Тема 7 бюджетне право як підгалузь фінансового права

(лекції- 2 години, практичні заняття - З години, самостійна робота - 3 години)

План

1. Бюджетне право в системі фінансового права.

2. Бюджетні права як правовий інститут.

3. Бюджетні повноваження України

4. Бюджетні повноваження органів місцевого са­моврядування.

Основні категорії: бюджетне право; бюджетно-правові відносини; бюджетне законодавство; бюджетні повноваження; інститут бюджетних повноважень; бюджетні повноваження України; бюджетні повнова­ження органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів; контроль за дотриманням бюджетного законодавства.

1. Бюджетне право в системі фінансового права

Бюджет с центральною ланкою фінансової системи держави, а фінанси, як уже зазначалося, це система грошових відносин, у процесі яких утворюються і використовуються централізовані грошові фонди, потрібні для виконання завдань і функцій держави або органу місцевого самоврядування. Тому сукупність правових норм, що регулюють відносини в сфері бюджету, і становлять бюджетне право, є основ­ним розділом фінансового права. Предмет бюджетного права станов­лять відносини України та органів місцевого самоврядування в особі Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України і відповідних місцевих представницьких та виконавських органів. Відносини, що регулюються бюджетним правом, виникають у зв'язку зі створенням, розподілом і використанням централізованих фондів грошових коштів, які надходять у розпорядження держави та органів місцевого само­врядування на кожній території. їх можна об'єднати в певні групи.

що регулюють окремі сторони бюджетної діяльності й досить чітко відрізняються одна від одної:

1. види бюджетів, що належать до бюджетної системи України, принципи їх зв'язку;

2. структура доходів і видатків як бюджетної системи в цілому, так і кожного виду бюджетів, принципи розподілу доходів і витрат між бюджетами;

3. повноваження України і місцевих органів самоврядування у сфері бюджетної діяльності.

У юридичній літературі норми бюджетного права за змістом поділяють на матеріальні й процесуальні. Бюджетні матеріальні норми закріплюють структуру бюджетної системи України, перелік доходів і видатків та порядок їх розподілу між бюджетами, а також повноваження суб’єктів бюджетних правовідносин у галузі бюджетів. Процесуальні норми встановлюють порядок проходження бюджету - складання і розгляд його проекту, затвердження і виконання бюджету, а також складання, розгляду й затвердження звіту про його виконання.

Для здійснення владних повноважень представницькі органи держа­ви чи окремих адміністративно-територіальних одиниць повинні мати в своєму розпорядженні грошовий фонд - бюджет. Право на самостійний бюджет є основним матеріальним правом, з якого випливають інші права - право на надходження до бюджету визначених законодавством доходів і фінансування заходів, пов'язаних з їх функціонуванням.

Отже, бюджетне право України як підгалузь фінансового права

• це сукупність правових норм, що регулюють бюджетний устрій, структуру й порядок розподілу доходів і видатків бюджетної системи, повноваження держави і органів місцевого самоврядування в галузі бюджетів і бюджетний процес.

Бюджетно-правові норми, що становлять бюджетне право, є видом фінансово-правових. Вони мають усі особливості розглянутих вище. Всі вони виражені в імперативній формі, тобто мають категоричний хараісгер. Всі суми платежів до бюджету, заплановані під час складання проеюу бюджету, стають обов'язковими після ухвалення акта про бюд­жет. Виконавчі органи повинні виконати обов'язки, покладені на них законом про державний бюджет і рішеннями місцевих рад про місцеві бюджети щодо збору доходів і мають право на цільове витрачання їх у розмірах, передбачених цими актами. Всі учасники бюджетних відносин мають права і обов'язки, покладені на них нормами аюїв бюд-

жетного законодавства. Врегульовані бюджетно-правовими нормами бюджетні відносини набувають форми бюджетних правовідносин.

Бюджетні правовідносини - це вид фінансових правовідносин. їм властиві особливості, про які йшлося вище (виникнення з фінансової діяльності і грошовий характер; одна сторона відносин наділена влад­ними повноваженнями щодо іншої сторони, яке б місце в системі органів держави вона не посідала; виникнення, зміна і припинення їх завжди пов'язані з нормативно-правовими актами). Проте бюджетні відносини виникають з окремого виду фінансової діяльності, тому мають свою специфіку. Як і всі види фінансових відносин, бюджетні правовідносини, по-псршс, виникають, змінюються і припиняють­ся на основі законів (ст. 92 Конституції України). Ст. 96 Конституції України встановлює, що Державний бюджет України затверджується на період з 1 січня по 31 грудня, тобто закон про державний бюджет приймається на річний (бюджетний) період, і отже, всі відносини, що виникають на основі закону про державний бюджет, діють протягом одного періоду - з 1 січня по 31 грудня. Це дає підстави для виснов­ку, що бюджетні правовідносини є періодичнішії. З початком нового бюджетного періоду і дією нового закону про державний бюджет або рішення місцевої ради про місцевий бюджет виникають нові бюджетні правовідносини. Якщо в актах про відповідні бюджети йдеться про тих самих суб'єктів правовідносин, які брали участь у них у минуло­му бюджетному періоді, то з початком нового бюджетного періоду відносини поновлюються і тривають до закінчення року.

Другою особливістю бюджетних правовідносин є те, що в них бере участь вужче коло суб'єктів, ніж в інших фінансових відносинах. Суб'єктами бюджетного права є юридичні особи, які беруть участь у розподілі доходів і витрат між різними видами бюджетів або одержують з державного чи місцевого бюджету грошові кошти в різних формах (фінансування, дотація, субвенція тощо), або беруть участь у стадіях (одній стадії) бюджетного процесу. Отже, не бувають суб'єктами бюд­жетних правовідносин юридичні особи - підприємства та організації недержавної і немуніципальної форми власності. їх взємовідносини з бюджетом опосередковуються через податкові й кредитні відносини. Не можуть бути суб'єктами бюджетних правовідносин і окремі грома­дяни. їх взаємовідносини з бюджетом також опосередковуються через податкові, трудові чи інші види правовідносин.

Бюджетні відносини, згідно зі ст. 4 Бюджетного кодексу України, регулюються: Конституцією України; нормами статей Бюджетного кодексу України; законами про Державний бюджет України; законами України, що встановлюють джерела доходів державного і місцевих бюджетів; нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України, які стосуються формування і виконання державного та місцевих бюджетів; нормативно-правовими актами центральних органів виконавчої влади, прийнятими відповідно до Бюджетного кодексу України, нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України; рішеннями органів Автономної Республіки Крим, місцевих держав­них адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийнятих відповідно до Бюджетного кодексу України.

Основним систематизованим актом серед названих джерел є Бюд­жетний кодекс України, який складається з шести розділів і введений у дію з 01.01.2002 р.

Розділ перший - Загальні положення. У цьому розділі визначено: відносини, що регулюються цим кодексом, основні терміни, поняття бюджетного періоду, перелік джерел бюджетного законодавства, прин­ципи побудови бюджетної системи, поняття бюджетної класифікації. У ньому також міститься поняття бюджетного процесу стосовно дер­жавного й місцевого бюджетів; визначено головних розпорядників бюджетних коштів, їх повноваження, порядок формування резервного фонду для різних видів бюджетів, порядок проведення фінансового контролю й аудиту, оприлюднення бюджетних матеріалів.

Розділ другий - Державний бюджет України. У ньому подано склад доходів і видатків та порядок складання прогнозів Державного бюдже­ту України, Основні напрями бюджетної політики, розгляду проекту бюджету Верховною Радою в трьох читаннях, затвердження Держав­ного бюджету України, роль Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, Державного казначейства в різних стадіях бюджет­ного процесу, основи ведення бухгалтерського обліку і звітності після закінчення бюджетного періоду.

Розділ третій - Місцеві бюджети. У ньому йдеться про доходи і витрати місцевих бюджетів, закріплені за місцевими бюджетами, стадії бюджетного процесу стосовно місцевих бюджетів.

Розділ четвертий - Міжбюджетні відносини. Визначено критерії розмежування видів видатків між бюджетами; витрати, які не врахо-

вуються під час визначення міжбюджетних трансфертів. Розкрито механізм передачі видатків на виконання власних повноважень між місцевими бюджетами і на виконання делегованих повноважень; по­дано фінансові нормативи бюджетної забезпеченості; врегульовують­ся питання міжбюджетних трансфертів, дотацій вирівнювання для місцевих бюджетів, різних видів субвенцій з державного бюджету.

Розділ п'ятий - Контроль за дотриманням бюджетного законодав­ства і відповідальність за бюджетні правопорушення. Йдеться про повноваження з контролю за дотриманням законодавства Верховної Ради України, Рахункової палати. Міністерства фінансів, Державного казначейства. Державної контрольно-ревізійної служби. Верховної Ради і Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій і виконавчих органів місцевих рад. Визначено поняття бюджетного правопорушення, критерії нецільового використання бюд­жетних коштів, порядок ухвалення рішення про накладення стягнення й оскарження його, закріплено за Міністерством фінансів визначення форми, порядку й передавання за призначенням протоколу про бюд­жетне правопорушення.

Розділ шостий - Перехідні положення. Визначено строк дії деяких положень - до 5 років, вміщено перелік законів, які мас прийняти Вер­ховна Рада України для того, щоб бюджетне законодавство відповідало прийнятому Бюджетному кодексу України.

У зв'язку з ухваленням Бюджетного кодексу положення нормативно- правових актів під час здійснення бюджетного процесу можна застосо­вувати лише тоді, коли вони не суперечать нормам Конституції України, Бюджетного кодексу України і законів про Державний бюджет України. Якщо норми чинного бюджетного законодавства суперечать нормам міжнародних договорів України, поданих на ратифікацію. Верховна Рада розглядає разом із ратифікацією договору проекти законів про зміну відповідних норм бюджетного законодавства України.

Якщо до Верховної Ради України подано законопроекти, що впли­вають на прибуткову й видаткову частини бюджету (ст. 27 Бюджетного кодексу України), обов’язковою умовою є одержання експертного висновку Комітету з питань бюджету Верховної Ради і Міністерства фінансів України. Такі закони потрібно оприлюднювати до 15 серпня року, що передує плановому бюджетному періоду. Інакше їх можна застосовувати тільки з початком бюджетного періоду, наступного за плановим.

2. Бюджетні права як правовий інститут

Конституція України надає право на власний бюджет як матеріально- фінансову базу функціонування державі і органам місцевого самовряду­вання всіх рівнів. Загальне право на бюджет містить низку повноважень для кожного суб'єкта бюджетних правовідносин, що визначаються чинним законодавством. Оскільки бюджет для органу державної влади і органу місцевого самоврядування є основним централізованим фондом грошових коштів, без якого неможливе його існування, всі відносини, що виникають у галузі бюджетної діяльності, регулюються нормами фінансового (бюджетного) права.

Конституційне право на бюджет у держави й органа місцевого само­врядування робить їх суб'єктами бюджетного права. Законодавством визначається зміст цієї правоздатності, тобто сукупність суб'єктивних прав і обов'язків, які мають держава і органи місцевого самоврядування в галузі бюджету. Причому права і обов'язки у галузі бюджету названих вище суб'єктів установлюються не тільки бюджетним законодавством, а й законами про органи місцевого самоврядування і т. ін. Для того, щоб в сукупності визначити права та обов'язки держави і органів місцевого самоврядування у галузі їхніх бюджетів, потрібно “зібрати" норми різних галузей права в єдиний правовий інститут. Ці норми належать до конституційного, адміністративного і фінансового права.

Окремо такий інститут не існує, проте для визначення найважливіших суб'єктивних повноважень органів держави і органів місцевого самоврядування в галузі їхніх бюджетів потрібно досліджувати норми конституційного, адміністративного й фінансовою права, тобто інститут бюджетних прав або повноважень є міжгалузевим і містить норми різних публічних галузей права, які регламенту­ють суб'єктивні бюджетні права органів держави і місцевого само­врядування. Отже, до нього слід віднести норми конституційного, адміністративного права і все бюджетне право.

Бюджетні права (повноваження у вигляді прав і обов'язків) є суб'єктивними (на відміну від бюджетного права як сукупності право­вих норм), тобто надаються органам держави, органам місцевого само­врядування та їхнім виконавчим органам. Бюджетне право як частина фінансового права визначає коло суб'єктів, що стають правосуб'єктними. Бюджетні права - це суб'єктивні права, що належать тим суб'єктам

бюджетних правовідносин, які нормами бюджетного права наділені правосуб'єктністю.

Суб'єкти бюджетного права можуть мати суб'єктивні права і встановлені законодавством обов'язки. Чинне бюджетне законодав­ство, закони про органи місцевого самоврядування і місцеві державні адміністрації дають змогу класифікувати бюджетні права України й місцевих органів самоврядування:

Бюджетні права України в галузі: 1) консолідованого бюджету України; 2) Державного бюджету; 3) місцевих бюджетів.

Бюджетні права місцевих органів самоврядування в галузі: 1) Дер­жавного бюджету; 2) власного бюджету (обласного, міського, район­ного); 3) бюджетів нижчих органів місцевого самоврядування.

На кожному рівні бюджетної системи України бюджетні права (повноваження) мають певні особливості, пов'язані із загальними по­вноваженнями органів влади відповідного рівня (Автономна Республіка Крим, область, район тощо). Проте є й загальні риси, що дають змогу визначити бюджетні права України і місцевих органів самовряду­вання як сукупність повноважень (прав і обов'язків), що належать їм в особі органів державної влади або місцевого самоврядування і встановлені законодавством щодо формування, затвердження і вико­нання відповідного бюджету та регулювання бюджетних відносин на своїй території.