Teoria_gosudarstva_i_prava__Kulapov_V_L

141

законодателем. Если представительная власть осуществляет управление с помощью закона, то исполнительная в соответствии с законом. Ее деятельность должна быть основана на законе и осуществляться в рамках закона. В то же время, выполняя свое назначение, исполнительная власть осуществляет и распорядительные функции путем принятия детализирующих и конкретизирующих подзаконных актов, а также осуществления организаторских действий.

Следует отметить, что исполнительная власть занимает особое положение в системе разделения властей. Если представительная власть обладает формально-

юридическим приоритетом, то исполнительная власть очень часто завоевывает фактический приоритет в государстве. Это объясняется прежде всего тем, что исполнительная власть обеспечивает повседневную, практическую организацию общественной жизни, обладает всей полнотой управленческой информации и фактически распоряжается денежными ресурсами государства. Законодатель имеет лишь приблизительное представление о реальном финансовом положении страны и косвенно контролирует исполнение бюджета. Кроме того, в

распоряжении исполнительной власти находятся карательные органы и воинские формирования. Немаловажно и то обстоятельство, что, осуществляя дискретное управление, чиновники очень часто действуют по усмотрению, лишь приблизительно ориентируясь на действующее законодательство (см. ст.12

Конституции РФ). Специфика административных, основанных на соподчинении,

отношений обусловливает то обстоятельство, что работодателем для государственного служащего является не государство в целом, а отдельный государственный орган. Это приводит к местничеству и потенциальному исполнению локальных нормативных актов в ущерб федеральному законодательству. Фактически всякий чиновник служит начальнику, а не народу,

юридически закрепляя клановый, корпоративный характер интересов государственной службы. В дисциплинарной ответственности (к которой привлекаются государственные служащие) фактически отсутствует принцип неотвратимости наказания за совершенное правонарушение (см. ст. 57

В настоящее время ни действующее законодательство, ни государственная практика не предусматривают прямой подконтрольности и подотчетности представительным органам органов исполнительной власти.

Кроме того, в последнее десятилетие управленческое правотворчество приняло столь большие масштабы и значимость, что существенно поколебало первичность законов.

Перечисленные обстоятельства обусловливают особую актуальность обеспечения подзаконного характера деятельности исполнительной власти. Она должна находиться в двойном подчинении и ей даже временно не должны передаваться полномочия представительных органов.

По инициативе Президента РФ предпринята попытка улучшения структуры исполнительной власти. Иногда ее отождествляют с реформой системы исполнительной власти. Однако это не совсем точно, так как система данной ветви власти остается относительно стабильной. Будучи закреплена ст. 71, 72, 73, 74 Конституции РФ, она включает в свой состав 4 звена — Правительство как высший орган исполнительной власти; федеральные органы (МИД,

Министерство юстиции и т.д.), чьи подразделения на местах не подчинены местной власти; органы Федерации (МВД, Министерство образования,

Министерство сельского хозяйства и т.д., ст. 72 Конституции РФ), чьи органы на местах подчинены местной власти; и органы государственного управления субъектами Федерации. В отличие от системы, структура власти может изменяться подзаконными актами. В настоящее время она на федеральном уровне включает в свой состав министерства, принимающие нормативно-правовые акты, а так же подчинѐнные им службы, осуществляющие контроль и агентства, оказывающие государственные услуги в определѐнной сфере деятельности. При этом, следует отметить, что финансовые и т.п. рычаги влияния министерств на службы и агентства явно недостаточны.

В тоже время следует отметить, что в РФ исполнительная власть стала самой закрытой властью, где принципиально важные акты рождаются в режиме

143

корпоративной секретности и потому при реализации наталкиваются на непонимание, социальную апатию или даже противодействие со стороны адресатов.

Слабость отраслевого государственного управления и неэффективность деятельности профсоюзных организаций подталкивают к формированию укрупнѐнных отраслевых и межотраслевых сообществ, обеспечивающих защиту корпоративных интересов. При этом работниками государственных и коммерческих организаций создаются акты профессионального саморегулирования, выражающиеся в корпоративных кодексах, в социальной хартии бизнеса, одобренной Российским союзом промышленников и предпринимателей и т.д. Эти акты содержат нормы, отражающие различные формы самообязательств, являющихся ориентиром для локального правотворчества и деятельности субъектов профессионального объединения.

Судебная власть в России весьма продолжительное время расценивалась как второстепенная власть, как власть производная от иных ветвей государственной власти. Однако в правовом государстве для судебной власти должны быть характерны все свойства, присущие государственной власти. Причем, эти свойства наглядно проявляются не столько в статике, сколько в динамике, в

процессе оценки и разрешения наиболее важных, спорных и конфликтных ситуаций.

Поэтому судебная власть должна обладать полномочиями и реальными возможностями разрешать социальные конфликты, обладая правом на законное применение силы, добиваться выполнения своих решений. Источником такой власти является население страны, а ее носителями становится судебная система в целом. Ее потенциал проявляется в деятельности специально уполномоченных на то судебных органов в лице судей, присяжных и арбитражных заседателей,

осуществляющих правосудие и выполняющих функции, связанные с защитой и обеспечением законных интересов всех субъектов права.

Правосудие в Российской Федерации осуществляются только судом. Никто не может присвоить себе его функции и полномочия. Особое положение судебной

144

власти подчеркивается причудливыми одеждами ее служителей, их высокими окладами, независимостью и т.д. Вынося общеобязательные решения от имени государства, суд не только управляет поведением конфликтующих лиц и иных участников судопроизводства, но и распространяет свои властные полномочия на всех субъектов, к которым обращены судебные акты. Законом установлена ответственность за неисполнение решений и неуважение к суду, как носителю государственной власти. Уважительное отношение стимулируется правилами судопроизводства, согласно которым граждане встают при входе судей в зал судебного заседания, стоя обращаются к суду и дают свои показания, стоя выслушивают решение суда.

Будучи основным способом реализации властных полномочий судебными органами, правосудие обеспечивает соответствие социально значимых отношений действующему праву в форме рассмотрения и разрешения в установленном порядке юридических споров, а также установления наиболее значимых фактов и состояний. В силу повышенной важности решаемых задач,

суд и судьи становятся объектом постоянного политического, материально-

финансового, социального, организационно, идеологического, юридического и морального давления. Следует отметить, что политический аспект деятельности судебной власти объективно обусловлен самой природой государственной власти. Это наглядно проявляется при рассмотрении вопросов в сферах конституционного и административного права, а также в деятельности Конституционного Суда РФ, осуществляющего функции нормоконтроля по отношению к актам законодательной и исполнительной власти. В этой связи он,

несмотря на назначение разрешать «спор о праве», может при определенных условиях сыграть роль политической дубинки, как это случалось с его юридическими собратьями за рубежом. Чтобы этого не случилось, законодатель должен выработать реально действующий механизм защиты судебной деятельности от проникновения в ее среду губительных элементов политиканства и господствующей идеологии, превращающих суд в придаток политики.

Суд выступает в качестве своеобразного независимого арбитра при

правоприменительном процессе. В случае одностороннего давления ставится под угрозу справедливость принимаемых решений и нарушается такой основополагающий принцип правосудия, как «никто не может быть судьей в собственном деле». Поэтому в основу деятельности судебной власти должны быть заложены принципы самостоятельности и независимости. Они гарантируют ее способность принимать решения в границах права, всесторонне, объективно и адекватно оценивая жизненные ситуации и обеспечивая их реализацию в жизнь.

Самостоятельность власти выражает ее внутренний потенциал,

самодостаточность при осуществлении своего назначения. Суд не может отказать в правосудии даже при неясности, недостаточности или отсутствия закона.

Поэтому, обладая государственно-властными, публично-правовыми свойствами,

судебная власть, не выходя за рамки своих функциональных полномочий и не подменяя органы законодательной и исполнительной власти, восполняет недостаточность нормативного регулирования с помощью толкования,

обобщений судебной практики и судебного прецедента.

Независимость судебной власти отражает степень ее автономности при разрешении конфликтных дел от иных видов и ветвей власти. При этом

независимость судебной власти конкретизируется процессуальной

независимостью суда, а также независимостью судей, предполагающей невмешательство при вынесении судебных решений.

Независимость суда вовсе не означает безграничности его усмотрений.

Судебная власть существует и функционирует только на основе и в границах действующего права. Ее основное назначение состоит в юридической оценке и разрешении на этой основе событий действительности. В этой связи пределы и формы деятельности данной власти определены принципами права,

материальным законом и специальными процедурами. Следует различать внешние и внутренние границы осуществления полномочий судебной власти.

Внешние границы, отражающие сферы, порядок, средства и формы деятельности судебных органов, устанавливаются Конституцией РФ,

Российской Федерации», «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О

статусе судей в Российской Федерации» и др. актами.

Внутренние границы, отражающие характер деятельности отдельных органов судебной власти, формируются под влиянием целого комплекса социальных

(общественное мнение, нравственные устои и традиции и т.д.), технико-

юридических (особые условия возбуждения уголовного дела, строгая процедура рассмотрения дел и т.д.) и институциональных (границы полномочий отдельных органов, особенности взаимодействия вышестоящих и нижестоящих судов и т.д.)

факторов.

Назначение судебной власти, как государственно-правового института,

состоит не только в разрешении споров и конфликтов между субъектами права,

но и в нормоконтроле за содержанием законов, а так же в привлечении к ответственности за их нарушение. Судебный контроль выражается:

–в судебном конституционном нормоконтроле, осуществляемом Конституционном Судом РФ по поводу соответствия принимаемых актов действующей Конституции РФ;

–в судебном контроле за исполнительной властью (административная юстиция); за законностью и обоснованностью деятельности третейского суда;

–в контроле на досудебных стадиях уголовного судопроизводства;

–во внутриведомственном контроле по отношению к нижестоящим судам,

при котором в отличие от надзора, вышестоящий суд имеет возможность исправить допущенную судебную ошибку, отменив или изменив судебное решение.

Специфическая природа и функциональная направленность судебной власти прямо и непосредственно отражаются на принимаемых его актах. Ее органы принимают акты, обеспечивающие как выполнение основной, судебной функции,

так и административные вспомогательные акты, обеспечивающие внутреннюю организационную деятельность власти. При этом, данные разновидности актов иногда довольно сложно разграничить в связи с появлением административной

147

юстиции и государственных органов, одновременно выполняющих как исполнительную, так и квази-судебную власть (антимонопольный комитет). Тем более, что судебная власть осуществляет в рамках особого производства одностороннее разбирательство, а не традиционное разрешение спора между конкурирующими сторонами.

Говоря о сдерживании, ограничении и разделении властей, нельзя не сказать о соотношении государственной власти и власти органов местного самоуправления. Ведь любая разветвленная система публичной власти не может эффективно действовать без определенной автономности ее низовых подсистем.

Без местного самоуправления демократии не бывает. Однако региональная государственная власть не желает делиться властью ни с кем. Поэтому для реального самоуправления очень важно четкое разграничение функций и полномочий как между уровнями местного самоуправления (сельскими,

поселковыми, районными) и органами государственной власти, так и с полномочиями предприятий находящихся на их территории. Основным субъектом самоуправления является местное сообщество и ему кроме полномочий нужны и средства (земля, недвижимость и т.д.) которым оно могло бы распоряжаться. В юридической литературе различают 3 основных модели взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

1. Модель партнерства, согласно которой центральная государственная и местная общественная власти являются равноправными партнерами,

решающими общие задачи. Однако на практике о подлинно партнерских отношениях можно лишь мечтать. Установлению таких отношений мешает несовпадение многих интересов, связанных с противоречиями в сферах политики, экономики, культуры и т.д.

2. Модель подавления органов местного самоуправления со стороны государства. В этом варианте органы самоуправления теряют качества самоуправляющейся организации. Они превращаются в своеобразных агентов центральной власти, в административное средство ее управленческого

148

воздействия.

3. Модель взаимозависимости, при которой характер взаимодействия государственной и самодеятельной власти в различных сферах общественной жизни определяется спецификой задач и целей, стоящих перед этими органами, а

также реальными ресурсами, способными привести к решению общественных проблем.

На практике формируется определенное сосуществование этих моделей. Нет,

и не может быть абсолютной самостоятельности какого-либо региона в рамках одного государства. По мере развития экономики, культуры и технических средств, взаимосвязь различных регионов становятся все более тесной и разнообразной. Грань между общественными и личными интересами становятся все более условной. Излишняя самостоятельность может стать препятствием при решении насущных общегосударственных проблем. В то же время утрата самостоятельности региона значительно снижает эффективность его функционирования. По образному выражению Наполеона III, «направлять можно издали, а хорошо управлять можно только вблизи».

Международное сообщество выработало общие принципы разграничения полномочий между центральными и личными органами публичной власти.

Основополагающим среди них является принцип субсидиарности, который предполагает такое распределение сфер деятельности между различными уровнями публичной власти, при котором определенные властные полномочия должны передаваться в зависимости от объема и характера функциональных задач, стоящих перед управленческими органами, эффективности и экономи и их осуществления, а также степени непосредственной связи с населением.

Органы местного самоуправления призваны решать задачи непосредственного жизнеобеспечения жителей своего региона связанные с организацией и оказанием социальных услуг, обеспечением необходимых условий жизни населения. К ним относятся электро-, тепло-, газо-,

водоснабжение, здравоохранение, бытовое обслуживание, транспортные услуги и т.д. Решение этих вопросов требует учета местных условий и

149

вих разрешении.

ВРоссийской Федерации в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не являются государственными органами. В тоже время Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» от 6 октября 2003г. подробно определяет порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, порядок их осуществления и контроля,

предполагающий возможность давать обязательные предписания в случае нарушения законов. Кроме того предусматривается ответственность органов местного самоуправления в случае ненадлежащего осуществления переданных государственных полномочий независимо от того как решаются вопросы местного значения.

К сожалению, к настоящему времени муниципальные органы Российской Федерации наделяются порой такими государственными полномочиями,

которые выглядят довольно неопределенно, не имеют четкой процедуры использования и их трудно сочетать с задачами местного самоуправления

(государственная поддержка с/х производства, охрана труда, содействие опеке и попечительству, национально-культурному развитию народов Российской Федерации и т.д. Под страхом ответственности за их ненадлежащее выполнение органы местного самоуправления будут вынуждены уделять основное внимание именно их реализации, что приведет к забвению вопросов местного значения и лишит смысла существования самого самоуправления как такового.

При всей значимости местного самоуправления следует иметь в виду, что его механизм начинает плодотворно функционировать лишь при наличии исторически сложившихся и юридически закреплѐнных предпосылок,

определяющих реальную возможность для населения обеспечивать самоуправление (наличие традиций, культуры, навыков и т.д.). В противном случае выбранные представители становятся бесконтрольными.

Под принципами организации и деятельности государственного аппарата понимаются те основополагающие идеи, которые служат своеобразной организационной и нормативной основой его построения, функционирования и дальнейшего развития.

Они обладают свойством нормативности, так как прямо или косвенно закрепляются в законах и подзаконных актах и обязательны при формировании любой системы государственных органов. В своей совокупности эти принципы обеспечивают единство, согласованность и общественно необходимое содержание деятельности государственных органов. С их помощью реализуется право граждан, на хорошее управление при котором государственный аппарат действует в интересах населения быстро, справедливо и по существу разрешая их проблемы.

Кроме того, к ним предъявляются требования:

1)непротиворечивости, не допускающей существование двух взаимоисключающих принципов;

2)полноты, так как в своей системной совокупности принципы должны предопределять все наиболее важные аспекты формирования и деятельности государственного аппарата;

3)относительной самостоятельности, исключающей возможность взаимного дублирования нескольких принципов.

Функционально все эти принципы направлены на организацию внешних связей с окружающей средой (населением, политическими партиями и т.д.) и

внутренних связей, обеспечивающих эффективную настройку самого государственного аппарата. Условно их можно поделить на социально-

политические и организационные.

1. Социально-политические:

а) единство государственной власти, которое предопределяется властью