35589645

РОССИЙСКАЯ КОРРУПЦИЯ: УРОВЕНЬ, СТРУКТУРА, ДИНАМИКА. ОПЫТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

были отдельно посвящены проблеме конфликта интересов и практике его урегулирования в Татарстане.

Интересным вопросом является восприятие человеком своего положения в организации, его значимости для других сотрудников, а также важности его работы для клиентов организации. Это также тесно связано со спецификой агентских отношений и заслуживает анализа с тем, чтобы на основе полученных данных можно было составить адекватное представление о сложившейся ситуации. Поэтому следующий блок вопросов был посвящен анализу места и роли конкретного чиновника в успешной работе органа и в нормальном существовании всего общества.

Чиновникам задавался вопрос «Как вы думаете, насколько ценна ваша работа? Например, если бы вам пришлось уйти со своего места работы, что бы там произошло?». Полученные ответы являются достаточно показательными. Так, 44,5% служащих республиканского уровня и 48,3% муниципальных служащих затруднились дать ответ на этот вопрос. Это свидетельствует о том, что чиновникам трудно оценить свою собственную важность (и, соответственно, свою роль) для своей организации. Около 25% служащих обоих уровней ответили, что проблем бы не возникло, так как им легко нашли бы замену. Также 25% республиканских чиновников и только 20% муниципальных сочли, что это привело бы к значительным трудностям, так как они обладают специфической квалификацией.

Несколько другой смысловой акцент был заложен в вопросе «Насколько, по вашему мнению, от вашей профессиональной деятельности зависит благосостояние бизнеса и граждан?». Там более важным было значение конкретного чиновника, его профессиональных качеств и компетентности для благосостояния «клиентов» соответствующего органа. Очень показательны результаты, приводящиеся в таблице 8.4.1.

Таблица 8.4.1. Частоты ответов (в процентах) на вопрос «Насколько от вашей профессиональной деятельности зависит благосостояние бизнеса и граждан?» в зависимости от уровня службы

Примерно 23,3% республиканских чиновников против 27,6% муниципальных оказались не готовы дать конкретный ответ на поставленный перед ними вопрос. К сожалению, это значит, что многие чиновники не понимают практи-

660

ГЛАВА 8. РОССИЙСКИЕ ЧИНОВНИКИ И КОРРУПЦИЯ

ческого значения своей работы. Они не ощущают важности выполняемой ими работы для всего общества и его отдельных членов. Менее пятой части республиканских служащих (18,5%) и лишь 12% муниципальных заявили, что от их работы действительно сильно зависит благосостояние бизнеса и граждан. Это подводит нас к выводу, что только каждый пятый среди республиканских служащих и приблизительно каждый десятый из муниципальных отчетливо понимают, каким образом качественное или халатное выполнение их обязанностей может реально улучшить или ухудшить положение в стране. И действительно, большинство служащих — 58% республиканских и 60% муниципальных — считают, что их работа либо незначительно, либо очень мало влияет на благосостояние бизнеса или граждан.

Тут уместно вспомнить, что наши многочисленные встречи с предпринимателями в разных регионах России, проводившиеся в рамках наших проектов и проходившие в форме глубинных интервью, доставили информацию, не совсем соответствующую изложенным выше результатам. Понятно, что предприниматели указывают на высокую степень своей зависимости от властей. Но при этом они утверждают, что в существенно большей степени зависят от муниципальных властей. Это явно противоречит позициям самих чиновников, как это видно из таблицы 8.4.1.

Можно предположить, что причинами такого положения дел голосов могут быть три фактора:

1.Должностные лица редко мыслят в категориях служения обществу и его отдельным представителям.

2.Недостаточное внимание руководства республиканских и муниципальных органов власти к вопросам разъяснения сотрудникам их целей и задач, значения их работы, важности того, что они делают для всего общества (этот вопрос будет подробнее проанализирован ниже).

3.Существование большого количества второстепенных, не очень важных функций, которые вынуждены выполнять те или иные сотрудники.

К сожалению, все эти объяснения не в пользу существующего положения вещей. В первом случае речь идет о застарелых представлениях о роли государства, которые само государство не спешит менять. В случае второго объяснения мы сталкиваемся с серьезными управленческими недоработками: если человек не понимает всей важности его деятельности, то он никогда не будет

полностью «выкладываться», его работа всегда будет мене эффективной, чем

могла бы быть. В третьей ситуации дела обстоят еще хуже, так как это означает нерациональное использование кадров государственной службы, перерасход бюджетных средств (ведь всем сотрудникам надо платить) и создание излишних административных проблем для граждан и предпринимателей. Если без чего-то можно обойтись, то зачем на это тратить деньги и человеко-часы?

Проверим предположение о недостаточной осведомленности сотрудников о целях их деятельности. В таблице 8.4.2 демонстрируется понимание чинов-

661

РОССИЙСКАЯ КОРРУПЦИЯ: УРОВЕНЬ, СТРУКТУРА, ДИНАМИКА. ОПЫТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

никами целей их деятельности на занимаемой должности. Ситуация достаточно характерная: порядка 35% служащих не имеют конкретной информации о целях их деятельности. В некоторых случаях это аргументируется тем, что эти цели настолько очевидны, что их и объяснять не надо. Однако очень часто ситуация оказывается иной: то, что казалось очевидным для всех, оказывается очевидным всем по-разному. Ниже анализ проводится как в целом по выборке, так и по отдельности для служащих республиканского и муниципального уровней.

Таблица 8.4.2. Частоты ответов (в процентах) на вопрос «Знаете ли вы о целях вашей деятельности на занимаемой вами должности?» в зависимости от уровня службы

Интерес представляет еще одно наблюдение. Казалось бы, логичным является предположение о том, что чиновники, занимающие более высокие долж-

ности, должны демонстрировать бóльшую осведомленность о целях своей

деятельности в государственном органе. Однако проверка такого предположения показывает, что на основе собранных данных такой вывод сделать невозможно. Если мы построим матрицу распределения респондентов по группам на основе вопросов «Знаете ли вы о целях вашей деятельности на занимаемой вами должности?» и «К какой группе должностей вы бы отнесли занимаемую вами должность?», то получим статистически ненадежные результаты. Доверительная вероятность оказывается на уровне 10%.

Разъяснение и публичное закрепление целей деятельности республиканских и муниципальных служащих — достаточно простая акция, способная упростить работу многим людям. Тем более что, даже имея четкое представление о целях деятельности, не все чиновники могут им следовать из-за различных обстоятельств. В таблице 8.4.3 дается обзор ситуаций в этой сфере.

Те чиновники, которым четко были объяснены цели их деятельности, демонстрируют наибольшую (на уровне 80%) степень следования этим целям в своей практической деятельности. Их значительно меньше смущают трудности и препятствия (всего 5,8% таких ответов). В то же время, категория чиновников, которые восприняли цели исключительно на интуитивном уровне, показывает статистически значительно меньшую степень следования

662

ГЛАВА 8. РОССИЙСКИЕ ЧИНОВНИКИ И КОРРУПЦИЯ

Таблица 8.4.3. Частоты ответов (в процентах) на вопрос «В какой мере вы руководствуетесь этими целями в своей деятельности?» внутри групп, образованных ответами на вопрос «Знаете ли вы о целях вашей деятельности на занимаемой вами должности?»

целям в своей деятельности. Они значительно чаще обосновывают свое игнорирование «официальных» целей своей деятельности существующими препятствиями и другими обстоятельствами. Если проанализировать ответы категории чиновников, которым целей никто не объяснял, то получится аналогичная картина: они реже им следуют и чаще списывают это на обстоятельства.

Можно сделать обоснованный вывод: чтобы служащие строго следовали

целям своей профессиональной деятельности, их необходимо подробно и четко им разъяснять. В противном случае чиновники будут ориентироваться на собственные субъективные суждения, а не официально установленные цели.

Также важно отметить существование статистически значимой связи между четким разъяснением целей деятельности сотрудников, самим следованием этим целям и установкой на коррупцию. Сотрудники, которые строго следуют официальным целям своей деятельности, значительно чаще занимают последовательную и активную антикоррупционную позицию. Доверительная вероятность в данном случае чуть больше 1%.

Возвращаясь к таблице 8.4.3, следует отметить тот факт, что лишь 72,4% респондентов заявили о доскональном следовании установленным целям их деятельности. Наиболее тревожным является тот факт, что более 17% служащих считают официальные цели и задачи своей деятельности исключительно факультативными и не подлежащими обязательному следованию. Порядка 27,7% от общего числа служащих частично не следуют организационным целям. Почти треть служащих лишь частично работает в направлении, нужном организации. Этому могут быть несколько объяснений.

663

РОССИЙСКАЯ КОРРУПЦИЯ: УРОВЕНЬ, СТРУКТУРА, ДИНАМИКА. ОПЫТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

Во-первых, служащие могут не соответствовать высоким этическим стандартам государственной/муниципальной службы. Это будет означать наличие очень серьезных проблем в сфере подбора и продвижения кадров, а также в сфере организационной культуры. Либо сама культура в организации такова, что к целям деятельности относятся поверхностно, либо процесс социализации чиновников в организации не был направлен в нужное русло, и они не усвоили основополагающих принципов работы.

Во-вторых, сами цели могут быть сформулированы четко, но неудачно — они могут не поддаваться операционализации. Существует целый комплекс критериев выработки и правильного формулирования эффективных целей, разработанный учеными в сфере управления.

В-третьих, цели могут быть такими, что им и не нужно следовать! Чиновник может руководствоваться здравым смыслом или идеей общественного блага. Но в этом случае такие цели не могут быть признаны адекватными. Они наносят вред работе организации, и их надо менять.

Контрольная ревизия целей некоторых организаций может дать представление о глубинных причинах проблем и обозначить основные направления решения указанной проблемы.

Проблема с ресурсным обеспечением деятельности чиновников (таблица 8.4.4) традиционна. Более половины служащих отмечают острую или латентную нехватку ресурсов для работы. По большому счету, ресурсов никогда не хватает, поэтому 40% служащих, отмечавших нехватку ресурсов, — это еще не критично. Бóльшие опасения вызывают те 13,9%, которые заявили об острой нехватке ресурсов. Важно, чтобы «ресурсное голодание» не создавало принципиальных препятствий деятельности государственного органа.

Статистически значимых различий в ресурсном обеспечении республиканского и муниципального уровней обнаружено не было, а вот если оценить, служащим каких групп должностей более всего не хватает ресурсов, то станет очевидной достаточно интересная закономерность. Руководители более высокого уровня (руководители и заместители министерств, ведомств, а также руководители департаментов и управлений) относительно чаще отмечают нехватку ресурсов. В наибольшей мере удовлетворены ресурсным обеспечением служащие на должностях специалистов. Доверительная вероятность для такого сравнения оказывается на уровне 1,3%.

Другое интересное наблюдение представлено в таблице 8.4.5, посвященной

зависимости оплаты труда служащих от достижения ими поставленных целей. Это напрямую связано с мотивацией государственных служащих: чем больше такая зависимость, тем эффективнее работают материальные стимулы. Получается, в республике в целом не очень эффективно используются те материальные ресурсы, которые выделяются на оплату труда государственных служащих.

Также связана с эффективностью мотивации работника проблема, рассматриваемая в таблице 8.4.6. Четкость и понятность критериев оценки работы

664

ГЛАВА 8. РОССИЙСКИЕ ЧИНОВНИКИ И КОРРУПЦИЯ

Таблица 8.4.4. Частоты ответов (в процентах) на вопрос «В какой мере начальство обеспечивает вас ресурсами для деятельности?» внутри групп респондентов, образованных ответами на вопрос «К какой группе должностей вы бы отнесли занимаемую вами должность?»

Таблица 8.4.5. Частоты ответов (в процентах) на вопрос «Насколько оплата вашего труда зависит от достижения поставленных перед вами целей?» в зависимости от уровня управления

Таблица 8.4.6. Частоты ответов (в процентах) на вопрос «Как, по вашему мнению, оценивается ваша работа?»

служащего в большинстве случаев является необходимым условием его эффективной работы. Дело в том, если чиновник не уверен, какие его усилия, какая его деятельность приведет к позитивной оценке его работы, то у него автоматически пропадает стимул выкладываться. Невозможно работать во

665

РОССИЙСКАЯ КОРРУПЦИЯ: УРОВЕНЬ, СТРУКТУРА, ДИНАМИКА. ОПЫТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

Таблица 8.4.7. Частоты ответов (в процентах) на вопрос «Насколько правила в вашей организации определяют порядок вашей работы?» внутри групп респондентов, образованных ответами на вопрос «К какой группе должностей вы бы отнесли занимаемую вами должность?»

всех направлениях, а критерии как раз и задают приоритетные направления приложения сил. Те категории чиновников, которые выбрали ответы «Критерии

плохо определены и могут меняться…» (16,5%), а также «Эти критерии мне непонятны» (14,4%),

являются «группами риска».

Два вопроса (таблицы 8.4.7 и 8.4.8) посвящены проблеме регламентации деятельности чиновника. Существуют две общие модели регламентации процесса принятия решения чиновником:

1.Регламентация осуществляется максимально детальная, не предполагающая элемента «свободного творчества» со стороны чиновника.

2.Чиновнику передаются определенные дискреционные полномочия, т.е.

он может по собственному усмотрению принимать те или иные решения. Первый вариант подходит для достаточно рутинных функций и деятельности, не включающей элемента новизны. Он в наибольшей степени соответствует концепции классической «идеальной» бюрократии, сформулированной Вебером. Однако существует достаточно обширная сфера в государственном управлении, которая не обладает такими качествами, как повторяемость, рутинность и стандартность управленческих ситуаций. Например, вся руководящая работа в области государственного управления является по своей природе творческой, поэтому степень регламентации там закономерно ниже, чем для исполнителей. Это отражено в таблице 8.4.7 (доверительная вероятность 4,8%). В таких случаях без определенных полномочий по автономному решению вопросов

666

ГЛАВА 8. РОССИЙСКИЕ ЧИНОВНИКИ И КОРРУПЦИЯ

Таблица 8.4.8. Частоты ответов (в процентах) на вопрос «Какое из следующих утверждений больше соответствует специфике вашей работы?» в зависимости от уровня службы

обойтись невозможно. То есть на разных уровнях государственного управления степень регламентации должна быть различной. Тем не менее, если считать выборку данного исследования более или менее репрезентативной по чиновникам, то можно сделать интересные выводы.

На основе данных из таблицы 8.4.8 (доверительная вероятность 1,8%) можно сделать вывод о меньшей степени регламентации деятельности муниципальных служащих. На муниципальном уровне управления регламентация деятельности чиновников меньше. Она не такая жесткая и однозначная, как на республиканском уровне. Более чем в два раза больше респондентов указали,

что их работу трудно регламентировать. Эти особенности необходимо учиты-

вать при разработке антикоррупционной стратегии для республики. Вопросы по поводу контроля не выявили каких-либо неожиданных фактов

или проблем. Ситуация достаточно стандартна, если анализировать такие формальные признаки, как регулярность, систематичность и т.п.

ЗАРАБОТНАЯ ПЛАТА НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ

Большую актуальность в последнее время приобрел вопрос повышения зарплаты чиновникам как метод борьбы против коррупции. В рамках агентских отношений заработная плата, наряду с другими формами и методами материального стимулирования, давно рассматривается как один из важнейших инструментов отладки взаимодействия между принципалом и агентом. Очевидно, заработная плата является сугубо материальным фактором и ориентирована на решение проблемы на основе теории рационального выбора.

667

РОССИЙСКАЯ КОРРУПЦИЯ: УРОВЕНЬ, СТРУКТУРА, ДИНАМИКА. ОПЫТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

Как было продемонстрировано в различных исследованиях1, само по себе повышение зарплаты не является самодостаточным инструментом противодействия коррупции. Это заключение было получено путем сопоставления реальных и желаемых зарплат федеральных чиновников и сравнения полученных результатов с тем местом, которое занимает зарплата в иерархии мотивирующих факторов для чиновников. Как будет проиллюстрировано ниже, зарплата является далеко не ведущим мотивом для государственных служащих. По этой причине для реализации успешной антикоррупционной политики требуется комплекс мер, направленных на устранение причин и условий, порождающих коррупцию, а не только унифицированное повышение заработной платы всем чиновникам.

Подтверждение этой позиции можно найти и в материалах опроса, проведенного в Татарстане. Чиновникам задавались вопросы о реально получаемой ими зарплате и о размере зарплаты, который они считали бы адекватным выполняемой ими работе. Полученные данные можно использовать для оценки расхождения реальной и желательной зарплаты.

Логично, казалось бы, предположить, что чем больше разрыв между реальной и желаемой зарплатой, тем больше в общем случае неудовлетворенность существующей оплатой труда и тем больше соблазн использовать служебное положение для незаконного обогащения. В таких условиях можно было бы ожидать достаточно сильную связь между такой финансовой неудовлетворенностью и принадлежностью типологии «Установка на коррупцию». Тем не менее, такой связи не наблюдается. Коэффициент линейной корреляции между переменной неудовлетворенности зарплатой (различие между реальной и желаемой зарплатой в процентах) и непрерывной шкалой значений типологии«Установканакоррупцию»оказываетсянауровне0,074.Вероятность ошибки также достаточно высокая — 8,8%.

Интересны результаты другого вопроса. Государственных служащих спрашивали об их готовности отказаться от всех льгот и привилегий. Ответы можно оценить по таблице 8.4.9.

Получается, что служащие муниципального уровня более чем в два раза чаще оказываются неготовыми дать ответ на такой вопрос. Более 27% муниципальных служащих затруднились дать ответ. Кроме того, они реже — 67,2% против 84,7% — давали утвердительный ответ. Сложно поверить, чтобы это

было связано с бóльшим объемом благ и льгот, предоставляемых чиновникам

на муниципальном уровне. Скорее всего, это лишь следствие некоторой дезо-

1В том числе в нескольких докладах Фонда ИНДЕМ:

Заработная плата и коррупция: как платить российским чиновникам. Аналитический доклад. Москва : Фонд ИНДЕМ, 2002 (http://www.anti-corr.ru/indem/2002salary_corruption.htm). Головщинский К.И., Сатаров Г.А. Стимулы, эффективность, коррупция. Аналитический доклад. Москва : Фонд ИНДЕМ, 2004 (http://www.anti-corr.ru/indem/2004stimuluses.doc).

668

ГЛАВА 8. РОССИЙСКИЕ ЧИНОВНИКИ И КОРРУПЦИЯ

Таблица 8.4.9. Частоты ответов (в процентах) на вопрос «Согласились бы вы получать более высокую зарплату, но оплачивать необходимые дополнительные расходы самостоятельно?»

среди должностных лиц из разных уровней управления Республики Татарстан

риентации муниципальных служащих в этом вопросе. Кроме того, можно предположить, что социальные льготы, о которых идет речь в данном вопросе, более актуальны для должностных лиц республиканского уровня. Статистическая надежность указанной зависимости очень высока (доверительная вероятность не более 0,01), поэтому данные результаты могут служить для определенных практических выводов.

Аналогичный вопрос из второго опроса «Чиновники-2002» дал очень похожую картину: 77,1% респондентов согласились бы на увеличение зарплаты в ущерб немонетарным льготам, 5,2% отказались бы, еще 17,6% затруднились с ответом. Картина достаточно характерная и совпадает с результатами опроса в Татарстане.

КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ

Теперь обратимся к группе вопросов о конфликте интересов. Это очень актуальная проблема, приобретшая в последнее время большое практическое значение для государственного управления.

Как уже отмечалось, в отношениях принципала и агента на определенном этапе неизбежно возникает такая ситуация, когда личные интересы агента начинают противоречить интересам принципала. Если агент предпочтет свои интересы интересам принципала в ущерб последним, это будет коррупция. Если агент все-таки выберет защиту интересов принципала, а от противоречия в интересах не избавится, то возникнет ситуация, когда недоброжелатели смогут оспаривать адекватность решений агента и критиковать его действия только лишь на том основании, что в его действиях может быть какой-то тайный умысел, преследующий личные цели агента. Для того, чтобы избежать подобного развития событий, разрабатываются различные методы официального урегулирования конфликта интересов. К таким инструментам относятся информирование начальства о конфликте интересов, принятие проблемного

669