Глава 14 глобальное управление

Множественность акторов на современной мировой арене, рас­слоение государств, повлекшие за собой изменение политической си­стемы мира (см. раздел I), с одной стороны, и наличие сложнейших мировых проблем (см. раздел II) — с другой, логически подводят к воп­росу о том, как и кем должны решаться проблемы регулирования про­цессов на мировой политической арене, а также каковы в этих новых условиях должны быть правила взаимодействия участников. Эти воп­росы и составили комплекс, получивший название «глобальное управ­ление».

14.1. Подходы к пониманию глобального управления

В XX столетии стало очевидным, что традиционные международ­ные отношения, которые формировались как результат взаимодействия отдельных государств или их союзов на мировой арене, требуют боль­шей упорядоченности и четких правил поведения. Толчком к этому послужили две мировые войны, кризисы и конфликты конца прошло­го столетия, появление на мировой арене негосударственных акторов. Впрочем, идеи совершенствования управления миром, создания не­коего единого мирового сообщества высказывались и ранее, в том чис­ле И. Кантом, который писал, что торговля не может сосуществовать с войной, и рано или поздно дух торговли овладеет всеми людьми.

Основные надежды в начале XX в. возлагались на более четкое правовое регулирование международных отношений, а также созда­ние межправительственных организаций. После Второй мировой вой­ны, когда стали намечаться интеграционные процессы в Европе, встал вопрос о глобальном или мировом правительстве как некоем едином органе во всемирном масштабе, являющемся подобием организации государства.

К концу XX столетия появилось новое понятие — «глобальное управление». В широкий оборот оно было введено В. Брандтом и его коллегами из Комиссии ООН по глобальному управлению. Комиссия была создана для обсуждения того, как можно совместными усилия­ми решить такие глобальные проблемы, как экология, борьба с бедно­стью, болезнями и т.п. Окончание холодной войны также поставило вопрос о выработке новых правил поведения на мировой арене. Как результат, проблема глобального управления становится популярной в 1990-е гг. Выходят журналы Global Governance, Global Society. Данная тематика оказывается центральной и во многих других изданиях.

В настоящее время выделяют несколько подходов к пониманию того, что представляет собой глобальное управление. Например, Д. Месснер указывает четыре основных. Столько же, но несколько иных, выделяется в докладе Совета по внешней и оборонной полити­ке России, представленном в 2001 г.

Первый подход фактически повторяет то, что звучало задолго до окончания холодной войны, — идею формирования единого мирового правительства. Его представители, как и ранее, исходят из того, что оно создается по образу и подобию государства. Так, Л. Филькенш- тейн пишет, что мировое правительство должно заниматься тем же, чем занимается у себя дома национальное. Проблема лишь в том, что­бы наделить его соответствующими властными полномочиями. Но эта точка зрения в настоящее время не получает особой поддержки со сто­роны ни политических, ни научных кругов. Главное возражение здесь в том, что при столь большом разнообразии политических систем, тра­диций, уровней экономического развития это выглядит просто нере­альным.

Суть второго подхода — провести реформирование международ­ных организаций, и прежде всего ООН, которая становится централь­ным звеном управления, а ее институты начинают выполнять роль своеобразных «министерств» и «ведомств». Например, Совет Безо­пасности — функции правительства, Генеральная Ассамблея — парла­мента; МВФ превращается в центральный банк и т.д. Однако и в отно­шении этого проекта также немало возражений. Указывается, в частности, на невозможность слишком сильной централизации в рам­ках международной организации. Высказываются также опасения, что ООН мало подвержена реформированию: ее структура отражает реа­лии прошлой эпохи, а наличие в Совете Безопасности в качестве сверх­державы США сведет на нет все усилия по организации демократи­ческого управления миром. В связи с последним соображением Дж. Галтунг даже предложил проводить глобальное управление без участия великих держав.

Третий подход связан с идеями однополярности мира и управле­ния им Соединенными Штатами Америки в качестве главного актора.

Иными словами, речь идет о гегемонии США. Данного подхода при­держиваются авторы, ориентированные на концепцию реализма. Од­ним из наиболее активных сторонников однополярности мира во гла­ве с США выступает 3. Бжезинский, выделяющий четыре основные области, в которых они лидируют: военно-политическую, экономиче­скую, технологическую и массовой культуры.

Интересно, что иногда сторонники идеи «американского вариан­та» управления миром как аргумент в свою поддержку приводят тео­ретические построения своих противников — неолибералов. Напри­мер, они ссылаются на теорию гегемониальной стабильности, которая развивалась в 1970—1980-е гг. такими авторами, как С. Краснер, Р. Кео- хейн, и некоторыми другими. В исследованиях, выполненных в русле международной политической экономии, изучалась взаимосвязь ста­бильности экономического режима с наличием некоего государства- лидера. Это позволило утверждать, что при существовании такого го- сударства-гегемона устанавливается стабильный экономический режим, так как лидер вырабатывает правила и нормы поведения, кото­рые принимаются другими.

Однако необходимо иметь в виду, что теория гегемониальной ста­бильности показывает возможность лидерства лишь в одной из облас­тей — экономической. Одновременное навязывание правил поведения во всех сферах политической, экономической, культурной жизни вы­зывает, как правило, резкое неприятие со стороны других участников международного взаимодействия.

Как и предыдущие подходы, идея гегемонии США вызывает боль­шое число критических откликов, в том числе и тех, которые обсужда­лись в связи с представлениями об однополярности мира. Профессор Гарвардского университета Дж. Най убедительно демон­стрирует невозможность реализации данного подхода в книге, вышед­шей в свет в 2002 г., которая так и называется «Парадоксы американс­кой мощи: Почему единственная мировая сверхдержава не может действовать в одиночку». Главный аргумент: в современном мире нельзя уже не учитывать цели, интересы и активность других акторов.

Наконец, четвертый подход состоит в том, что глобальное управ­ление исходит из полицентричности мира и предполагает участие в управлении не только государств и межгосударственных образова­ний, но и других акторов. Именно их включенность в глобальное управ­ление составляет главное отличие данного подхода от предыдущих.

Идея важности вовлечения различных групп в глобальное управ­ление существовала давно. Так, функционалисты одними из первых обратили внимание на то, что сотрудничество может вести к полити­ческим изменениям и в итоге — к созданию мирового сообщества. Об этом основатель функционализма Д. Митрани писал еще в 1943 г., под­черкивая, что сотрудничество на уровне отдельных организаций заме­нит в итоге политические институты прошлого, в том числе и нацио­нальное государство. Впоследствии идеи мирового сообщества в том или ином контексте прослеживаются в работах Э. Хааса, Дж. Грума, Дж. Бертона и многих других авторов.

Для понимания проблем глобального управления важными были работы, проведенные в рамках конструктивизма в конце 1980-х гг. та­кими авторами, как А. Вендт и Дж. Рагги. Они заметили, что по мере развития мира человечество создает не только материальные, но еще и единые социальные структуры, которые представляют собой значи­мый фактор дальнейшего развития. Связи и отношения разного уров­ня становятся важнейшей проблемой в исследованиях международ­ных отношений и мировой политики.

Значительным толчком к развитию последнего из названных подходов послужила вышедшая в 1992 г. под редакцией Дж. Розенау и Е.-О. Щемпеля книга «Управление без правительства: порядок и из­менение в мировой политике». В ней обсуждаются возможные механиз­мы такого управления. В работе «Турбуленция в мировой политике», появившейся на два года раньше, Дж. Розенау пишет о том, что управ­ление — это система правил, типичная для всех видов человеческой де­ятельности. В его понимании оно охватывает деятельность различных правительств, но включает в себя множество других структур и групп.

В научной литературе 1990-х гг. появляется еще один термин — «новая многосторонность». В отличие от классического понимания многосторонности как сотрудничества нескольких государств, новый термин, пишет Ф. Нушелер, гораздо шире и включает в себя:

• усиление правовой базы и цивилизационного начала в между­народных отношениях;

• совместное решение глобальных проблем посредством исполь­зования регулирующих механизмов регионального или глобального масштаба;

• укрепление системы ООН как совещательного мирового фо­рума, инстанции для решения вопросов войны и мира, инициатора и организатора решений по глобальным проблемам;

повышение взаимодействия государственных и негосудар­ственных акторов, которые все более организуются в рамках трансна­циональных глобальных сетей Таким образом, Ф. Нушелер фактически объединяет два подхода к глобальному управлению, обусловленные, с одной стороны, рефор­мированием ООН, с другой — вовлечением негосударственных акто­ров в совместную деятельность с государствами, МПО по решению актуальных проблем.

Возвращаясь к вопросу о взаимодействии различных акторов при решении мировых проблем, следует сказать, что в современной поли­тической практике можно найти множество примеров такого успеш­ного сотрудничества.

Одной из наиболее развитых сфер здесь является урегулирова­ние конфликтов. Так, Дж. Монтвилль выделил три взаимосвязанные области деятельности, которыми занимается неофициальная дипло­матия. Первая направлена на проведение семинаров между предста­вителями конфликтующих сторон с целью улучшения их взаимопо­нимания; вторая предполагает влияние на общественное мнение, с тем чтобы на уровне общественного сознания иметь благоприятную по­чву для разрешения конфликтов мирными средствами; третья ори­ентирована на совместное экономическое развитие. Все три сферы являются неким дополнением к тому, чем занимаются государствен­ные структуры и межправительственные организации при урегулиро­вании конфликтов.

Более того, как отмечают Г. Келман и С. Коэн, которые проводи­ли неофициальные семинары с представителями конфликтующих сто­рон, такие встречи и вообще неофициальная дипломатия не могут и не должны рассматриваться как замещающие дипломатические и поли­тические переговоры. Это, скорее, подготовка к подобного рода пере­говорам.

Важным оказывается и еще один момент. Разные акторы не толь­ко взаимодействуют между собой на фоне других изменений (совер­шенствования работы ООН и т.п.). Происходит при этом и перерасп­ределение управленческих функций от государства к другим участникам международного взаимодействия. Довольно наглядно этот факт демонстрирует Дж. Най, используя схему (рис. 14.1), где все уча­стники распределены в зависимости от того, на каком уровне (надна­циональном, национальном или внутринациональном) и в каком сек­торе — частном, публичном (государственных структур и организаций) или третьем (общественных организаций) они действуют.

Интересно, что одними из первых, кто заметил, что государства не смогут удержать монополию на управление в своих руках, были специалисты в области МПЭ. Так, С. Стрэндж в начале 1990-х гг. пи­сала, что все государства, независимо от территории, размеров, мощи, слабеют перед лицом происходящих технологических и финансовых изменений, а также ускоряющейся интеграции национальных эконо­мик в единый мировой рынок. Курьезность ситуации заключалась в том, что, как пишет происходящих процессов для того, чтобы те могли их регулировать.

Вслед за исследователями в области МПЭ о перераспределении управленческих функций заговорили и специалисты, занятые изуче­нием МНПО.

Публичный

Третий сектор

Итак, государства, изменяя свои функции и передавая их частич­но другим акторам, тем самым отдают им отчасти и управление. Это, как не без пафоса пишет Т. Риссе, является концом межгосударствен­ного мира, который мы знали.

Как управленческие функции в конечном итоге могут быть пере­распределены? Ответ на этот вопрос фактически дает представление о будущей политической структуре мира.