Teoria_gosudarstva_i_prava__Kulapov_V_L

управление. М., 2005.

Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М., 1993.

Брезгулевская Н.В. Виды федерации и модели федерализма // Правоведение. 2005. №3.

Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность перемен // Журнал российского права. 2004. № 3.

Завялов Ю.С. тоталитаризм как разновидность политического режима //

Государство и право. 2010. №5.

Замковой В.И. Тоталитаризм: сущность и концепции. М., 1994.

Иванов В.В. Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России // Правоведение. 2002. № 3.

Иванов В. Теория государства. М., 2010.

Кокотов А.Н., Н.М. Добрынин Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации // Государство и право. 2004. № 1.

Кондрашев А.А. Правовой статус субъекта Российской Федерации: опыт доктринального исследования // Правоведение. 2003. № 6.

Кремлянская Е.А. Развитие федерализма на современном этапе: опыт Канады и Российской Федерации // Журнал российского права. 2003. № 4.

Кудрявцев Ю.А. Политические режимы: критерии классификации и основные виды // Правоведение. 2002. № 1.

Павлушкин А.В. Роль права в обеспечении интересов в Федерации // Журнал российского права. 2005. №12.

Силонян Г.Р. Механизм обеспечения интересов субъектов Российской Федерации в деятельности федеральных органов государственной власти // Журнал российского права. 2006. №3.

Синюков В.Н. О форме федерации в России // Государство и право.1993. № 5.

Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. СПб., 1992.

Хабриева Т.Я. Российская конституция и эволюция федеративных отношений//

132

Государство и право. 2004. № 8.

Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.

Щербакова Н.В., Афонин М.В., Н.В. Варламова, О.А. Гаврилов, И.Г. Дудко и др. Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности / Отв. ред. С.В. Поленина // Государство и право. 2004. № 5.

Тесты для самоконтроля:

1.В какой республике президент одновременно является и главой государства и главой исполнительной власти?

а)парламентская республика б) президентская республика

2.Ответственность правительства перед парламентом имеет место в:

а)конституционной монархии

б) парламентской республике

в) президентской республике

3.Правом нуллификации обладает структурные подразделения: а)федерации б) конфедерации

в) унитарного государства

4.Основой демократии является:

а)преобладание интересов большинства

б) приоритет интересов личности

в) эффективная процедура согласия мнений

133

Тема 7. МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВА

§ 1. Понятие механизма государства и его элементы

Всякое государство — это прежде всего реально действующий и динамично развивающийся механизм, представляющий материальное, осязаемое воплощение этого явления в реальной действительности.

Механизм государства — это система государственных организаций,

взаимодействующих меж собой и обществом по поводу осуществления задач и функций государства. Он интегрирует организационные структуры государства и использует возможности общества для решения проблем государственного управления.

Исследование категории механизма государства позволяет выявить как системообразующие иерархические связи между его основными структурными элементами, так и функциональные особенности, автономное своеобразие каждого их этих элементов, что дает возможность установить их наиболее оптимальную управленческую структуру, полномочия, материальную и кадровую обеспеченность и т.д. применительно к потребностям сегодняшнего дня. Оптимальное сочетание общих целей и принципов деятельности с функциональными возможностями каждого элемента государственного механизма позволяет эффективно решать стоящие перед обществом задачи организации повседневной жизни, наведения порядка и обеспечения прогресса последующего развития.

Механизм каждого государства состоит из следующих единиц:

1. Системы органов государства, связанных между собой отношениями соподчинения и правомочных совершать действия от имени государства в целом.

134

Вее состав входят:

-органы представительной (законодательной) власти;

-органы исполнительной власти;

-судебные органы;

-органы прокуратуры и некоторые иные контрольно-надзорные органы.

Особое положение в механизме государства занимают силовые структуры

организационно входящие в систему органов исполнительной власти (армия,

полиция, разведка, тюрьмы и т.д.) и глава государства, выполняющий роль

«арбитра» в системе государственных органов.

2.Государственные служащие, профессионально занимающиеся управлением

иполучающие за это денежное вознаграждение.

Следует иметь в виду, что к государственным служащим относится не всякий работник государственного аппарата. Таковым может быть только гражданин,

занимающий определенную должность в государственном органе и получающий вознаграждение за свой труд из средств государственного бюджета. Будучи формализованной социально-правовой позицией специалиста, должность устанавливает границы его компетенции, а также организационные и правовые формы служебной деятельности, обеспеченные мерой ответственности за их невыполнение. Перечень государственных должностей законодательно закрепляется Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями

(уставами) субъектов Федерации, а также «Сводным реестром должностей государственной службы Российской Федерации».

В то же время с государственным служащим не следует отождествлять должностное лицо, которое может занимать должность и не в государственном аппарате. К должностным лицам следует относить, наделѐнных в установленном порядке распорядительными полномочиями руководителей государственных органов и структурных подразделений, их заместителей, а так же лиц выполняющих организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в органах местного самоуправления, муниципальных органах, вооружѐнных силах и т.д. (См.: Ст. 24 КОАП РФ, Ст. 285 УК РФ).

135

3. Государственные учреждения и предприятия, осуществляющие на основе государственной собственности, властных предписаний вышестоящих органов, а также распоряжений непосредственных руководителей (единоличных органов государства), производство потребительской продукции, выполнение работ, оказание разного рода услуг, охрану прав и свобод граждан. К ним относятся разнообразные производственные, образовательные, социально-

культурные и т.п. предприятия и учреждения. В отличие от органов государства,

они не обладают властными полномочиями и специализированно не выполняют функции управления. Их назначение несколько иное. Государственные предприятия создаются для производства различного рода продукции, оказания услуг и получению прибыли. Государственные учреждения выполняют организационно-распорядительные и социально-культурные функции в сферах образования, здравоохранения, науки и культуры. В отличии от предприятий они не могут осуществлять экономическую, коммерческую деятельность поэтому их основная задача не может состоять в получении прибыли. Предпринимательская деятельность может осуществляться ими постольку поскольку это служит достижению цели, ради которой они созданы.

4. Материальные придатки, обеспечивающие надлежащую работу государственного механизма в соответствии с научно-техническим уровнем эпохи.

К числу материальных придатков относятся здания, сооружения и различное оборудование, обеспечивающие реальное функционирование государственного механизма в соответствии с потребностями сегодняшнего дня и отражающие достижения современной науки.

Механизм государства находится в постоянном развитии и совершенствовании. Структура и методы его деятельности зависят от своеобразия экономического развития и соотношения политических сил, от особенностей исторического развития государства, национальных традиций,

территориальных размеров и т.д. На деятельность государственного механизма оказывают влияние и внешнеполитические факторы: своеобразие международной

§ 2. Орган государства: понятие и признаки. Бюрократия и бюрократизм

Первичным элементом механизма государства является государственный орган.

Орган государства — это юридически оформленная, организационно и экономически обособленная часть государственного механизма, которая состоит из государственных служащих, наделенных властными полномочиями и материальными средствами для выполнения, в пределах своей компетенции от имени государства в целом определенного вида государственной деятельности.

Признаки органа государства, отличающие его от иных организаций общества:

1)для осуществления управления наделен властными полномочиями и выступает от имени государства в целом;

2)обладает экономической и организационной обособленностью,

самостоятельностью. Однако эта относительная самостоятельность не должна выходить за границы объективно необходимых полномочий;

3) наделен законодательно закрепленной определенной компетенцией (имеет круг вопросов и полномочий для их разрешения и ответственности) в

соответствии с его назначением и местом в государственном механизме.

Особенность полномочий государственного органа, в отличие от субъективных прав граждан, состоит в том, что его права возникают не как привилегии, а как средство надлежащего исполнения возложенных на него обязанностей. Более того, каждое конкретное право является одновременно его обязанностью;

4)имеет право на издание юридических актов (как нормативного, так и правоприменительного характера);

5)располагает необходимыми материальными средствами для выполнения функционального назначения;

137

6)состоит из государственных служащих.

Государственные служащие профессионально обеспечивают исполнение полномочий государственных органов. В обыденной жизни их часто называют бюрократами, придавая этому слову негативный оттенок. Однако, нельзя отождествлять бюрократию как компетентное, организованное управление государственными делами и бюрократизм как предельно формализованный способ осуществления государственной власти безответственными чиновниками,

подчинившими порядок управления собственному привилегированному положению.

Иерархически организованная, неукоснительно соблюдающая процедуры делопроизводства профессиональная бюрократия объективно необходима для качественного управления в современном, все усложняющемся мире.

Бюрократизм является ее неизбежным негативным спутником. Расширение сфер деятельности государственного аппарата и увеличение его численности автоматически снижают подконтрольность и повышают безответственность чиновников. Скрываясь за ширмой мнимой секретности, недосягаемого профессионализма, формализма и порой бессмысленных процедур, служащие монополизируют государственную власть, противопоставляя свой корпоративный и личный интерес интересам общества. В результате происходит подчинение задач функционирования государственных организаций целям сохранения и укрепления их аппарата в ущерб выполняемым обязанностям. При этом, бюрократический аппарат стремится навязать обществу свой собственный интерес, как интерес всеобщий.

Минимизация этих проявлений возможна лишь при действенном контроле со стороны общества, чѐтких юридических процедурах, определяющих поведение чиновника и реально действующих законодательных ограничениях, выраженных в запретах получать вознаграждения за исполнение служебных обязанностей,

заниматься предпринимательской деятельностью и т.д. Подлинная бюрократия, в

отличие от бюрократизма, предполагает господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективизмом

138

и политическими пристрастиями.

§ 3. Виды государственных органов

Классификация государственных органов осуществляется по следующим основаниям:

1.По источнику формирования: первичные (парламент, президент);

производные (правительство). Первичные формируются непосредственно населением в установленном законом порядке. Производные создаются первичными.

2. По объему полномочий: высшие (парламент, правительство и др.);

центральные (министерства); местные (органы власти субъектов федерации и т.п.).

3. По содержанию компетенции: органы общей компетенции (президент,

правительство и др.); органы специальной компетенции (министерства,

ведомства).

4. По порядку осуществления властных полномочий: коллегиальные

(правительство); единоличные (президент).

5. По организационно-правовым формам деятельности: законодательные,

исполнительные, судебные, прокурорские.

§4. Принцип разделения властей и практика его реализации в Российской Федерации. Взаимодействие государственной власти и власти органов местного самоуправления.

Формирование государственного механизма в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей. Разделение властей в государственном управлении практикуется еще со времен Афинского государства, но основоположниками теории разделения властей считаются Джон Локк («Два трактата о государственном правлении»), Ш. Монтескье («О духе законов»), которые, выражая стремление нарождающейся буржуазии к ограничению королевской власти, выдвинули научно завершенное и

139

аргументированное предложение о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Однако в достаточной степени развиться и уж тем более «материализоваться» в условиях деспотизма и европейского абсолютизма эта теория не могла. Это становится практически возможным лишь на той стадии развития общества и государства, когда созревают предпосылки для самостоятельного активного участия широких слоев общества в его социально-политической жизни, когда торжествует идеологический и политический плюрализм, когда предпринимаются поиски средств, создающих надежные гарантии прав и свобод граждан, а также общества в целом от произвола отдельных лиц.

Разделение властей необходимо для того, чтобы ни одна социальная группа,

ни один орган государства не смогли узурпировать власть и использовать ее исключительно в личных или корпоративных интересах. Каждая из этих властей занимает свое место в общей системе государственной власти и выполняет свойственные только ей задачи и функции. Формально юридически это выражается в четком разделении компетенции (сфер деятельности, полномочий по их управлению и ответственности за ее выполнение). Безответственная власть — свойство анархии или диктатуры.

Однако разделение властей не может быть абсолютным. Все ветви власти должны действовать скоординировано, добиваясь разрешения общих проблем.

Их равновесие поддерживается специальными организационно-правовыми мерами (система «сдержек» и «противовесов»), которые обеспечивают не только взаимодействие, но и взаимоограничение полномочий в установленных пределах.

Они, гарантируя независимость одной власти от другой, устанавливают возможность их взаимного контроля.

Законодательная власть обладает верховенством, поскольку формируется непосредственно народом. Таким образом, воля народа, его суверенитет являются единственным источником государственной власти и основой действующего права. Следовательно, законодательная власть определяет в конечном счете правовую организацию и форму деятельности исполнительной и

140

судебной властей. По мнению Дж. Локка, социальная свобода человека, в

отличие от биологической, естественной, в том и состоит, что он подчиняется лишь той власти, которая создана по взаимному согласию им самим, и тем законам, которые принимаются этой властью в соответствии с оказанным ей доверием. Однако, возникает несколько вопросов: 1. Можно ли идеализировать волю народа?; 2. Всегда ли правильно парламент устанавливает и адекватно выражает волю народа?; 3. Каковы практические возможности и цели деятельности парламентариев? Поэтому верховенство законодательной власти не носит абсолютного характера. Пределы ее действия ограничены принципами права; естественными правами человека; идеями свободы и справедливости, при которых гражданин и орган государственной власти выступают равноправными субъектами связанными взаимными правами, обязанностями и ответственностью;

полномочиями президента; функциональным назначением других ветвей власти и т.д. Она находится под контролем народа и специальных контролирующих органов (Конституционный Суд), с помощью которых обеспечивается соответствие законов действующей Конституции РФ. Обладая представительными, законодательными, контрольными и учредительными полномочиями, парламент направляет свою основную деятельность на:

-принятие законов;

-утверждение бюджета и контроль за его осуществлением;

-контроль за деятельностью правительства.

Следует обратить внимание на то, что в условиях глобализации,

технологической революции, усложнения и повышения динамизма общественной жизни объективно снижается роль парламента. Возникает противоречие между представительной и законодательной функциями парламента. В его состав избираются люди, далекие от законотворчества, а законодательство становится технически все более сложным, динамично реагирующим на изменения общественной жизни. Поэтому и повышается роль исполнительной власти.

Исполнительная власть в лице своих органов (прежде всего правительства)

занимается непосредственной реализацией правовых норм, принятых