Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
мировая политика.doc
Скачиваний:
375
Добавлен:
22.03.2016
Размер:
1.3 Mб
Скачать

Глава 13 внешняя политика и дипломатия

Изначальная «анархичность» межгосударственных отношений, как она была задана Вестфальским миром (в этом плане можно согла­ситься с представителями реалистской школы), предполагает, что го­сударства, будучи суверенными и независимыми, формируют свою внешнюю политику, т.е. свои цели и приоритеты относительно внеш­него мира, а также основные направления деятельности. Осуществля­ется она прежде всего с помощью дипломатии, которая на протяже­нии ряда веков была и продолжает оставаться главным инструментом реализации внешней политики и основным средством регулирования международных отношений. По мере развития политической струк­туры мира модифицировалась и дипломатия, возникали новые фор­мы и методы дипломатической работы. Тем не менее в последние годы, с появлением негосударственных акторов и очевидным изменением политической системы мира, стали говорить о том, что этого недоста­точно, а следует подумать о необходимости более сложного управле­ния современным политическим миром.

13.1. Выработка и принятие внешнеполитических решений

Формирование внешней политики является сложным процессом. Ключевой его элемент состоит в выработке и принятии внешнеполи­тических решений, характер которых зависит от многих факторов. Это и географическое положение государства, и наличие военной, а также экономической мощи, культурных, исторических традиций; это и тип политической системы, и социальная структура общества, индивиду­альные особенности политических лидеров.

Принятие внешнеполитического решения может оказать крити­ческое воздействие не только на само государство, но и на судьбы все­го человечества. Это стало наиболее очевидным после Кубинского (Ка­рибского) кризиса 1962 г., когда на Кубе были размещены советские ракеты, а США в ответ блокировали ее. Тогда решения американского или советского лидера о ядерной атаке могли привести к непоправи­мым последствиям. С осознания этого факта процесс принятия внеш­неполитических решений, особенно в условиях конфликта и кризиса, стал одной из важнейших тем научных исследований.

К настоящему времени в науке сложился ряд направлений и школ, которые занимаются проблемой принятия внешнеполитического ре­шения и поиском путей оптимизации процесса. Эти школы и направ­ления в значительной степени пересекаются, поэтому сложно класси­фицировать их по единому, конкретному основанию. В такой ситуации, пожалуй, наиболее оправданным будет рассмотрение направлений в за­висимости от того, что оказывается в центре внимания исследовате­лей. Например, Р. Ричардсон выделяет пять основных теоретических направлений:

      1. рационального выбора;

      2. психологическое;

      3. институциональное;

      4. интеракционалистское;

      5. системное.

В рамках теории рационального выбора изучается проблема при­нятия решения с точки зрения наибольшей целесообразности. Данный подход подразумевает наличие определенной последовательности в по­становке задач. В наиболее общем виде они представляют собой:

  • определение сути проблемы;

  • выбор целей, которые должны быть достигнуты;

  • выявление возможных альтернатив;

  • выбор наилучшей альтернативы.

Каждый шаг может быть описан количественно или качественно. В зависимости от этого в теории рационального выбора выделяются два подхода: первый ориентирован на формализованные, второй — на неформализованные методы анализа и процедуры. Последний осо­бо подчеркивает роль национальных интересов, политических целей при оценке рационального выбора. Многие авторы, работающие в русле этого подхода, ориентируются на работы Т. Шеллинга.

Психологическое направление возникло во многом как реакция на излишний рационализм. Поэтому один из основных его постулатов заключается в том, что решение, особенно в условиях конфликта и кри­зиса, часто оказывается далеким от рационального. Причем это отно­сится к принимающим решение политическим деятелям, которые, как и все люди, подвержены стрессу. Он становится особенно значимым фактором в условиях конфликта или кризиса, что показал О. Холсти на примере начала Первой мировой войны.

В рамках данного направления изучаются также проблемы, свя­занные с адекватностью восприятия. Этому вопросу посвящена рабо­та Р. Джервиса «Восприятие и ошибки восприятия», опубликованная в 1976 г. В ней на конкретных примерах демонстрируется, как ошибки в восприятии и ложная интерпретация фактов ведут к неверным ре­шениям.

Особенно уязвимым оказывается процесс принятия внешнепо­литических решений в условиях международного кризиса. Изучая пси­хологические его особенности, У. Юри и Р. Смоук выделили четыре фактора, влияющих на процесс принятия решений в этих условиях.

Первый фактор определяется высокими ставками участников. В отличие от обычной ситуации в кризисе можно слишком многое по­терять или, наоборот, приобрести. Причем кризисная ситуация затра­гивает жизненно важные, едва ли не главные интересы сторон, кото­рые по крайней мере воспринимаются в качестве таковых. Отсюда следует, что потери, которые могут понести участники, окажутся не­восполнимыми. Так, У. Юри и Р. Смоук указывают, что берлинские кри­зисы 1958 и 1961 гг. рассматривались Западом именно как таковые не столько потому, что могли привести к потере половины города, а прежде всего вследствие угрозы для НАТО, и в этом смысле расценивались как затрагивающие жизненно важные интересы Запада.

Второй фактор, воздействующий на политических деятелей при принятии решений в период кризиса, — недостаток времени. События в международных кризисах развиваются лавинообразно. Так было, например, при Карибском (Кубинском) кризисе 1962 г., в период ближ­невосточных кризисов 1967,1973, 1982 гг. и во многих других случаях. Политические деятели вынуждены быстро реагировать на развитие ситуации. Времени на ее анализ практически не остается. Да и часто информация о возможном развитии кризиса не сразу поступает к ним. Например, во время Карибского кризиса американцы много раз пере­проверяли информацию о размещении советских ракет на Кубе, преж­де чем доложили ее президенту.

Третьим фактором У. Юри и Р. Смоук считают высокую степень неопределенности в кризисе. Его участники подчас не имеют доста­точно точной и достоверной информации о реальных целях и планах друг друга. Более того, планируя те или иные действия в условиях кри­зиса, руководство из соображений секретности стремится ограничить круг имеющих доступ к информации. В иных случаях ее у лиц, прини­мающих решения, может быть в избытке, но, получаемая из разных источников, она носит противоречивый характер.

Четвертый фактор, воздействующий на политических деятелей в период кризиса, согласно У. Юри и Р. Смоуку, — ограниченное число альтернатив. Лица, принимающие решения, сужают поле для возмож­ного выбора. Множественность вариантов практически не рассматри­вается. Например, к концу первого дня Карибского кризиса американ­ская администрация серьезно анализировала только альтернативу — предпринять блокаду Кубы либо военные действия. И лишь затем об­суждалась другая: следует ли получить поддержку ООН, а также дру­гих стран или можно обойтись и без этого? Причем аргументы в пользу военной операции сводились к тому, что борьба против коммунизма значит больше, чем просто выживание.

Внешнеполитические решения разрабатываются и принимаются часто ограниченным числом лиц. Групповой характер принятия реше­ний, особенно в условиях кризиса, порождает ряд феноменов, кото­рые выявлены и довольно подробно описаны И. Джейнисом в работе «Жертвы группового решения». Их совокупность получила название группового мышления. Один из наиболее значимых среди феноменов — сдвиг в выборе, когда некоторые члены группы склонны либо к более, либо, напротив (что наблюдается значительно реже), к менее риско­ванным решениям по сравнению со средними индивидуальными ва­риантами в той же группе. Иными словами, коллективное решение скорее всего будет более рискованным, чем если бы каждый член дан­ной группы принимал его отдельно и только потом определялся бы усредненный вариант. По мнению многих исследователей, сдвиг в сто­рону более рискованного решения связан с тем, что ответственность за риск психологически как бы разделяется с другими членами груп­пы. Однако это не объясняет, почему в иных случаях, хотя реже, сдвиг происходит и в противоположную сторону.

Другой феномен группового мышления состоит в том, что группа часто оказывается нечувствительной к информации, которая не укла­дывается в рамки разрабатываемой концепции. Как только группа при­ходит к какому-либо выводу относительно анализируемой ситуации или поведения в ней, информация, противоречащая представлениям ее уча­стников, игнорируется. В результате группа оказывается в плену соб­ственных построений, которые могут значительно искажать реальность.

Личностные особенности политических деятелей, которые прини­мают решение, также находятся в фокусе изучения авторов, работаю­щих в рамках психологического направления. Так, Р. Германн и М. Гер- манн пришли к выводу, что решения политических деятелей перед началом Первой мировой войны были в значительной степени обуслов­лены их личностными особенностями.

Среди наиболее значимых характеристик, пожалуй, выделяется система ценностей и убеждений политического лидера. Не случайно внешнеполитический курс в той или иной области получает порой название по имени главы государства, например доктрина Никсона, доктрина Картера, доктрина Брежнева.

В рамках институционального направления анализируются про­блемы, связанные с организацией процесса принятия внешнеполити­ческого решения. Итоговый его вариант зависит от многих показате­лей. В частности, Дж. Розенау выделил следующие традиционно изучаемые группы показателей:

  • размер государства (крупные державы и малые страны);

  • уровень экономического развития (богатые и бедные);

  • тип политической системы (демократия и авторитаризм).

В последние годы анализируется и влияние на принятие внешне­политических решений многих других факторов, например степени развития информационных технологий.

Важным для понимания того, как будет строиться внешняя по­литика конкретного государства, является выявление стандартных операциональных процедур. Это относится прежде всего к правилам прохождения и принятия внешнеполитических решений.

Исследователи, которые занимаются сравнительным изучением внешней политики различных стран, особое внимание уделяют пробле­ме принятия решений в демократических и авторитарных государствах. При демократии процесс прохождения решения и стандартные опера­циональные процедуры более прозрачны. В авторитарных государствах решение в большей степени зависит от случайных факторов, а также взаимоотношений ближайшего окружения с политическим лидером. Однако и демократии имеют свои минусы. Так, процесс прохождения решений с соблюдением всех процедур занимает обычно больше време­ни; при этом нередко проводятся популистские решения и т.п.

Институциональное направление изучает государственные струк­туры, которые заняты процессом выработки и принятия внешнеполи­тических решений: роль аппарата главы государства, парламента, ми­нистерства иностранных дел, других внешнеполитических министерств и ведомств. В опубликованной в 1971 г. книге «Сущность принятия решения: анализ Кубинского кризиса», которая стала классическим исследованием, Г. Аллисон показал, что принятие внешнеполитичес­ких решений государственной машиной происходит путем столкнове­ния и согласования интересов различных групп. При этом образуются формальные и неформальные группы, которые лоббируют прохожде­ние своих решений, т.е. тех, в которых они наиболее заинтересованы.

На процесс принятия внешнеполитических решений большое вли­яние оказывают групповые интересы — социальных, этнических, про­фессиональных и других групп. Например, французские власти вынуж­дены были учитывать позицию фермеров в споре ЕС — США об экспорте (импорте) сельскохозяйственной продукции в начале 1990-х гг. Инте­ресы часто лоббируются теми или иными группами в государствен­ных и законодательных органах, что порой порождает коррупцию.

Военно-промышленный комплекс также представляет собой мощ­ный рычаг, воздействуя на внешнеполитические решения. Особенно заметно проявилось это в период холодной войны. Президент США Д. Эйзенхауэр заявил даже в начале 1960-х гг., что военно-промыш- ленный комплекс играет слишком большую роль в его стране и это может стать угрозой демократии.

Наконец, еще один важнейший инструмент воздействия на при­нятие внешнеполитических решений — СМИ, которые формируют общественное мнение в отношении тех или иных событий. Так, боль­шую роль СМИ сыграли в принятии американскими властями реше­ния об окончании войны во Вьетнаме.

В последние годы серьезной проблемой становится увеличение информационного шума. В связи с появлением Интернета, развитием электронных, аудиовизуальных и печатных средств информации по­рой оказывается в избытке, но нередко при этом неточной или проти­воречивой. Стремясь как можно быстрее обнародовать сообщение, СМИ не всегда перепроверяют его. Английский историк П. Тэйлор приводит пример, как 15 февраля 1991 г. Багдадское радио передало сообщение, которое потом распространили эфиопские СМИ, будто Саддам Хусейн согласился с Резолюцией ООН № 660 и выводит вой­ска из Кувейта, чего на самом деле не было. В связи с усилением ин­формационного шума остро встает вопрос об отборе и анализе сооб­щений прессы. И как следствие, о повышении роли аналитических подразделений и служб, занятых подготовкой внешнеполитических решений.

Интеракционалистское направление делает акцент на процессе взаимодействия сторон. В центре внимания здесь оказываются такие вопросы, как влияние решения одного участника на поведение другого. Например, недружественные действия одного государства провоци­руют аналогичное поведение противоположной стороны. Исследует­ся также зависимость каждого участника международного взаимодей­ствия от собственных предыдущих решений. Так, в частности, М. Дойч отмечает, что именно такие решения обязывали США к продолжению военных действий во Вьетнаме. В результате подобных действий сто­роны попадают в «эскалационные ловушки», из которых сложно выб­раться: конфликт лишь усиливается и начинает диктовать свою логи­ку развития.

Наконец, в исследованиях системного направления подчеркива­ется, что решения, которые принимаются политическими лидерами, необходимо рассматривать в общем контексте международных отноше­ний и мировой политики. Первоосновой здесь является то, что анализу должно подвергаться не только само решение, но и его место в более широкой системе отношений всех участников мировой политической системы. Изучается, например, как решение влияет на различных ее участников — другие государства, межправительственные и неправи­тельственные организации, внутригосударственные регионы, ТНК и т.п.

В последнее десятилетие в силу глобализации и взаимозависи­мости мира внешнеполитические решения все в большей степени име­ют глобальные последствия. В связи с этим наблюдается тенденция к координации внешнеполитической деятельности. Осуществляется это на разных уровнях и по разных каналам, в том числе в рамках «Боль­шой восьмерки», ЕС, различных международных организаций и т.д.