Глава 10. Управление в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов

Статья 85. Планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов

Комментарий к статье 85

Важнейшей функцией государственной власти в формировании эффективной экономики является стратегическое планирование. Курс на планирование был воспринят и настоящим Кодексом. Правовому регулированию планирования лесных отношений посвящена отдельная глава. Управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов основано прежде всего на планировании.

Согласно ч. ч. 1 и 2 комментируемой статьи планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование) направлено на обеспечение устойчивого развития территорий и является основой освоения лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков. При этом понятие "устойчивое развитие территорий" в настоящем Кодексе не раскрывается.

Освоение лесов осуществляется с соблюдением целевого назначения лесов и выполняемых ими полезных функций (см. комментарий к ст. 12 ЛК РФ).

Лесничества и лесопарки - это основные территориальные единицы управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (см. комментарий к ст. 23 ЛК РФ). Все земли лесного фонда, в том числе иные категории земель, на которых расположены леса, поделены на лесничества и лесопарки.

Планировать - значит "устраивать, располагать в соответствии с определенным планом" <1>. Соответственно, основным документом лесного планирования является лесной план субъекта РФ <2> (см. комментарий к ст. 86 ЛК РФ).

--------------------------------

<1> Интернет-портал Толкового словаря Ожегова: http://www.ozhegov.su/word_s-68577.html.

<2> Постановление Правительства РФ от 24 апреля 2007 г. N 246 "Об утверждении Положения о подготовке лесного плана субъекта Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2235.

При непосредственной разработке лесных планов многие субъекты РФ столкнулись с трудностями в предоставлении достоверной информации о запасах лесных ресурсов, а также в обеспечении экономической эффективности ведения лесного хозяйства, т.е. соразмерности планируемых расходов доходной части лесного плана. Большинство из них было недостаточно финансово проработано, расходы существенно превышали доходы, что исключает какого-либо рода планирование <1>.

--------------------------------

<1> Интернет-портал Федерального агентства лесного хозяйства: http://www.rosleshoz.gov.ru/media/news/200.

Цель лесного планирования состоит главным образом в повышении инвестиционной привлекательности зон освоения лесов, доходности лесного сектора экономики в целом с одновременным сохранением и усилением защитных функций лесов.

В ст. 14 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон N 201-ФЗ) установлено, что вплоть до утверждения в установленном настоящим Кодексом порядке лесных планов и лесохозяйственных регламентов, но не более чем через два года со дня введения в действие настоящего Кодекса (с 1 января 2007 г. до 1 января 2009 г.) использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются на основании лесоустроительной документации в части, не противоречащей настоящему Кодексу <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5279.

<2> Приказ МПР России от 6 февраля 2008 г. N 31 "Об утверждении лесоустроительной инструкции" // БНА федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 28.

Указанное положение позволяет увеличить сроки разработки и утверждения лесных планов и лесохозяйственных регламентов в соответствующих субъектах РФ.

Необходимо отметить, что с момента вступления в силу настоящего Кодекса (с 1 января 2007 г.) большинство полномочий в области лесного планирования было передано органам государственной власти субъектов РФ. Так, согласно ч. 1 ст. 83 настоящего Кодекса к ним отнесены разработка и утверждение лесных планов субъектов РФ, лесохозяйственных регламентов, проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов, а также ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта РФ. На региональный уровень не были переданы полномочия по осуществлению государственной инвентаризации лесов, а также все вышеперечисленные полномочия в отношении лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов РФ, плотность населения которых в пятнадцать раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации (ч. 2 ст. 83 ЛК РФ). Перечень таких лесничеств, лесопарков и таких субъектов РФ утвержден Правительством РФ <1> (к таковым отнесена только Московская область).

--------------------------------

<1> Распоряжение Правительства РФ от 25 апреля 2007 г. N 520-р "Об утверждении Перечня лесничеств, лесопарков и субъектов Российской Федерации, в отношении которых осуществление полномочий Российской Федерации в области лесных отношений с 1 января 2008 года не передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2271.

В соответствии со ст. 84 настоящего Кодекса к полномочиям органов местного самоуправления в области лесных отношений также относится разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов (см. комментарий к ст. 84 ЛК РФ).

Федеральное агентство лесного хозяйства осуществляет контроль и надзор за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных в соответствии со ст. 83 настоящего Кодекса полномочий <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 24 мая 2007 г. N 314 "О полномочиях Федерального агентства лесного хозяйства в области лесных отношений" // СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2646.

Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 <1> Министерство природных ресурсов РФ преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии РФ, а его функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях) переданы Министерству сельского хозяйства РФ <2>. Однако практически все необходимые нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию положений главы 10 настоящего Кодекса на региональном уровне, были разработаны и утверждены на уровне Правительства РФ или МПР России, в том числе утверждены Типовая форма лесного плана субъекта РФ, Состав лесохозяйственных регламентов, Состав проекта освоения лесов, Порядок государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов, Порядок ведения и Типовая форма государственного лесного реестра.

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.

<2> Постановление Правительства РФ от 12 июня 2008 г. N 450 "О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 25. Ст. 2983.

Вплоть до утверждения лесных планов субъектов Российской Федерации и лесохозяйственных регламентов в установленном Лесным кодексом РФ порядке, но не более чем через два года со дня введения в действие Лесного кодекса РФ использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются на основании лесоустроительной документации в части, не противоречащей Лесному кодексу РФ (Федеральный закон от 04.12.2006 N 201-ФЗ).

Статья 86. Лесной план субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 86

В комментируемой статье дается характеристика лесного плана субъекта Российской Федерации (далее - лесной план) как одного из основных документов лесного планирования. Необходимо обратиться к Постановлению Правительства РФ от 24 апреля 2007 г. N 246 "Об утверждении Положения о подготовке лесного плана субъекта Российской Федерации" <1> (далее - Положение), которым в соответствии с п. 5 комментируемой статьи устанавливается состав и порядок подготовки лесного плана.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2235.

В п. 2 указанного Положения дано определение, согласно которому лесной план является документом лесного планирования, в котором определяются цели и задачи лесного планирования, мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков на территории субъекта РФ, и зоны такого освоения. Например, мероприятия по освоению лесов, предусмотренные лесным планом Кировской области, должны быть осуществлены в границах лесничеств и лесопарков только на территории данного субъекта.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 83 настоящего Кодекса полномочия по разработке и утверждению лесных планов Российской Федерацией переданы на региональный уровень - органам государственной власти субъектов РФ. Средства на их осуществление предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета (см. комментарий к ст. 83 ЛК РФ). В случае если осуществление указанных полномочий не передано в установленном порядке органам государственной власти субъектов РФ, разработка лесного плана осуществляется Федеральным агентством лесного хозяйства (п. 4 Положения).

Например, к полномочиям Правительства Кировской области в сфере лесных отношений на территории соответствующего субъекта РФ прямо отнесены полномочия по разработке и утверждению лесного плана области, а также полномочия по разработке и утверждению лесохозяйственных регламентов лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территории Кировской области (за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 87 ЛК РФ); проведению государственной экспертизы проекта освоения лесов; ведению государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории Кировской области; определению органа исполнительной власти области, уполномоченного в сфере лесных отношений; определению органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов (за исключением случаев, предусмотренных ч. ч. 3 и 4 ст. 89 ЛК РФ) <1>.

--------------------------------

<1> Закон Кировской области от 5 июля 2007 г. N 139-ЗО "О регулировании лесных отношений на территории Кировской области" // Вятский край. 2007. N 132 (4020).

Лесной план должен быть утвержден в установленном порядке в течение двух лет со дня введения в действие настоящего Кодекса, т.е. до 1 января 2009 г. Настоящим Кодексом предусмотрена подготовка и утверждение лесных планов всеми субъектами РФ, за исключением тех субъектов РФ, плотность населения которых в пятнадцать раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации (ч. 2 ст. 83 ЛК РФ). Перечень таких лесничеств, лесопарков и таких субъектов РФ утвержден Правительством РФ <1> (к таковым отнесена только Московская область). В этом случае полномочиями по разработке и утверждению лесного плана наделено Федеральное агентство лесного хозяйства <2>.

--------------------------------

<1> Распоряжение Правительства РФ от 25 апреля 2007 г. N 520-р "Об утверждении Перечня лесничеств, лесопарков и субъектов Российской Федерации, в отношении которых осуществление полномочий Российской Федерации в области лесных отношений с 1 января 2008 года не передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2271.

<2> Постановление Правительства РФ от 20 декабря 2007 г. N 900 "О внесении изменений в Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства и Постановление Правительства Российской Федерации от 24 мая 2007 г. N 314" // СЗ РФ. 2007. N 53. Ст. 6599.

Лесной план составляется на десять лет (п. 3 Положения). В итоге лесные планы большинства субъектов РФ действуют с 1 января 2009 г. по 31 декабря 2018 г. <1>.

--------------------------------

<1> Например, Лесной план Кировской области, утвержденный Указом губернатора Кировской области от 19 декабря 2008 г. N 90 "Об утверждении Лесного плана Кировской области", действует с 1 января 2009 г. по 31 декабря 2018 г.

Лесной план подготавливается на основе материалов лесоустройства, государственной инвентаризации лесов, государственного лесного реестра, отчетных данных об использовании, охране, о защите и воспроизводстве лесов, планов социально-экономического развития субъекта РФ и документов территориального планирования субъекта РФ (п. 5 Положения).

Положением предусмотрен следующий порядок подготовки и утверждения лесного плана, а также внесения изменений:

1) органы государственной власти субъектов РФ (или Федеральное агентство лесного хозяйства в указанном выше случае) в пределах своих полномочий организуют ознакомление заинтересованных лиц с проектом лесного плана, в том числе путем размещения его на срок не менее 30 дней на своем официальном сайте в сети Интернет;

2) по истечении указанного срока данные органы в течение 30 дней осуществляют доработку проекта лесного плана с учетом предложений и замечаний, поступивших от заинтересованных лиц, и направляют его на заключение в МПР России;

3) МПР России в течение 45 дней с даты поступления проекта лесного плана осуществляет его рассмотрение и направляет положительное либо отрицательное заключение в соответствующий орган государственной власти субъекта РФ либо в Федеральное агентство лесного хозяйства;

4) при наличии положительного заключения МПР России лесной план в течение 14 дней утверждается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) либо руководителем Федерального агентства лесного хозяйства.

В случае отрицательного заключения МПР России орган государственной власти субъекта РФ либо Федеральное агентство лесного хозяйства дорабатывает проект лесного плана и повторно представляет его в МПР России.

В соответствии с п. 9 Положения лесной план включает в себя:

а) характеристику состояния лесов и их использования (п. 12 Положения);

б) основные направления планируемого использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (п. 13 Положения);

в) оценку экономической эффективности реализации мероприятий по осуществлению планируемого освоения лесов (п. 14 Положения).

К лесному плану прилагаются карты с обозначением границ лесничеств, лесопарков, а также зон их планируемого освоения.

Приказом МПР России от 16 июля 2007 г. N 182 утверждена Типовая форма лесного плана <1>.

--------------------------------

<1> БНА федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 41.

Например, в основных направлениях планируемого использования лесов Лесного плана Кировской области отмечено, что устойчивое лесоуправление в современной ситуации должно быть экономически эффективным, экологически обоснованным и социально адаптированным. Лесохозяйственные мероприятия и пользование лесным фондом должны осуществляться методами, не наносящими вреда окружающей природной среде.

На областном уровне определены следующие задачи по развитию лесного хозяйства:

- совершенствование арендных отношений;

- реальная оценка ресурсов всех видов лесопользования и организация их рационального использования;

- повышение точности и подробности лесоустроительных работ;

- повышение роли рубок ухода за лесом в общем объеме заготовки древесины;

- совершенствование технологии лесосечных работ, разработка технологии рубок современными комплексами машин с сохранением подроста или созданием лесных культур, внедрение ландшафтных методов отвода лесосек;

- организация охраны лесов от лесонарушений и пожаров;

- создание биоиндикационной сети мониторинга за состоянием лесов и организация соответствующей службы;

- лесовосстановление вырубок, не обеспеченных подростом, хозяйственно ценными породами, преимущественно посадкой сеянцев с закрытой корневой системой;

- инвентаризация существующей постоянной лесосеменной базы и ее развитие;

- эксплуатация, ремонт и реконструкция существующих осушительных систем;

- соблюдение режима особо охраняемых территорий, защитных лесов и особо защитных участков леса. Способствование совершенствованию и расширению экологической сети на ландшафтной основе из перечисленных участков леса;

- способствование системе добровольной лесной сертификации и поддержание экспортного потенциала лесов области <1>.

--------------------------------

<1> Распоряжение Правительства РФ от 18 января 2003 г. N 69-р "О Концепции развития лесного хозяйства в Российской Федерации на 2003 - 2010 годы" // СЗ РФ. 2003. N 4. Ст. 364.

Зафиксированы также сведения о том, что в предстоящие 10 лет на территории Кировской области заготовка древесины будет главным пользованием лесных ресурсов и основным источником формирования доходов от них в федеральный и областной бюджеты. Организация этого вида использования лесов подразумевает максимальное расширение масштабов аренды лесных участков для заготовки древесины.

В целом же небольшие объемы использования лесов, не связанного с заготовкой древесины, не позволяют произвести зонирование территории области по преобладающим видам использования лесов. К 2018 г. планируется увеличение объемов заготовки до 13,6 млн. куб. м и, соответственно, освоение расчетной лесосеки до 98,4%. Планируемое увеличение объемов заготовки древесины может быть осуществлено за счет увеличения объемов заготовки и переработки низкосортной древесины, роста доступности лесных участков (строительства лесных дорог), эксплуатации новых заготовительных и перерабатывающих мощностей <1>.

--------------------------------

<1> Часть 2 п. 2.3 Лесного плана Кировской области, утвержденного Указом губернатора Кировской области от 19 декабря 2008 г. N 90 "Об утверждении Лесного плана Кировской области". Документ опубликован не был.

В Лесном плане Удмуртской Республики отмечено, что ведущим и наиболее массовым видом сырьевых ресурсов, заготавливаемых в лесах Удмуртской Республики, является спелая древесина - незаменимое сырье для многих отраслей народного хозяйства. К 2018 г. планируется увеличение объемов заготовки древесины до 2,95 млн. куб. м и, соответственно, освоение расчетной лесосеки до 92,3% <1>.

--------------------------------

<1> Пункт 1.4 Лесного плана Удмуртской Республики, утвержденного Указом Президента УР от 15 декабря 2008 г. N 197 "Об утверждении Лесного плана Удмуртской Республики". Документ опубликован не был.

В Лесном плане Удмуртской Республики также особо отмечено, что ведение непрерывного, неистощительного, многоцелевого пользования лесом считается основным принципом лесоуправления. Однако проблемы лесного хозяйства и лесопромышленного комплекса не могут быть решены в рамках традиционного управления в условиях существующего уровня взаимосвязей между органами управления и хозяйствующими субъектами. Необходимо применение программно-целевого метода, позволяющего консолидировать усилия всех заинтересованных сторон в соответствии с новыми подходами к развитию лесного сектора экономики в условиях действующего ЛК РФ. Эти подходы являются комплексными, требующими межотраслевой координации, согласованного использования кадровых, финансовых, материальных, информационных и иных ресурсов для достижения целей и задач эффективного развития лесного хозяйства и лесопромышленного комплекса республики <1>.

--------------------------------

<1> Часть 2 Лесного плана Удмуртской Республики, утвержденного Указом Президента УР от 15 декабря 2008 г. N 197 "Об утверждении Лесного плана Удмуртской Республики". Документ опубликован не был.

Согласно финансово-экономическому обоснованию мероприятий по осуществлению планируемого освоения лесов Кабардино-Балкарской Республики источниками поступления доходов от использования лесов в прогнозе до 2018 г. будут являться:

- заготовка древесины - 38638,9 тыс. руб.;

- осуществление рекреационной деятельности - 103574,8 тыс. руб.;

- выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых - 31738,9 тыс. руб.;

- остальные виды использования лесов - 7058,7 тыс. руб.

Общая сумма дохода от использования лесов за 2009 - 2018 годы составит 181011,3 тыс. руб., доходы увеличатся в 2018 году к уровню 2008 года в 28,5 раза.

Общая сумма расходов на проведение мероприятий Лесного плана Кабардино-Балкарской Республики за 2009 - 2018 годы составит 692656,9 тыс. руб. <1>.

--------------------------------

<1> Глава 3 Лесного плана Кабардино-Балкарской Республики, утвержденного Указом Президента КБР от 31 декабря 2008 г. N 143-УП "Об утверждении Лесного плана Кабардино-Балкарской Республики на 2009 - 2018 годы" // Официальная Кабардино-Балкария. 2009. N 9.

Статья 87. Лесохозяйственный регламент

Комментарий к статье 87

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи лесохозяйственный регламент лесничества, лесопарка (далее - лесохозяйственный регламент) является основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка. Лесохозяйственные регламенты разрабатываются для лесничеств и лесопарков. Они обязательны для исполнения гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов в границах лесничества, лесопарка.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 83 настоящего Кодекса полномочия по разработке и утверждению как лесных планов, так и лесохозяйственных регламентов Российской Федерацией переданы на региональный уровень - органам государственной власти субъектов РФ (см. комментарий к ст. 83 ЛК РФ). Например, к полномочиям правительства Кировской области в сфере лесных отношений на территории соответствующего субъекта РФ прямо отнесены полномочия по разработке и утверждению лесохозяйственных регламентов лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территории Кировской области (за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 87 ЛК РФ) <1>.

--------------------------------

<1> Закон Кировской области от 5 июля 2007 г. N 139-ЗО "О регулировании лесных отношений на территории Кировской области" // Вятский край. 2007. N 132 (4020).

В ч. 3 комментируемой статьи перечислены исключения из общего правила. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти утверждаются лесохозяйственные регламенты:

- лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов РФ, плотность населения которых в пятнадцать раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации (ч. 2 ст. 83 ЛК РФ). Перечень таких лесничеств, лесопарков и таких субъектов РФ утвержден Правительством РФ <1> (к таковым отнесена только Московская область);

--------------------------------

<1> Распоряжение Правительства РФ от 25 апреля 2007 г. N 520-р "Об утверждении Перечня лесничеств, лесопарков и субъектов Российской Федерации, в отношении которых осуществление полномочий Российской Федерации в области лесных отношений с 1 января 2008 года не передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2271.

- лесничеств и лесопарков, расположенных на землях обороны и безопасности (см. ст. 93 Земельного кодекса РФ);

- лесничеств и лесопарков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий (см. ст. 95 Земельного кодекса РФ).

Органом местного самоуправления утверждаются лесохозяйственные регламенты лесничеств и лесопарков, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности (см. ст. 19 Земельного кодекса РФ).

Лесохозяйственный регламент составляется на срок до десяти лет.

В ч. 5 комментируемой статьи перечислены основные положения лесохозяйственного регламента. В нем устанавливаются:

1) виды разрешенного использования лесов (см. комментарий к ст. 25 ЛК РФ);

2) возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования;

3) ограничение использования (см. комментарий к ст. 27 ЛК РФ);

4) требования к охране, защите, воспроизводству лесов.

Приказом МПР России от 19 апреля 2007 г. N 106 "Об утверждении Состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений" <1> (далее - Приказ) установлены требования в отношении лесохозяйственных регламентов, обязательные для органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также лиц, осуществляющих разработку лесохозяйственных регламентов и внесение в них изменений.

--------------------------------

<1> БНА федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 28.

Данным Приказом состав лесохозяйственного регламента детализирован.

Во введении к лесохозяйственному регламенту указываются: основание для разработки, срок действия разрабатываемого регламента, сведения о его разработчике, перечень законодательных, нормативно-правовых, нормативно-технических, методических и проектных документов, на основе которых разработан лесохозяйственный регламент.

Глава 1 лесохозяйственного регламента состоит из двух разделов и содержит краткую характеристику лесничества (лесопарка) (наименование и местоположение, общую площадь, схематическую карту субъекта РФ с выделением территории лесничества и др.), а также виды разрешенного использования лесов на территории лесничества с распределением по кварталам (заготовка древесины, живицы, заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов, ведение сельского хозяйства и др.).

Глава 2 состоит из 17 разделов и содержит нормативы, параметры и сроки различных видов разрешенного использования лесов, предусмотренных в главе 1, а также требования к охране, защите и воспроизводству лесов (например, расчетная лесосека, возрасты рубок, количество зарубов, методы лесовосстановления и т.д.).