно уста­навливать размеры налога в рамках определенного законом;

- «государственный дорожный рэкет», т. е. вымогательство взяток у водителей сотрудниками органов, обеспечивающих бе­зопасность дорожного движения, под угрозой наложения штра­фа за якобы или действительно имевшее место нарушение пра­вил дорожного движения (при этом размер взятки зачастую меньше суммы штрафа, установленной законом);

- вымогательство незаконных вознаграждений за ускорен­ные выдачу документов или принятие решения (например, вы­дачу удостоверения водителя транспортного средства, паспорта, выделение торгового места на рынке);

- получение начальниками «мзды» от своих подчиненных в виде еженедельных или ежемесячных подношений в установ­ленных размерах для последующей передачи «наверх».

Борьба с коррупцией может осуществляться и в настоящее время проводится по ряду направлений. Наиболее очевидным является вектор борьбы с соответствующими преступлениями. Тем не менее, не меньшее, а практически – большее значение имеет предотвращение коррупции, устранение условий и причин ее появления.

В настоящем исследовании объектом стала экспертиза нормативных правовых актов на предмет их коррупциогенности. Действительно, сам юридический текст создает предпосылки коррупции. Следует выработать четкие критерии коррупциогенности текстов нормативных правовых актов. Имеется острая потребность в методических рекомендациях и ином научно-организационном инструментарии для надлежащей антикоррупционной экспертизы.

Настоящая работа выполняется в соответствии с Перечнем мероприятий федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденным распоряжением Председателя Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы С.Е. Нарышкина от 16 апреля 2009 г. № А4-7138 и Планом по выполнению в Министерстве внутренних дел Российской Федерации федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы) в 2009 году, согласованным распоряжением Председателя Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы С.Е. Нарышкина от 01 июня 2009 г. № А4-8606.

Совершенствование системы государственной службы Российской Федерации в целом и повышение результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих является приоритетным направлением государственной политики, что отражено в Указе Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)». Названный Указ Президента Российской Федерации издан в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и целенаправленно развивает Концепцию реформирования государственной службы, утвержденную Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. (далее – Концепция).

Объект исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации правил антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты, методические рекомендации, направленные на урегулирование отношений в процессе реализации правил антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Источниками исследования являются Конституция Российской, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции, Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов», Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», иные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты.

Методологическую, научную основу данного исследования составили работы М.Б. Горного, Л.Ф. Апт, А.Н. Артамонова, М.В. Евсеева, С.В.  Матковского, Э.В. Талапиной, В.Н. Южакова и других исследователей.

Цель исследования состоит в разработке методических рекомендаций по проведению антикоррупционной экспертизы проектов ведомственных нормативных правовых актов в сфере правоохранительной службы.

В рамках исследования предполагается решить следующие задачи:

− проанализировать состояние законодательного обеспечения проведения антикоррупционной экспертизы проектов ведомственных нормативных правовых актов в сфере деятельности правоохранительных органов в Российской Федерации;

− проанализировать состояние законодательного обеспечения проведения антикоррупционной экспертизы проектов ведомственных нормативных правовых актов в сфере деятельности правоохранительных органов в иностранных государствах;

− проанализировать практику проведения в России антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в том числе и в сфере правоохранительной службы;

− проанализировать практику проведения в иностранных государствах антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в том числе и в сфере деятельности правоохранительных органов;

− выявить негативные тенденции, способствующие коррупциогенности ведомственных нормативных правовых актов в сфере деятельности правоохранительных органов;

− выделить и классифицировать основные коррупциогеные факторы, которые содержатся в действующих нормативных правых актах и иных нормативных документах (приказах, распоряжениях, положениях, уставах, инструкциях и т.д.);

− определить основные правила проведения антикоррупционной экспертизы проектов ведомственных нормативных правовых актов в сфере деятельности правоохранительных органов;

− провести экспертный опрос о содержании коррупциогенных факторов, способствующих коррупциогенности проектов ведомственных нормативных правовых актов в сфере деятельности правоохранительных органов;

− определить основные требования к юридическим и физическим лицам, проводящим антикоррупционную экспертизу проектов ведомственных нормативных правовых актов в сфере правоохранительной службы;

− разработать процедуры проведения и использования результатов антикоррупционной экспертизы ведомственных нормативных правовых актов в сфере правоохранительной службы;

− разработать методические рекомендации по проведению антикоррупционных экспертиз проектов нормативных актов в сфере правоохранительной службы, которые должны отражать следующие вопросы:

1) правовая природа антикоррупцинной экспертизы;

2) основные принципы (правила) проведения антикоррупционой экспертизы;

3) предмет антикоррупционной экспертизы (определение проектов нормативных правовых актов, по которым экспертиза должна проводиться в обязательном порядке, порядок выдвижения инициативы по факультативному проведению экспертизы, изучение возможности частичного исследования проектов нормативных правовых актов);

4) субъекты проведения антикоррупционной экспертизы (в частности, возможность проведения независимых экспертиз);

5) порядок проведения, методика проведения антикоррупцинной экспертизы и классификация основных коррупционных факторов, подлежащих выявлению;

6) правовые последствия антикоррупционной экспертизы;

− апробировать предлагаемые методические рекомендации по проведению антикоррупционных экспертиз проектов нормативных актов в сфере правоохранительной службы на действующих нормативных правых актах, выявить в них коррупционные факторы, что подтвердит эффективность разработанных нормативных правых актов;

− разработать методику подготовки кадров, осуществляющих антикоррупционную экспертизу в Министерстве внутренних дел.

− разработать методику как подробный пошаговый алгоритм для работников, не имеющих специальной подготовки и навыков.

Итогом научно-исследовательской работы станет анализ факторов и условий, влияющих на возникновение коррупциогенности законодательства, а также анализ отечественной и зарубежной практики антикоррупционной экспертизы в сфере подготовки нормативных правовых актов правоохранительными органами.

Будут разработаны основные правила проведения антикоррупционной экспертизы проектов ведомственных нормативных правовых актов в сфере деятельности правоохранительных органов.

По результатам НИР будут определены основные требования к юридическим и физическим лицам, проводящим антикоррупционную экспертизу проектов ведомственных нормативных правовых актов в сфере правоохранительной службы, включая их образовательный уровень, опыт, навыки.

Итогом научно-исследовательской работы станет разработка процедуры проведения и использования результатов антикоррупционной экспертизы ведомственных нормативных правовых актов в сфере правоохранительной службы.

На основании проведенной научно-аналитической работы разработаны методические рекомендации по проведению антикоррупционных экспертиз проектов нормативных актов в сфере правоохранительной службы.