35589645

РОССИЙСКАЯ КОРРУПЦИЯ: УРОВЕНЬ, СТРУКТУРА, ДИНАМИКА. ОПЫТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

Модель может включать и устанавливаемый принципалом контроль и мониторинг1 действий агента. Кстати, для осуществления контроля может наниматься другой агент. Понятно, что контроль должен сосредотачиваться на двух главных «мишенях»: достижении поставленных целей и использовании переданных агенту ресурсов. Кроме того, контракт может включать и санкции, накладываемые на принципала2 или агента в случае нарушения ими контракта.

Также во многих случаях полезно и удобно вводить в модель дополнительного актора — клиента. Клиентами можно обозначить всех, кто обращается к агенту за каким-либо решением, которое агент уполномочен принципалом принимать. В процессе такого взаимодействия между агентом и клиентом может возникать целый комплекс разнообразных отношений, многие из которых могут создавать значительные условия для развития коррупции. Так, например, агент может вступать в сговор с клиентом. В то же время принципал может использовать существующие каналы связи с клиентами своих агентов для сбора дополнительной информации. Большинство моделей успешной организации взаимодействия принципала и агента предполагает налаживание эффективных каналов обратной связи по направлению клиент — принципал.

Описанная схема агентских отношений иллюстрируется следующим рисунком:

Принципал

Агент

Рис. 8.1.1. Модель принципал-агентских отношений

1Понятия контроля и мониторинга очень близки, во многих источниках они взаимозамещаемы. Однако в целях данного анализа они будет разводиться по принципу периодичности: под контролем будут подразумеваться периодичные проверки деятельности агента, а под мониторингом — систематический и постоянный сбор данных о ситуации.

2Как уже отмечалось, ситуация, когда недобросовестным оказывается принципал, тоже возможна, поэтому агент имеет моральное право требовать ответных обязательств и санкций в отношении принципала.

640

ГЛАВА 8. РОССИЙСКИЕ ЧИНОВНИКИ И КОРРУПЦИЯ

Важно подчеркнуть, что контракт, контроль и любые иные атрибуты отношений между принципалом и агентом имеют социальную форму и лишь в частных случаях оформляются с той или иной степенью полноты юридически. То есть регулирование отношений может осуществляться через взаимные ролевые ожидания, традиции и тому подобные социальные рамки. Следовательно, два человека, находящиеся в агентских отношениях, совершенно не обязательно осознают, что они находятся в этих отношениях.

Агентские отношения — одна из универсальных и самых распространенных разновидностей социальных отношений. Наниматель и наемный работник всегда находятся в агентских отношениях, будь то клерк в банке или заместитель министра в правительстве. Конечно, в качестве принципала и агента могут выступать не только индивиды, но и организации, а также социальные группы. Например, министерство является агентом правительства, которое, в свою очередь, является агентом народа.

Понятно, что агентские отношения возникают постольку, поскольку принципал считает себя неспособным реализовывать все свои цели и манипулировать всеми своими ресурсами. Тому есть, как минимум, две фундаментальные причины. Первая причина — объем задач, количество и разнообразие ресурсов, которыми располагает принципал, может быть столь велико, что он оказывается вынужденным диверсифицировать это распоряжение. Такая диверсификация осуществляется с помощью раздачи агентам задач и ресурсов. Вторая причина — решение задач и манипулирование ресурсами требуют специальных знаний и квалификации. Принципал не может быть универсальным специалистом и поэтому привлекает агентов, полагая, что каждый из них может быть лучшим, чем он, специалистом в решении той конкретной задачи, которую ставит перед ним принципал.

Однако, отчуждая в рамках агентских отношений отдельные цели и ресурсы, передаваемые агентам, принципал создает для себя некоторые проблемы. Они порождаются следующими обстоятельствами:

1.Агент может быть попросту недостаточно эффективен.

2.Принципал может неэффективно поставить перед агентом задачу и обеспечить ресурсами.

3.Агент может стать принципалом, наняв для решения задач, поставленных перед ним его принципалом, своего собственного агента.

4.Агент располагает собственными целями.

5.Цели агента могут вступать в конфликт с целями принципала.

6.У агента может возникнуть соблазн использовать ресурсы принципала для достижения своих целей, а не целей принципала (такое поведение

часто называют оппортунистическим).

Эти проблемы приводят к тому, что принципал, нанимая агентов, несет ряд издержек. Их можно грубо разделить на две категории. Первая — агентские издержки (agency costs) принципала, определяемые затратами на использова-

641

РОССИЙСКАЯ КОРРУПЦИЯ: УРОВЕНЬ, СТРУКТУРА, ДИНАМИКА. ОПЫТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

ние агента (включая контроль). Вторая — остаточные потери принципала (residual loss)1, которые определяются как возможные потери, возникающие из-за неоптимальности решений агента при решении поставленной задачи. Важно, что такие потери могут появляться, помимо прочего, из-за неэффективности агента.

Отношения принципала и агента сопровождаются эффектом асимметрии информации: агент, по сравнению с принципалом, располагает большей информацией о решаемой задаче, методах ее решения, обстоятельствах, в которых решается задача, затраченных ресурсах и результатах решения задачи. От того, как воспользуется этим агент, зависит его эффективность с точки зрения принципала.

В целом, принципал для повышения эффективности агента должен решать следующие задачи: снижать асимметрию информации, подбирать эффективных агентов, препятствовать их оппортунистическому поведению, частным случаем которого является коррупция.

Агентская модель позволяет систематизировать усилия по повышению эффективности управления. Они должны направляться на уменьшение асимметрии информации и снижение потерь принципала. Последнее сопряжено с совершенствованием контракта между принципалом и агентом. Наконец, внутри контракта важнейшей частью является вознаграждение, его величина и основания (критерии) роста. Мы не будем здесь подробно останавливаться на специфических задачах уменьшения асимметрии информации. А вот две другие задачи тесно связаны со стимулами работы агентов, главным из которых является вознаграждение. Здравый смысл подсказывает, что высокое вознаграждение может уменьшать склонность агентов к оппортунистическому поведению и позволять принципалу подбирать наиболее квалифицированных агентов. И то, и другое должно повышать эффективность их работы. Конечно, при этом растут издержки принципала. Таким образом, три категории оказываются взаимосвязанными: эффективность агентов, стимулы их работы, оппортунистическое поведение (коррупция).

На основе приведенной модели агентских отношений можно сформулировать определение коррупции: коррупционным поведением агента называется разновидность оппортунистического поведения агента, при котором последний использует ресурсы принципала не для решения задач принципала, а для

достижения своих собственных целей2.

Как уже отмечалось, предлагаемый в этой главе анализ основывается на двух социологических исследованиях. Наиболее важным из них является исследование, выполненное осенью 2004 г. в рамках разработки антикорруп-

1Jensen M., Meckling W. Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs, and capital structure. Op. cit. 305–360.

2Антикоррупционная политика. Цит. соч.

642

ГЛАВА 8. РОССИЙСКИЕ ЧИНОВНИКИ И КОРРУПЦИЯ

ционной стратегии по заказу Правительства Республики Татарстан. Второе исследование — «Заработная плата и коррупция: как платить российским чиновникам» — было реализовано в 2002 г. и отличалось бóльшей специализацией. Эти два исследования различаются по многим признакам: время проведения, объект (в татарстанском проекте это региональное и муниципальное чиновничество, а в исследовании о зарплате — федеральное), охват (в первом случае это широкий спектр отношений, связанных с деятельностью чиновников, а во втором — более специализированный на мотивационных аспектах деятельности чиновников). Эти различия достаточно принципиальны, чтобы сделать невозможным прямое сопоставление данных по двум имеющимся выборкам. В то же время, благодаря этим различиям мы получаем интересную возможность расширения и дополнения нашего анализа.

Дальнейшее повествование будет структурировано следующим образом: сначала будет дано описание социально-демографических характеристик респондентов — традиционный блок аналитики, вводящий читателя в курс дел и бегло знакомящий с объектом анализа; далее будет предложен анализ некоторых аспектов государственной службы на федеральном и региональном уровнях, а также на уровне местного самоуправления — здесь будет рассмотрен целый комплекс вопросов, связанных с организацией и функционированием системы отношений между принципалом и агентом на службе; также будет приведен анализ понимания чиновниками границ допустимого поведения на государственной службе; в заключение будут рассмотрены два блока вопросов, связанных с установками чиновников в отношении коррупции и особенностями их поведения в коррупционных ситуациях (по их собственным представлениям).

§8.2. СОЦИАЛЬНО-ДЕМОГРАФИЧЕСКИЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ЧИНОВНИКОВ

Ванкету для должностных лиц Республики Татарстан вошел стандартный блок демографических вопросов, ориентированных на создание обобщенного представления о возрастных, гендерных, образовательных и профессиональных характеристиках респондентов. В исследовании на федеральном уровне также были вопросы социально-демографической группы. Полученные результаты дают любопытную картину в сравнении с региональным и муниципальным контекстом.

Далее приводится краткое описание наиболее существенных характеристик ситуации с кадрами государственной службы в Республике Татарстан на

643

РОССИЙСКАЯ КОРРУПЦИЯ: УРОВЕНЬ, СТРУКТУРА, ДИНАМИКА. ОПЫТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

Мужской Женский

Рис. 8.2.1. Распределения (в процентах) чиновников по полу для различных уровней управления

двух уровнях управления (республиканском и муниципальном) и в министерствах на федеральном уровне. Описываемая специфика может служить ключом к пониманию многих процессов на государственной гражданской и муниципальной службе, в том числе связанных с коррупционными отношениями.

На рис. 8.2.1 изображено распределение чиновников по признаку пола. Для Татарстана очевидной оказывается значительно бóльшая часть сотрудников

женского пола на муниципальном уровне управления. Различия очень велики:

доверительная вероятность менее 0,0001. Учитывая определенный традиционализм российского общества в отношении полов, обоснованным представляется вывод об относительно меньшей престижности управленческих должностей на муниципальном уровне.

Приведенные для сравнения результаты исследования на федеральном уровне показывают также существенное доминирование сотрудников женского пола в федеральных министерствах. Причиной этого является специфичность гендерной организации работы министерств. Если мы посмотрим на распределение сотрудников федеральных министерств по должностям и полу, то увидим достаточно характерную картину (таблица 8.2.1).

Получается, что с высокой степенью статистической значимости имеются существенные различия в замещении должностей в федеральных органах мужчинами и женщинами. Так, на должности специалиста женщин значительно больше, чем мужчин. А из имеющихся мужчин значительно большее число занимает более высокие должности (руководитель отдела и, особенно, руководитель департамента). По поводу высших должностей из охваченных данным исследованием ничего конкретного утверждать нельзя из-за слишком малой представленности таких чиновников среди респондентов. По этой при-

644

ГЛАВА 8. РОССИЙСКИЕ ЧИНОВНИКИ И КОРРУПЦИЯ

Таблица 8.2.1. Распределение по полу (в процентах) среди разных категорий служащих на федеральном уровне

чине невозможно выявить сколько-нибудь надежной зависимости между полом респондентов и замещением ими высших министерских постов.

На рис. 8.2.2 приводится информация о возрастных характеристиках чиновников республиканского и муниципального уровней Татарстана. Служащие объединены в группы с семилетним возрастным интервалом1. Показательным является тот факт, что республиканский уровень государственного управления является относительно более предпочтительным для молодых людей 20–35 лет. Вообще, согласно полученным данным, республиканский уровень государственного управления Республики Татарстан обладает наиболее сбалансированным по возрастному критерию (и, таким образом, наиболее «здоровым») кадровым составом. Это свидетельствует о том, что республиканский уровень государственного управления воспринимается многими гражданами

как более перспективный с точки зрения трудовой занятости.

Муниципальный же уровень управления демонстрирует значительно большее число сотрудников в возрасте 40–50 лет. Вновь статистическая значимость полученных результатов на очень высоком уровне — примерно 0,4%. Этот результат свидетельствует о достаточно неблагоприятной обстановке в сфере муниципального управления, так как означает низкую привлекательность этого уровня управления для молодых перспективных кадров.

На федеральном уровне мы видим явление иного порядка: на государственной службе значительно больше пожилых людей. Особенно это заметно на примере категории «50 лет и старше». Также показателен провал в возрастном интервале 28–42 года. Очевидно, это отражает существующую практику прихода на государственную службу в федеральные органы власти молодых людей в погоне за опытом и связями. Такие сотрудники долго на государствен-

1В целях сравнения результатов двух исследований первый интервал был увеличен на один год. Это было вызвано тем, что на федеральном уровне среди респондентов

оказалось достаточно много двадцатилетних, в то время как в Татарстане самым молодым респондентом был двадцатиоднолетний. Такое изменение группировки не приводит к существенным изменениям в интерпретации данных.

645

РОССИЙСКАЯ КОРРУПЦИЯ: УРОВЕНЬ, СТРУКТУРА, ДИНАМИКА. ОПЫТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

Рис. 8.2.2. Частоты (в процентах) распределения чиновников по возрасту внутри разных уровней службы

ной службе не задерживаются и уходят либо в бизнес, либо в консалтинг. Федеральная государственная служба остается по-прежнему не очень привлекательной для молодых перспективных кадров.

Теперь сравним характер полученного чиновниками образования и уровень службы, к которому они относятся. Этот аспект играет большую роль в характеристике агентских отношений на государственной и муниципальной

службе, так как косвенно характеризует тип агента (в первую очередь его отно-

сительный профессионализм и амбиции).

Таблица 8.2.2 иллюстрирует статистически значимую зависимость: на муниципальном уровне наблюдается относительно большее, чем на республиканском уровне, число персонала со средним, средним специальным или неоконченным высшим образованием и полное отсутствие сотрудников с учеными степенями. Тем не менее, на практике данные категории достаточно малочисленны — 5,8% от общей численности всех чиновников или 4,0% от чиновников республиканского уровня и 13,0% муниципального, поэтому данное наблюдение имеет скорее символическое значение.

Интересно проверить, не является ли такое распределение респондентов следствием того, что на каком-либо уровне государственной или муниципальной службы занято много стажеров или молодых специалистов, продолжающих обучение в вузе. Однако, если проверить, сколько чиновников с неоконченным высшим образованием относятся к возрастной категории до 27 лет, то таких окажется всего 1,2% от общего числа респондентов-чиновников в Татарстане. На основе этого можно сделать вывод о том, что люди с неоконченным высшим образованием в своем подавляющем большинстве не могут являться стажерами или молодыми специалистами, продолжающими обуче-

646

ГЛАВА 8. РОССИЙСКИЕ ЧИНОВНИКИ И КОРРУПЦИЯ

Таблица 8.2.2. Распределение по образованию среди разных уровней управления

ние, а принадлежат к категории относительно низкоквалифицированных сотрудников.

На федеральном уровне (см. также таблицу 8.2.2) ситуация очень похожа на ту, которую мы наблюдали в Татарстане на муниципальном уровне. Отличие заключается лишь в значительно большем проценте сотрудников с научными степенями, что объясняется более высокими требованиями к высшему руководящему составу. Если мы посмотрим на то, какие должности занимают сотрудники с различным образованием (таблица 8.2.3), то увидим значительно больший удельный вес людей с высшим образованием и особенно научными степенями на более высоких постах. Это явление имеет высокую статистическую значимость, и вероятность ошибки при принятии гипотезы о наличии зависимости также чрезвычайно низка (доверительная вероятность на уров-

не 1%).

Таблица 8.2.3. Распределение по образованию среди служащих разных категорий

Для понимания социальной и ценностной ориентации государственных служащих Татарстана важно учитывать специфику их социального происхождения (таблица 8.2.4). Особо значимых различий между региональным и муниципальным уровнями по этим вопросам не наблюдается. Показателен тот факт, что существенная часть служащих вышла из рабочих семей. Это важно, так как

647

РОССИЙСКАЯ КОРРУПЦИЯ: УРОВЕНЬ, СТРУКТУРА, ДИНАМИКА. ОПЫТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

социальное происхождение человека сильно влияет на его отношение к коррупции, как это и будет в дальнейшем проиллюстрировано.

В исследовании, проводившемся на федеральном уровне, аналогичного вопроса не задавалось, поэтому сопоставление социального происхождения служащих федеральных, региональных и муниципальных органов власти невозможно.

Таблица 8.2.4. Частоты (в процентах) ответов на вопрос «Не могли бы вы описать социальное положение вашего отца на тот момент, когда вы окончили среднюю школу?» (по выборке Республики Татарстан)

§8.3. МОТИВАЦИЯ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ИМУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ

К сожалению, сложившаяся в России ситуация с государственной и муниципальной службой не является однозначно благоприятной. Работа в государственных органах или органах местного самоуправления не является особо престижной, хорошо оплачиваемой, чрезмерно перспективной. В этих условиях чрезвычайное значение приобретает резонный вопрос: если для большинства государственных и муниципальных служащих работа сопряжена с такими трудностями и проблемами, что же мотивировало их выбрать государственную службу и что мотивирует их на продолжение работы в этой сфере? Ответ на такой вопрос может дать таблица 8.3.1 (см. с. 650). Она содержит анализ результатов ответов на следующий вопрос: «Насколько важны, в какой мере привлекательны для вас следующие возможности вашей нынешней работы в органах власти и управления?».

648

ГЛАВА 8. РОССИЙСКИЕ ЧИНОВНИКИ И КОРРУПЦИЯ

В соответствии с методикой, описанной в § 1.3, рассчитывались рейтинги мотивов для выборки в целом и для ее отдельных частей. Таблица 8.3.1 и следующие, подобные ей, содержит как рейтинги, так и их ранги.

Как хорошо видно из данных, приведенных в таблице 8.3.1, лидируют мотивы, связанные с психологической обстановкой в коллективе, хорошие отношения с коллегами и руководством, интересный характер работы, возможность профессионального роста и самореализации, альтруистические мотивы (возможность помочь обществу и государству). Не последнее место занимают мотивы, связанные со стабильностью: достойная пенсия в будущем и стабильность социального положения. В некотором смысле материальная мотивация современных чиновников ориентирована на будущее (относительно благополучная старость), а не настоящее. По крайней мере, это относится к официальной мотивации. Неофициальная мотивация — обогащение за счет использования служебного положения в личных целях или коррупция — предмет для особого анализа.

В таблице 8.3.1 также приводятся результаты расчета рейтингов для республиканского и муниципального управленческих уровней. Вообще различий между управленческими уровнями оказалось не так уж и много. Одним из таких нюансов является относительно бóльшая значимость для республиканских чиновников возможности наработки опыта на государственной службе. Очевидно, республиканские органы власти являются лучшей стартовой площадкой для развития карьеры, чем муниципальные структуры.

Очень существенным представляется тот факт, что стабильность и социальные гарантии находятся не на первых местах, но по уровню рейтинга входят в ведущую группу факторов. Связано это, по-видимому, с тем, что в последнее время именно этой стороне государственной службы был нанесен очень существенный урон. Поэтому сила данных стимулов оказывается ниже, чем в других развитых государствах, где социальные гарантии государственным служащим являются одним из важнейших компонентов привлекательности государственной службы наряду с большей ответственностью государственных служащих и возможностью трудиться на благо общества.

Для сравнения посмотрим, что получается при анализе ответов на аналогичный вопрос, задававшийся чиновникам из федеральных министерств (таблица 8.3.2). В данном случае интересен тот факт, что, как и в Татарстане, безусловным лидером из всех преимуществ государственной службы является хороший

коллектив сослуживцев. Еще одна особенность, сразу бросающаяся в глаза, —

это тот факт, что возможность помочь людям для федеральных служащих вторична, по сравнению с гигиеническими факторами (хорошие отношения с сослуживцами, руководством, интересная и творческая работа). Это может быть следствием некоторой дистанцированности федеральных служащих от целевых аудиторий, ведь федеральные чиновники призваны заниматься в большей степени вопросами стратегического планирования. В таких условиях может быть сложно видеть «живых» людей за сухими цифрами прогнозов и отчетов.

649