3.4 Судебная практика по оспариванию нормативных правовых актов, издаваемых правоохранительными органами, в связи с дефектами коррупциогенного характера.

Критерием качества нормативного правового акта является его устойчивость в суде при его оспаривании. Судебная практика в части оспаривания нормативных правовых актов правоохранительных органов по критерию их коррупциогенности пока полностью отсутствует. Это объясняется новизной Федерального закона об антикоррупционной экспертизе и отсутствием опыта судейской оценки именно коррупциогенности нормативных текстов. Однако это не может пониматься как полный пробел, и отсутствие соответствующей судебной практики. На сегодняшний день продолжается процесс оспаривания нормативных правовых актов правоохранительных органов. Причины их рассмотрения в суде нередко связаны с такими дефектами, которые носят коррупциогенный характер, но таковыми не называются. Например, причиной оспаривания может быть издание акта органом за пределами его компетенции или издание в ненадлежащей форме.

Нами были проанализированы 37 судебных решений высших судебных инстанций, предметом которых были различные нормативные правовые акты правоохранительных органов (список решений в приложении М). Далее приводятся отдельные решения по принципиальным делам, которые демонстрируют определенную характерную группу дефектов нормативных правовых актов, принятых правоохранительными органами. Каждое решение комментируется.

Пример 1.

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 27 декабря 2002 г. N ГКПИ02-1458

Судья Верховного Суда Российской Федерации Романенков Н.С., рассмотрев заявление М. о признании недействительными приказа МВД России от 8 февраля 1993 г. N 50 и приказа МВД РФ от 12 сентября 2000 г. N 950 в части установления максимальных и минимальных окладов по должности,

установил:

М. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с вышеуказанным заявлением, ссылаясь на то, что оспариваемыми приказами нарушаются его права при исчислении пенсии.

Нахожу, что заявление М. не подлежит принятию к производству Верховного Суда Российской Федерации.

Приказом Министерства внутренних дел РФ от 08.02.1993 N 50 "О денежном довольствии лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел", а также приказом МВД России от 12.09.2000 N 950 "О размерах окладов денежного содержания сотрудников органов внутренних дел", как указывает заявитель, установлены и утверждены минимальные и максимальные оклады по должности сотрудникам органов внутренних дел.

В частности, согласно приказу МВД России от 12.09.2000 N 950 (подпункт 1.1 пункта 1) определены выплачиваемые оклады по штатным должностям сотрудникам органов внутренних дел (приложения 1 - 40).

Согласно Перечню утративших силу нормативных правовых актов и отдельных предписаний нормативных правовых актов МВД России, а также изменений, которые вносятся в нормативные акты МВД России, прилагаемому к приказу МВД России от 12.09.2000 N 950, оспариваемый заявителем приказ от 08.02.1993 N 50 "О денежном довольствии лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел" признан утратившим силу.

Между тем оспариваемый приказ МВД России от 12.09.2000 N 950 частично утратил силу в связи с изданием приказа МВД России от 04.09.2002 N 850, в частности в оспариваемой заявителем части (установление окладов по должности), поскольку приказом МВД России от 4 сентября 2002 г. N 850 "О размерах окладов денежного содержания сотрудников внутренних дел" определены выплачиваемые с 1 июля 2002 года оклады по должностям сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации (согласно приложениям), а подпункт 1.1 пункта 1 приказа МВД России от 12 сентября 2000 г. N 950, в свою очередь, признан утратившим силу.

Согласно ст. 116 ГПК РСФСР Верховный Суд Российской Федерации рассматривает дела по первой инстанции, в том числе об оспаривании нормативных актов министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан.

В соответствии с Законом Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" предметом судебного обжалования могут выступать лишь такие правовые акты (как нормативного характера, так и индивидуальные), которые на время рассмотрения заявленных требований по существу являются действующими и влекущими нарушение гражданских прав и свобод, требующими судебного пресечения.

Правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для ознакомления гражданских прав и обязанностей уже не являются и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан повлечь не могут. В этой связи такие акты не могут выступать предметом судебного обжалования по Закону РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

Если заявитель полагает, что в результате действия правового акта, утратившего силу в настоящее время, его гражданские права были нарушены, он не лишен возможности требовать их защиты в суде другими способами, указанными в ст. 12 ГК РФ.

На основании изложенного и руководствуясь п. 1 ст. 129 ГПК РСФСР,

определил:

отказать М. в принятии заявления о признании недействительными приказа МВД России от 8 февраля 1993 г. N 50 и приказа МВД РФ от 12 сентября 2000 г. N 950 в части установления максимальных и минимальных окладов по должности, т.к. заявленные требования не подлежат рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.

Определение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней.

Комментарий.

Имеются судебные акты, свидетельствующие о том, что акты МВД имеют такой типичный изъян в процедуре принятия, как отсутствие надлежащего контроля за непротиворечивостью и системностью нормативных правовых актов. В определении Верховного Суда от 27 декабря 2002 г. N ГКПИ02-1458 зафиксированы коллизии между нормативными правовыми актами, принятыми в разное время.

Суд смог вынести решение только после исследования содержания нескольких нормативных правовых актов, так как позднее принятый акт не отменил анее действовавший, но фактически установил иное правило. В частности, согласно приказу МВД России от 12.09.2000 N 950 (подпункт 1.1 пункта 1) определены выплачиваемые оклады по штатным должностям сотрудникам органов внутренних дел (приложения 1 - 40).

Согласно Перечню утративших силу нормативных правовых актов и отдельных предписаний нормативных правовых актов МВД России, а также изменений, которые вносятся в нормативные акты МВД России, прилагаемому к приказу МВД России от 12.09.2000 N 950, оспариваемый заявителем приказ от 08.02.1993 N 50 "О денежном довольствии лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел" признан утратившим силу.

Между тем оспариваемый приказ МВД России от 12.09.2000 N 950 частично утратил силу в связи с изданием приказа МВД России от 04.09.2002 N 850, в частности в оспариваемой заявителем части (установление окладов по должности), поскольку приказом МВД России от 4 сентября 2002 г. N 850 "О размерах окладов денежного содержания сотрудников внутренних дел" определены выплачиваемые с 1 июля 2002 года оклады по должностям сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации (согласно приложениям), а подпункт 1.1 пункта 1 приказа МВД России от 12 сентября 2000 г. N 950, в свою очередь, признан утратившим силу.

Выявленная судом правотворческая процедура является ошибочной, что фактически путает граждан и затрудняет применение законодательства.

Пример 2.

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 23 марта 1999 г. No. КАС99-11

Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Федина А.И.,

членов коллегии Анохина В.Д.,

Пирожкова В.Н.,

рассмотрела в судебном заседании от 23 марта 1999 г. дело по заявлению К. о признании незаконными некоторых пунктов Положения о воинском учете, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 22 марта 1995 года No. 292; Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 года No. 713; Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД РФ No. 393 от 23 октября 1995 года в редакции Приказа МВД РФ от 30 июня 1998 года No. 394, Рекомендаций по применению Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ органами местного самоуправления, утвержденных Приказом МВД РФ от 23 октября 1995 года No. 393 и других Приложений к Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Определением судьи Верховного Суда РФ от 11 ноября 1998 года это заявление К. было принято к производству Верховного Суда РФ по первой инстанции и назначено для рассмотрения по существу.

В судебном заседании 11 февраля 1999 года представители Правительства РФ; МВД РФ и Министерства юстиции РФ заявили ходатайство о прекращении производства по делу ввиду неподведомственности этого дела судам общей юрисдикции, в том числе и Верховному Суду РФ.

Представлявший в суде интересы К. - Ж. возражал против удовлетворения заявленного ходатайства.

Определением Верховного Суда РФ от 11 февраля 1999 года в удовлетворении ходатайства о прекращении производства по делу отказано, дело на основании п. 4 ст. 122 ГПК РСФСР передано на рассмотрение Пресненского межмуниципального (районного) суда г. Москвы.

В частной жалобе Ж. ставит вопрос об отмене определения суда и направлении дела для рассмотрения по существу в Верховный Суд РФ.

Изучив материалы дела, обсудив доводы частной жалобы, заслушав объяснения Ж., поддержавшего частную жалобу, объяснения представителя Правительства РФ и МВД РФ Я., возражавшего против удовлетворения частной жалобы, Кассационная коллегия не находит оснований для удовлетворения частной жалобы.

Отказ суда в прекращении производства по делу по мотиву неподведомственности спора судам общей юрисдикции правомерен и соответствует требованиям закона, в том числе и ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" (в указанной части определение суда не обжаловано).

Передавая дело на рассмотрение районного суда по месту нахождения Правительства РФ, суд обоснованно сослался на то, что дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ не отнесены законом к подсудности Верховного Суда РФ, а представители заинтересованных в деле лиц не согласны на рассмотрение данного дела Верховным Судом РФ.

В соответствии же со ст. 47 Конституции РФ никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела тем судом и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Поскольку на день принятия определением от 11 ноября 1998 года к производству Верховного Суда РФ судья не располагал сведениями о согласии заинтересованного лица (Правительства РФ) на изменение подсудности, установленной ст. 113 ГПК РСФСР районному (городскому) суду, а в судебном заседании представители Правительства РФ заявили о несогласии с рассмотрением дела Верховным Судом РФ, данное дело на основании п. 4 ст. 122 ГПК РСФСР подлежало передаче суду по предусмотренной законом подсудности, как принятое к производству с нарушением правил подсудности, что и было сделано Верховным Судом РФ.

В жалобе Ж. утверждает, что с учетом требования об оспаривании актов нескольких федеральных органов исполнительной власти, в том числе и актов МВД РФ, подсудных Верховному Суду РФ, право на обращение с такой жалобой именно в Верховный Суд РФ принадлежит согласно ст. 121 ГПК РСФСР заявителю.

С таким доводом Кассационная коллегия согласиться не может.

Основной вопрос, являющийся предметом спора по настоящему делу, регламентирован именно в нормативных актах Правительства РФ.

Обжалованные одновременно с постановлениями Правительства РФ нормативные акты МВД РФ носят вспомогательный характер, касаются порядка применения нормативных актов Правительства РФ.

Указанное обстоятельство по существу признается представителем заявителя в частной жалобе (лист-4).

Раздельное рассмотрение этих актов в судах разного уровня нецелесообразно. Стороны же (заявитель и заинтересованные лица) вправе в данном случае настаивать на рассмотрении дела в соответствии с установленной законом подсудностью в отношении требования об оспаривании именно тех нормативных правовых актов, которые регулируют основные вопросы, являющиеся предметом спора.

При таком положении довод Ж. о нарушении права заявителя на рассмотрение жалобы на нормативный акт МВД РФ в Верховном Суде РФ нельзя признать обоснованным.

Статья же 121 ГПК РСФСР предусматривает за истцом (заявителем) право на обращение в суд по месту нахождения любого из ответчиков (если иск предъявляется к нескольким ответчикам, проживающим или находящимся в разных местах), имея при этом в виду суды одного уровня, т.е. выбор суда лишь среди районных судов, либо при подсудности требования судам субъектов РФ - среди судов субъектов Российской Федерации.

По изложенным выше обстоятельствам Кассационная коллегия считает, что у Верховного Суда РФ отсутствовали основания и для раздельного рассмотрения требований, заявленных к Правительству РФ и к Федеральному министерству с оставлением в своем производстве жалобы на нормативные правовые акты МВД РФ.

В частной жалобе заявитель считает, что передача дела в Краснопресненский районный суд по месту нахождения Правительства РФ без выяснения мнения заявителя, имеющего согласно ст. 239.4 ГПК РСФСР и ст. 4 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" право на альтернативную подсудность жалобы (по месту нахождения государственного органа либо по месту жительства заявителя), привела к нарушению такого права.

Поскольку Кассационная коллегия считает по существу определение Верховного Суда РФ в части передачи дела в другой суд правильным, а Ж. при таком результате кассационного рассмотрения дела не согласен с рассмотрением дела именно по месту нахождения Правительства РФ, Кассационная коллегия считает необходимым уточнить обжалованное определение, указав о передаче дела для рассмотрения в Коптевский межмуниципальный (районный) суд г. Москвы, по месту жительства заявителя.

Руководствуясь ст. 305 ГПК РСФСР, Кассационная коллегия

определила:

определение Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 1999 года оставить без изменения, а частную жалобу Ж. - без удовлетворения, уточнив данное определение указанием о передаче дела по заявлению К. об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ и МВД РФ в Коптевский межмуниципальный (районный) суд г. Москвы.

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 29 июля 1999 г. N КАС99-171

Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

Н.К. Толчеева

Ю.Г. Кебы, В.И. Нечаева

рассмотрела в судебном заседании от 29 июля 1999 года заявление Г. о признании недействительными положений нормативных документов, по частной жалобе Г. на определение судьи Верховного Суда РФ от 17 июня 1999 года об отказе в принятии заявления по п. 7 ст. 129 ГПК РСФСР.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Ю.Г. Кебы,

Кассационная коллегия

установила:

Г. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействительными:

- пунктов 2 "б", 6 "б", 6 "в", 6 "е" "Положения о прохождении государственного технического осмотра автомототранспортных

средств и прицепов к ним ГИБДД МВД РФ", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 31.07.98 г. N 880;

- пунктов 4.2, 6, 15.2, 15.3, 15.6, 15.9 и 19 "Правил проведения государственного технического осмотра транспортных средств ГИБДД МВД РФ", утвержденных приказом МВД РФ от 15.03.99 г.;

- пункта 6 "Инструкции о размещении наружной рекламы на транспортных средствах", утвержденной приказом МВД РФ от 07.07.98 г. N 410;

- пункта 35 Инструкции ГНС РФ от 15.05.95 г. N 30 "О порядке исчисления и уплаты налогов в дорожные фонды".

Определением судьи Верховного Суда РФ от 17 июня 1999 года Г. в принятии заявления о признании недействительными пунктов 2 "б", 6 "б", 6 "в", 6 "е" "Положения о прохождении государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним ГИБДД МВД РФ", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 31.07.98 г. N 880, пунктов 4.2, 15.2, 15.3, 15.6, "Правил проведения государственного технического осмотра транспортных средств ГИБДД МВД РФ", утвержденных приказом МВД РФ от 15.03.99 г., отказано в связи с неподсудностью указанных требований Верховному Суду РФ (п. 7 ст. 129 ГПК РСФСР). В остальной части заявление Г. оставлено без движения.

В частной жалобе Г. указывает, что не согласен с определением судьи Верховного Суда РФ в части отказа в принятии ряда заявлений к производству Верховного Суда РФ по первой инстанции и просит отменить определение в этой части.

Кассационная коллегия не находит оснований для отмены определения судьи Верховного Суда РФ.

В соответствии со ст. 116 ГПК РСФСР Верховный Суд Российской Федерации рассматривает по первой инстанции дела, в частности, об оспаривании ненормативных актов Правительства Российской Федерации.

Рассмотрение дел об оспаривании нормативных актов Правительства Российской Федерации, в том числе который оспаривает Г., в силу указанной нормы закона, к исключительной подсудности Верховного Суда РФ не относится.

В соответствии со ст. 113 ГПК РСФСР гражданские дела, подведомственные судам, рассматриваются районными (городскими) судами, куда заявитель вправе обратиться с указанными требованиями.

Изменение подсудности возможно лишь с согласия обеих сторон, так как в соответствии со ст. 47 Конституции РФ никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

В частной жалобе Г. ссылается на то, что также обжалует нормативный акт федерального министерства, касающийся прав и свобод граждан, решение вопроса о законности, которого в силу ст. 116 ГПК РСФСР относится к исключительной подсудности Верховного Суда РФ. Однако, оспариваемые пункты "Правил проведения государственного технического осмотра транспортных средств ГИБДД МВД РФ", утвержденные приказом МВД РФ от 15.03.99 г. дословно повторяют положения, закрепленные в вышеназванном Постановлении Правительства РФ, следовательно, оспаривание нормативного акта Министерства внутренних дел РФ по существу сводится к оспариванию Постановления Правительства РФ от 31.07.98 г. N 880. Решение вопроса о законности принятого министерством нормативного акта зависит от результатов обжалования в суд акта Правительства Российской Федерации.

С учетом изложенного заявленные требования целесообразнее рассмотреть в одном производстве.

Руководствуясь ст. 317 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Кассационная коллегия Верховного Суда РФ

определила:

определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 17 июня 1999 года оставить без изменения, а частную жалобу Г. - без удовлетворения.

Комментарий.

Акты органов МВД РФ часто являются логическим продолжением актов Правительства РФ. Соответственно, они механически заимствуют недостатки вышестоящего акта и подергаются судебному обжалованию вместе, так как они содержательно объединены.

Именно в такой связи были оспорены Положение о воинском учете, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 22 марта 1995 года No. 292; Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 года No. 713; Инструкция о применении Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД РФ No. 393 от 23 октября 1995 года в редакции Приказа МВД РФ от 30 июня 1998 года No. 394, Рекомендаций по применению Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ органами местного самоуправления, утвержденных Приказом МВД РФ от 23 октября 1995 года No. 393 и другие Приложения к Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Пример 3.

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 22 марта 1999 г. N ГКПИ99-242

Судья Верховного Суда РФ, ознакомившись с заявлением профсоюза сотрудников милиции г. Москвы о признании не вступившим в силу и не подлежащим применению приказа МВД РФ N 129 от 26 февраля 1996 г.,

установил:

заявитель обратился в Верховный Суд РФ с вышеуказанным требованием.

В соответствии с п. 7 ст. 129 ГПК РСФСР судья отказывает в принятии заявления, если дело неподсудно данному суду.

Как следует из содержания заявления, заявителем оспаривается правовой акт Министерства внутренних дел РФ, не прошедший государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ и не опубликованный в установленном порядке для всеобщего сведения.

Согласно ст. 116 ч. 2 ГПК РСФСР к подсудности Верховного Суда РФ отнесены, в частности, дела об оспаривании лишь нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан.

Оспариваемый же заявителем приказ МВД РФ принят без соблюдения требований Правил подготовки ведомственных нормативных актов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23 июля 1993 года N 722, т.е. без направления его на государственную регистрацию и без опубликования для всеобщего сведения (п. 1 Правил).

В силу п. 12 названных Правил не допускается направление на исполнение ведомственных нормативных актов, подлежащих государственной регистрации и опубликованию в установленном порядке, до их регистрации и опубликования. При нарушении указанных требований акты, как не вступившие в силу согласно Указу Президента РФ от 21 января 1993 г. N 104, применяться не могут и не могут быть по этой причине отнесены к актам нормативного характера, подлежащим оспариванию в Верховном Суде РФ в порядке ст. 116 ГПК РСФСР.

То обстоятельство, что оспариваемый правовой акт не вступил в силу и не подлежит применению, о чем просит заявитель, вытекает из названных выше Правил и Указа Президента РФ и дополнительного его подтверждения в судебном порядке не требует.

В том случае, если какими-либо лицами правовой акт, не подлежащий применению, будет применен, каждое заинтересованное лицо вправе оспорить такие действия в установленном порядке, в том числе и действия государственного органа, издавшего с нарушением упомянутых Правил правовой акт.

Оспаривание действий должностных лиц и государственных органов, нарушающих права и свободы граждан, согласно ст. 239.4 ГПК РСФСР может быть произведено заявителем либо в суде по месту своего нахождения, либо в суде по месту нахождения должностных лиц или государственного органа, действия которых обжалуются.

На основании изложенного и руководствуясь п. 7 ст. 129 ГПК РСФСР,

определил:

профсоюзу сотрудников милиции г. Москвы в принятии заявления к рассмотрению Верховного Суда РФ по первой инстанции отказать ввиду его неподсудности данному суду.

Настоящее определение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда РФ в течение 10 дней.

Комментарий.

Имеется опыт обжалования актов МВД РФ профсоюзом работников МВД. Опыт пока оказался неудачным ввиду нарушения правил подсудности. Оспариваемый же заявителем приказ МВД РФ принят без соблюдения требований Правил подготовки ведомственных нормативных актов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23 июля 1993 года N 722, т.е. без направления его на государственную регистрацию и без опубликования для всеобщего сведения (п. 1 Правил). В определении суда не указано, какие именно правовые акты обжаловались в данном судебном процессе, однако очевидно, что претензии к ним состояли в изъянах с точки зрения правотворчества. Неопубликование акта в современных правовых условиях однозначно было бы оценено как коррупциогенный фактор.

Пример 4.

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 28 июня 2006 года

Дело N 54-Г06-4

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Калининой Л.А.,

Хаменкова В.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа об отмене решения суда Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 29 марта 2006 года, которым отказано в удовлетворении заявления прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству постановления администрации Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 24 декабря 2004 года N 578 (в решении ошибочно указано от 22 декабря 2004 года) "О мерах по предупреждению незаконного оборота и хранения оружия, его основных частей, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Федотовой А.В., поддержавшей доводы кассационного представления, Судебная коллегия

установила:

вышеуказанным нормативным правовым актом в целях предупреждения правонарушений, связанных с оборотом и применением оружия, его основных частей, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, администрация округа постановила организовать работу по приему у граждан незаконно хранящегося оружия, его основных частей, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств на возмездной основе; разработать и утвердить порядок выплаты вознаграждения гражданам, добровольно сдавшим оружие, его основные части, боеприпасы, взрывчатые вещества и взрывные устройства.

Прокурор Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа обратился в суд Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа с заявлением о признании данного постановления недействующим и не подлежащим применению, сославшись на его противоречие федеральному законодательству.

В обоснование заявления указал, что постановление принято с превышением компетенции и полномочий, предоставленных органам государственной власти субъекта Российской Федерации, поскольку предметом правового регулирования этого нормативного правового акта являются общественные отношения, отнесенные Федеральным законом "Об оружии" к компетенции Министерства внутренних дел.

29 марта 2006 года судом Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа постановлено названное выше решение.

В кассационном представлении прокурор просит решение суда первой инстанции отменить как незаконное и необоснованное.

Изучив и обсудив доводы кассационного представления, проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Основаниями для отмены решения суда первой инстанции в кассационном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (статья 362 ГПК РФ).

Таких обстоятельств в оспариваемом решении не имеется.

Судебная коллегия полагает, что вывод, к которому пришел суд при вынесении решения, является правомерным, соответствует обстоятельствам дела и основан на нормах материального права, регулирующего спорное правоотношение.

В решении правильно указано, что оспариваемое постановление принято по вопросу обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, отнесенному пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов и не урегулированному федеральным законодательством.

Действительно, регулирование оборота гражданского и служебного оружия, основных частей огнестрельного оружия и патронов к нему, включая производство, торговлю, продажу, передачу, приобретение, коллекционирование, уничтожение, ввоз на территорию Российской Федерации и вывоз из Российской Федерации, осуществляется в соответствии с Федеральным законом "Об оружии", Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 года N 814 "О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации". Однако круг вопросов, который затрагивается в оспариваемом постановлении, а именно: порядок финансирования, конкретные размеры вознаграждения за добровольно сданное оружие, этими нормативными актами не регламентирован, а поэтому до принятия такого Федерального закона органы государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа вправе были установить собственное правовое регулирование.

Что же касается доводов кассационного представления о том, что вывод суда о непротиворечии оспариваемого постановления федеральному законодательству сделан без учета особенностей правового статуса Управления внутренних дел как территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации, не дающего права органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществлять регулирование его деятельности в целом, эти доводы не могут изменить правовую судьбу постановленного решения.

Судебная коллегия не отрицает контрольных полномочий органов внутренних дел за оборотом гражданского и служебного оружия на территории Российской Федерации, а также того, что Управление внутренних дел Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа входит в систему органов внутренних дел и подчиняется Министерству внутренних дел Российской Федерации.

Согласно пункту 5 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации N 927 от 19 июля 2004 года, МВД России осуществляет свою деятельность и (или) через входящие в его систему главные управления МВД России по федеральным округам, министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел субъектов Российской Федерации.

Между тем в силу подпункта 7 пункта 3, пункта 6, подпункта 9 пункта 8 названного федерального нормативного правового акта МВД России, его территориальные органы осуществляют свою деятельность по вопросам организации государственного контроля за оборотом оружия, за сохранностью и техническим состоянием боевого ручного стрелкового оружия, находящегося во временном пользовании у юридических лиц с особыми уставными задачами, а также за соблюдением указанными юридическими лицами законодательства Российской Федерации об оружии; выдачи разрешений на приобретение, хранение, перевозку оружия во взаимодействии как с другими федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

А в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 года N 773 полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов Министерства внутренних дел наделяется и должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

При этом названные полномочия осуществляются в формах, установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 года N 725 "О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти". В частности, к одной из таких форм относятся планирование и реализация совместных мероприятий.

Из анализа постановления администрации Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 24 декабря 2004 года N 578, представленных материалов по делу усматривается, что данный нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации в противоречие с федеральным законодательством, регламентирующим правовое положение Министерства внутренних дел и его территориальных органов, не вступает, разработан не только во взаимодействии и по согласованию с Управлением внутренних дел, на которое возложен контроль за оборотом гражданского и служебного оружия, но и по инициативе этого территориального органа Министерства внутренних дел; фиксирует комплекс запланированных совместных мероприятий, расходы на финансирование которых предусмотрены в окружном бюджете на соответствующий финансовый год; норм, устанавливающих структуру, компетенцию, порядок формирования Управления внутренних дел, не содержит; принцип единоначалия управления в этой сфере не нарушает.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о непротиворечии оспариваемого постановления федеральному законодательству является правильным, а решение об отказе в удовлетворении заявления прокурора - законным и обоснованным.

Суд, признав, что оспариваемый нормативный акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления (часть 1 статьи 253 ГПК РФ).

Руководствуясь статьями 361, 362 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение суда Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 29 марта 2006 года оставить без изменения, а кассационное представление прокурора Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа - без удовлетворения.

Комментарий.

Имеется определение Верховного Суда РФ об от 28 июня 2006 года по делу № 54-Г06-4 об оспаривании по инициативе прокурора Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа постановления администрации Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 24 декабря 2004 года N 578 (в решении ошибочно указано от 22 декабря 2004 года) "О мерах по предупреждению незаконного оборота и хранения оружия, его основных частей, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа". Решением суда установлено, что оспариваемый заявителем нормативный правовой акт не противоречит федеральному законодательству, регламентирующему правовое положение Министерства внутренних дел и его территориальных органов. Судом установлено, что акт разработан не только во взаимодействии и по согласованию с Управлением внутренних дел, на которое возложен контроль за оборотом гражданского и служебного оружия, но и по инициативе этого территориального органа Министерства внутренних дел; фиксирует комплекс запланированных совместных мероприятий, расходы на финансирование которых предусмотрены в окружном бюджете на соответствующий финансовый год; норм, устанавливающих структуру, компетенцию, порядок формирования Управления внутренних дел, не содержит; принцип единоначалия управления в этой сфере не нарушает.

Пример 5.

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 15 декабря 1999 г. N ГКПИ99-828

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего Редченко Ю.Д.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Федотовой А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобе П. о признании недействительным приказа МВД РФ от 31 июля 1995 года N 292 о внесении изменений и дополнений в нормативные акты МВД РФ (п. 1.7),

установил:

в судебном заседании представитель МВД РФ Б. заявила ходатайство о прекращении производства по делу в связи с тем, что ко дню рассмотрения настоящего дела оспариваемый заявителем приказ МВД РФ в указанной части приказом МВД РФ от 14 декабря 1999 года N 1037 признан утратившим силу и поэтому не имеется оснований для признания его недействительным в судебном порядке.

Заявитель в суд не явился.

Не возражает против рассмотрения дела в его отсутствие.

Выслушав ходатайство представителя МВД РФ, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Федотовой А.В., полагавшей ходатайство удовлетворить, Верховный Суд Российской Федерации находит его подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с п. 1 ст. 219 ГПК РСФСР суд или судья прекращает производство по делу, если дело не подлежит рассмотрению в судах.

Как установлено судом, оспариваемый заявителем приказ ко дню рассмотрения дела по существу признан утратившим силу, о чем свидетельствует представленный Министерством внутренних дел РФ приказ от 14 декабря 1999 года N 1037.

Согласно действующему законодательству правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не являются и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан повлечь не могут.

Поэтому если ко времени рассмотрения заявленного требования по существу оспариваемый правовой акт прекратил свое действие в связи с признанием его утратившим силу, производство по делу подлежит прекращению по основанию, предусмотренному п. 1 ст. 219 ГПК РСФСР, поскольку требование об этом не подлежит рассмотрению в судебном порядке.

На основании изложенного и руководствуясь п. 1 ст. 219 ГПК РСФСР, Верховный Суд РФ

определил:

ходатайство представителя МВД РФ Б. удовлетворить.

Производство по делу по жалобе П. о признании недействительным приказа МВД РФ от 31 июля 1995 года N 292 (п. 1.7) о внесении изменений и дополнений в нормативные акты МВД РФ прекратить.

Настоящее определение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда РФ в течение десяти дней со дня его провозглашения.

Председательствующий - судья

Верховного Суда

Российской Федерации

Ю.Д.РЕДЧЕНКО

Комментарий.

Имеются случаи поведения органов МВД, не достаточно солидного. Речь идет об отмене оспариваемого нормативного правового акта за день до заседания. Можно сказать, что законность восторжествовала и незаконный акт отметен. Однако, если бы акт был признан незаконным, то это могло бы повлиять на дальнейшую правовую защиту заявителей и могло влечь наказание правотворческого органа.

Пример 6

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 4 июня 2003 г. N ГКПИ2003-654

Судья Верховного Суда Российской Федерации Романенков Н.С., рассмотрев заявление Костромской воспитательной колонии о признании незаконным приказа МВД РФ от 31 декабря 1994 г. N 450 "О дополнительных мерах по усилению социальной защиты личного состава органов внутренних дел, внутренних войск МВД России",

установил:

Костромская воспитательная колония обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с вышеуказанным заявлением, ссылаясь на то, что оспариваемый приказ МВД РФ является незаконным и не подлежит применению с момента издания, поскольку он не зарегистрирован в Минюсте России в установленном законом порядке.

Ознакомившись с представленными материалами, нахожу, что заявление Костромской воспитательной колонии не подлежит принятию к производству Верховного Суда Российской Федерации по следующим основаниям.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ судья отказывает в принятии заявления, если оно не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Оспариваемый заявителем приказ МВД России от 31 декабря 1994 г. N 450 "О дополнительных мерах по усилению социальной защиты личного состава органов внутренних дел и внутренних войск МВД России" утратил силу согласно приказу МВД РФ от 25 января 2003 г. N 52 "О признании утратившим силу нормативного правового акта МВД России".

Согласно действующему законодательству правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не являются и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан повлечь не могут.

На основании изложенного и руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ,

определил:

отказать Костромской воспитательной колонии в принятии заявления о признании незаконным приказа МВД РФ от 31 декабря 1994 г. N 450 "О дополнительных мерах по усилению социальной защиты личного состава органов внутренних дел, внутренних войск МВД России", т.к. заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.

Определение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда РФ в течение 10 дней.

Комментарий.

Имеется судебная практика по оспариванию нормативных органов МВД, вскрывшая актуальные проблемы: 1) можно ли рассматривать законность акта, отмененного к моменту издания, 2)требование заявителя признать оспариваемый акт незаконным и не подлежит применению с момента издания, поскольку он не зарегистрирован в Минюсте России в установленном законом порядке.

Оспариваемый акт - приказ МВД РФ от 31 декабря 1994 г. № 450 «О дополнительных мерах по усилению социальной защиты личного состава органов внутренних дел, внутренних войск МВД России».

Верховный суд РФ в Определении от 4 июня 2003 г. N ГКПИ2003-654 установил, что оспариваемый акт МВД РФ утратил силу согласно приказу МВД РФ от 25 января 2003 г. № 52 «О признании утратившим силу нормативного правового акта МВД России».

Согласно действующему законодательству правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не являются и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан повлечь не могут.

Важно, что оспариваемый приказ до момента отмены действовал 9 лет и, соответственно нарушал права и создавал излишние обязанности граждан. Акт никогда не проверялся на предмет его законности по содержанию или по процедуре принятия. Он действительно не был опубликован, не имел регистрации в Минюсте РФ. С другой стороны, не проверено, обладал ли он свойством нормативности и, соответственно, нужно ли было его регистрировать и публиковать. Эти вопрос не был предметом рассмотрения в суде при вынесении толкуемого судебного акта.

Следует отметить, что судебная практика исходит из правоположений, сформулированных в разных формах выражения, в первую очередь – в рассмотренных постановлениях пленумов высших судебных инстанций.

С учетом сказанного, считает необходимым включение в Методические рекомендации по антикоррупционной экспертизе для правоохранительных органов следующие положения, определительно-дефинитивного характера:

«Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом¹.

Существенными являются следующие признаки нормативного правового акта: 1) издан в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 2) содержит правовые нормы (правила поведения); 3) обязателен для неопределенного круга лиц; 4) рассчитан на неоднократное применение; 5) направлен на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений².

Нормативные правовые акты правоохранительных органов могут издаваться в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается³.

Издание актов в других формах запрещается».