1) Об отказе оборудования, используемого на производственном объекте;

2) О параметрах надежности используемого на производственном объекте оборудования;

3) об ошибочных действиях персонала производственного объекта…»

Практически на любые виды объектов данная информация (об отказе оборудования, о параметрах надежности, об ошибочных действиях персонала) не просто является труднодоступной, она, как уже было сказано выше, вообще отсутствует. Если же на какую-то группу объектов данная информация, допустим, имеется, к примеру, на газопроводы и компрессорные станции в «Газпроме» или на нефтепроводы и насосные перекачивающие станции в «Транснефти», то данные сведения являются сугубо закрытыми и ни для какой оценки пожарного риска представляться не будут. Коррупциогенные положения, содержащиеся в названной норме, неоспоримы, т.к. налицо трудновыполнимость предъявляемых требований.

Ст.143 «Вероятность возникновения пожара в электрооборудовании не должна превышать одну миллионную в год». Вероятностно-статистические методы, которые могут быть использованы для определения значения вероятности возникновения пожара в электрооборудовании, имеют слишком большие погрешности в связи с отсутствием надежных статистических данных. Этим объясняется трудновыполнимость названной нормы, т.к. правоприменители «просто так» могут не согласиться с принимаемыми исходными данными.

Выявленные в ходе антикоррупционной экспертизы типичные коррупциогенные факторы в основном связаны с реализацией полномочий органа власти и характеризуются наделением органа (должностного лица) полномочиями, которые он способен использовать по собственному усмотрению (дискреционные полномочия). К таким факторам относятся широкие пределы усмотрения (неопределенность условий и оснований принятия того или иного решения); выборочное изменение объема прав (предусматривается возможность установления исключения из общего порядка для граждан и организаций, зависящая от усмотрения должностного лица) и юридико-лингвистическая коррупциогенность норм (использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, нарушение иных общепризнанных правил юридической техники свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора, поскольку это расширяет дискреционные полномочия должностного лица), вследствие чего в законе содержатся неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования.

Вместе с тем было бы не совсем правильно раскритиковать закон и затаиться, не предложив даже хоть какой-то предварительной концепции по приведению его в соответствие с антикоррупционными требованиями, предъявляемыми к законодательству, а также потребностями современного общества. Но для того, чтобы предложить что-то действительно здравое необходимо исследовать юридическую природу технического регламента для уяснения сущности и роли технического регламента в механизме реализации социально-экономической, промышленной и научно-технической политики государства.

Итак, для начала обратимся к истории: прежде, в условиях централизованной системы управления народным хозяйством СССР и ничтожной самостоятельности предприятий обязательные требования закреплялись ведомственными нормативными правовыми актами и нормативно-техническими документами. Основу системы нормативно-технической документации составляли три категории стандартов (государственные, республиканские, отраслевые), которые являлись обязательными для соответствующих предприятий, поскольку утверждались государственными органами. Этой системе нормативной документации соответствовала и система контроля над соблюдением установленных требований, базирующаяся на принципах централизованного государственного надзора за внедрением и соблюдением стандартов. Стандартами определялись типы, виды и марки продукции, нормативы ее качества, методы испытаний, а также устанавливались общетехнические величины, единицы измерений, термины и обозначения. Поэтому в технической, экономической и другой специальной литературе стандарты характеризовались, в первую очередь, как научно обоснованные технические документы, правовая сторона которых учитывалась авторами недостаточно, а зачастую и вовсе отрицалась [9].

Авторы, видимо в продолжение существовавших при разработке нормативных документов традиций, рассматривали и разрабатывали «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» подобно стандарту – не как правовой акт, а как документ особого, исключительно технико-регулирующего содержания, который устанавливает требования к объекту технического регулирования и не должен регламентировать отношения между людьми. Однако Федеральный закон «О техническом регулировании» позиционирует технический регламент иначе, трактуя его как нормативный правовой акт.

Технический регламент, исходя из определения, приведенного в ст.2 Федерального закона «О техническом регулировании», это документ, который «…устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования …» (ст.2), но не требования к конструкции и исполнению этих объектов (за исключением случаев, если из-за отсутствия требований к конструкции и исполнению с учетом степени риска причинения вреда не обеспечивается достижение целей технического регулирования – п.4 ст.7). Это означает, что основное содержание технического регламента должны составлять не «технические требования», а технико-юридические нормы, не установление точных (либо интервально определяемых) параметров и характеристик каждой единицы продукции, а регламентация «технических действий», т.е. целенаправленной деятельности человека (проектировщика, изготовителя, государственного инспектора и т.д.), призванной обеспечить соответствие объектов технического регулирования предъявляемым к ним требованиям безопасности.

Поэтому установленным Федеральным законом «О техническом регулировании» принципам построения новой системы технического регулирования наиболее полно соответствует трактовка технических норм как положений, регулирующих отношения между людьми в процессе воздействия на природу, на вещи, в процессе производства. Соблюдение необходимых правил поведения при обращении с той или иной продукцией, пользовании ею составляет обязанность человека не по отношению к этой вещи, а по отношению к другим людям, обществу и государству, которым вовсе не безразлично, соблюдаются эти правила или нет. Поэтому в тех случаях, когда общество и государство особо заинтересованы в соблюдении тех или иных технических требований, они придают им силу правовых норм, закрепляя в юридических актах и сами требования, и технические правила. Получив закрепление в правовом акте, технические нормы приобретают юридическую силу и становятся технико-правовыми нормами. Они отвечают всем признакам правовых норм:

• исходят от государства;

• выражают государственную волю;

• объективируются в специальных нормативных актах, издаваемых компетентными органами;

• регулируют общественные отношения;

• их соблюдение обеспечивается возможностью государственного принуждения.

Всякая правовая норма рассчитана на регулирование не конкретного вопроса, а обобщенных, видовых общественных отношений. Поэтому и техническая норма, получающая закрепление в техническом регламенте, должна быть:

• изложена как общая (не содержать конкретных технических и технологических показателей);

• обращена в будущее (рассчитана не только на данный, наличный случай (отношение), но и на неопределенное число определенных в общей форме случаев и отношений, реализующихся каждый раз, когда возникают предусмотренные ею (нормой) обстоятельства и ситуации);

• адресована конкретному кругу лиц, определенных видовыми признаками.

Таким образом, роль правового регулирования в системе технического регулирования проявляется в двух аспектах: в закреплении в технико-юридических нормах определенных обобщенных технических требований и в обеспечении правовыми средствами соблюдения этих требований.

Это означает, что наряду с технико-юридическими нормами в техническом регламенте должны содержаться и иные правовые нормы.

Известно, что одним из специфических признаков правовых норм, отличающих их от норм морали и других социальных норм, является обеспечение выполнения правовых норм при помощи инструментов государственного принуждения. Правовая норма, рассчитанная на жизненные обстоятельства, при которых существует выбор различных линий поведения, предписывает участникам общественных отношений, которые могут поступать по-разному, требуемый, должный вариант. Причем предписывает именно под давлением государственного принуждения, применяемого для восстановления нарушенных прав или для наказания нарушителя обязанности, запрета. И потому нельзя не согласиться с мнением авторитетного ученого А.С. Пиголкина о том, что специальные правовые средства, обеспечивающие соблюдение требований нормативного правового акта, должны быть предусмотрены в нем в качестве обязательного компонента. Поэтому совершенно логичным и оправданным представляется изменение нормы п.3 ст.7 Федерального закона «О техническом регулировании», согласно которой правила и формы оценки соответствия, имеющие своей целью удостоверить соответствие объекта технического регулирования предъявляемым к нему требованиям, могли содержаться в техническом регламенте. В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон “О техническом регулировании”» вопросы оценки и подтверждения соответствия стали обязательным элементом технического регламента [10].

Таким образом, в технических регламентах, принимаемых федеральными законами, установление норматива должно подразумевать возможность использования его в судебных процессах в качестве юридического инструмента. Это значит, что каждый норматив регламента должен сопровождаться оценкой соответствия. Это условие в техническом регламенте о требованиях пожарной безопасности сплошь и рядом нарушается.

Кроме этого, необходимо также учитывать, что в отличие от правовых норм методы оценки соответствия в техническом регулировании могут включать немало технических процедур, сложных в исполнении [11]. Однако в любом случае связанная с нормативными предписаниями юридическая ответственность требует соблюдения такого важного принципа Закона о техническом регулировании, как обеспечение «единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия и единства применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок» (ст.3). В сущности, речь идет о принципе единства оценки соответствия, который не менее важен, чем принцип единства измерений.

При этом надо учитывать и еще одно обстоятельство. Если исходить из теории и практики права, то устанавливаемая норма должна быть верифицируемой, т.е. ее выполнимость должна быть доказуема опытным, эмпирическим путем. А применяемый метод оценки соответствия, т.е. метод доказательства, должен быть пригодным для прохождения процедуры валидации, т.е. проверки на пригодность. Верификация и валидация – это необходимые фильтры для выбора нормативов и методов оценки соответствия. Однако эти важнейшие фильтры в отборе технических норм совершенно не использовались при разработке технического регламента о требованиях пожарной безопасности.

Вообще, технический регламент, распространяя свое действие на широкий круг субъектов, должен соответствовать требованиям ясности при формулировании юридических предписаний и доступности понимания текста федерального закона не только для специалистов данной области, но и для иных заинтересованных лиц[12]. То есть отвечать правилам законодательной техники.

Основными правилами законодательной (юридической) техники являются: единство содержания правовой нормы и формы ее выражения; логическая последовательность изложения, взаимосвязь нормативных предписаний, помещаемых в акте; отсутствие внутренних противоречий; максимальная компактность изложения норм права при глубине и всесторонности отражения их содержания; ясность и доступность языка нормативных актов; точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых в законодательстве.

Важнейшее из правил юридической техники состоит в единстве содержания правовой нормы и формы ее выражении. Согласно этому правилу норма права должна быть изложена посредством нормативных правовых предписаний, правовых формул различных видов, позволяющих единообразно и однозначно понимать ее содержание. К сожалению указанные правила законодательной техники при разработке Технического регламента о требованиях пожарной безопасности не выдерживались.

Помимо всего прочего, учитывая сложность и масштабность реформы технического регулирования следовало бы обратить внимание на европейскую практику технического регулирования, в которой подход к утверждению технической документации дифференцируется в зависимости от специфики объекта технического регулирования и его значимости для государственных интересов. Более того анализ законодательства зарубежных стран, проведенный Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, показал, что в большей части государств вообще нет единых комплексных актов, посвященных техническому регулированию, а функциями по разработке и принятию технических регламентов наделены Президент, Правительство либо соответствующие отраслевые органы управления. В странах Европы и Америки выстраивается, как правило, многоступенчатая модель технического регулирования, которую схематично можно выразить следующим образом: международный стандарт (международная конвенция) - “рамочный” закон – нормативный правовой акт Президента или Правительства в зависимости от сферы регулирования – нормативный правовой акт министерства или ведомства, осуществляющего управление соответствующей отраслью, - стандарты различных ассоциаций – корпоративные стандарты, принятые отдельными организациями. Кроме того, при разработке технических регламентов в обязательном порядке применяются различные формы выявления мнений заинтересованных сторон, в том числе других министерств и ведомств, а также тех предприятий, которые подпадут под действие соответствующих технических регламентов [10].

Заслуживает внимания и экспертный анализ, выполненный Комитетом РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия, который показывает очень серьезные расхождения европейской модели с той системой, которая сейчас выстраивается в ходе реформы. В первую очередь крайне полезным могло быть заимствование у европейской модели методологических основ системы технического регулирования. Здесь можно ответить фундаментальные расхождения, обусловленные тем, что европейцы в выстраивании нормативного пространства идут в направлении от объектов защиты (человека, окружающей среды) к источникам опасности (техносфера), у нас – наоборот, строительство этого пространства идет от источников опасности к объектам защиты. Практически это грозит бесчисленными повторами, противоречиями и нестыковками.

По мнению авторитетных юристов из Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, основываясь на анализе норм Закона о техническом регулировании и действующих международных стандартов, примерная структура типового технического регламента должна содержать следующие элементы [13].