35589645

ПРЕДСТАВЛЕНИЯ РЕСПОНДЕНТОВ О НАИБОЛЕЕ ЭФФЕКТИВНЫХ СТРАТЕГИЯХ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

В анкетах опросов «Граждане-2001», «Граждане-2005», «Бизнес-2001», «Биз- нес-2005» фигурировал следующий вопрос:

«Предположим, что вам выпало определять стратегию борьбы с коррупцией в России. Какое из следующих высказываний лучше всего отражает стратегию, которую бы вы выбрали?:

1.Надо сменить бесчестных руководителей на честных.

2.Необходимо беспощадно наказывать всех коррупционеров.

3.Прежде всего надо устранять условия, порождающие коррупцию (юридические, экономические и т.п.).

4.Никакая стратегия не поможет, бороться с коррупцией бесполезно.

В таблице 7.6.1 приведены варианты ответов на этот вопрос по четырем опросам.

Большинство граждан и предпринимателей выбирают стратегию противодействия причинам коррупции. Сама иерархия предпочтений также едина у обеих категорий респондентов: гораздо реже стратегии противодействия причин выбирается карательная стратегия, чуть реже нее — вариант ничегонеде-

630

ГЛАВА 7. УСТАНОВКИ РЕСПОНДЕНТОВ И КОРРУПЦИЯ

Таблица 7.6.1. Частоты ответов респондентов на вопрос «Предположим, что вам выпало определять стратегию борьбы с коррупцией в России. Какое из следующих высказываний лучше всего отражает стратегию, которую бы вы выбрали?»

ланья. Простая смена руководителей большинству — и граждан, и предпринимателей — видится наименее действенной.

Крайне устойчивы ответы на этот вопрос различных категорий респондентов и во времени. И в 2001, и в 2005 гг. предприниматели гораздо чаще граждан выбирали закрытие «Прежде всего надо устранять условия, порождающие коррупцию». И, наоборот, симпатии граждан чаще, чем предпринимателей, лежат в области тех стратегий противодействия коррупции, чью неэффективность доказывает

и российский, и международный опыт. Граждане чаще, чем предприниматели,

выбирают пессимистический вариант «Никакая стратегия не поможет, бороться с коррупцией бесполезно» и еще чаще — чисто карательный формат антикоррупционной политики «Необходимо беспощадно наказывать всех коррупционеров».

Таким образом, когда респонденты прямо ставятся в ситуацию выбора между стратегией, направленной на устранение условий, порождающих коррупцию (так вариант ответа и назывался), и «методом войны» («Необходимо беспощадно наказывать всех коррупционеров»), они чаще выбирают первый вариант (51,9% граждан и 64,5% предпринимателей).

ОБРАЗ ЧЕСТНОГО ЧЕЛОВЕКА В ПРЕДСТАВЛЕНИЯХ РЕСПОНДЕНТОВ

Если изучение мнений граждан о стратегиях противодействия коррупции носит скорее научный, чем практический интерес (может пригодиться только в целях более точного определения целей пропагандисткой кампании во время реализации антикоррупционной стратегии), то выявление образа честного человека, отношения к разоблачениям коррупционеров чрезвычайно важны и для практического «инженера» антикоррупционной кампании.

631

РОССИЙСКАЯ КОРРУПЦИЯ: УРОВЕНЬ, СТРУКТУРА, ДИНАМИКА. ОПЫТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

Известно, что те страны, которые преуспели в ограничении коррупции, добились внушительных результатов во многом благодаря возникновению горизонтальных механизмов контроля бюрократического поведения, контроля со стороны граждан, со стороны гражданского общества.

Можно утверждать, что возникновение таких механизмов контроля стало возможным благодаря особому ви' дению образа честного человека. Честный человек не просто не дает взяток — он понимает всю опасность коррупции и поэтому занимает активную взяткоборческую позицию. Ради противодействия коррупции он готов пойти на некоторые компромиссы с этическими правилами: например, донести на коррупционера.

Для выявления образа честного человека у граждан и предпринимателей России, принимавшие участие в опросах «Граждане-2001», «Граждане-2005», «Бизнес-2001», «Бизнес-2005» должны были ответить на следующие вопросы:

«Предположим, что вам рассказали про одного человека, который, узнав, что его начальник берет взятки, написал про него в прокуратуру. Выберите одно из следующих слов, которое, с вашей точки зрения,

«Во многих странах существует практика анонимных сообщений о случаях коррупции. Представьте себе, что подобная система введена и в России. Как бы вы оценили тогда приведенные ниже высказывания — с каким из них вы в большей степени согласны:

1.Если кто-то имеет сведения о коррупции, он должен анонимно сообщить об этом в органы власти.

2.Эта система вряд ли будет эффективной, поскольку будет трудно сохранять анонимность.

3.Эта система не будет эффективной, поскольку коррупция — естественная часть нашей жизни, помогающая людям решать свои проблемы.

4.Под этой маркой возможна дискредитация честных людей.

5.Такая система вообще не нужна.

Таблица 7.6.2 содержит линейное распределение ответов респондентов на вопрос об образе честного человека по всем четырем опросам.

В сравнении с 2001 г. доля респондентов, считающего такого человека честным возросла на 9,3%. В среде бизнесменов другая тенденция: с одной стороны, предприниматели все чаще квалифицируют такое поведение как месть и реже — как поведение честного человека; с другой — они все реже объясняют такое поведение нерациональностью, наивностью «разоблачителя»: доля предпринимателей, выбравших вариант «чудак», на 11,5% меньше в 2005 г. в сравнении с 2001 г.

Тем самым, можно констатировать две противоположные тенденции: в то время как среди граждан растет терпимое и понимающее отношение к служебным разоблачениям, предпринимателей все чаще склонны видеть в нем рациональный инструмент сведения счетов с конкурентами.

632

ГЛАВА 7. УСТАНОВКИ РЕСПОНДЕНТОВ И КОРРУПЦИЯ

Таблица 7.6.2. Частоты ответов респондентов на вопрос «Предположим, что вам рассказали про одного человека, который, узнав, что его начальник берет взятки, написал про него в прокуратуру. Выберите одно из следующих слов, которое, с вашей точки зрения, наиболее точно характеризует этого человека?»

Анализ ответов респондентов на вопрос о практике анонимных сообщений о коррупции свидетельствует о растущих сомнениях в эффективности этой системы по причине сложности сохранения анонимности. И опять же наиболее быстро эти сомнения выросли среди предпринимателей. Наряду с признанием неэффективности практики анонимных сообщений, все больше граждан и предпринимателей считают сообщение о факте коррупции обязанностью гражданина. Вместе с тем, существенно сократилась доля респондентов, которые считают, что под маркой анонимности возможна дискредитация честных людей.

Таблица 7.6.3. Частоты ответов (в процентах) респондентов на вопрос «Во многих странах существует практика анонимных сообщений о случаях коррупции. Представьте себе, что подобная система введена и в России. Как бы вы оценили тогда приведенные ниже высказывания — с каким из них вы в большей степени согласны?»

633

РОССИЙСКАЯ КОРРУПЦИЯ: УРОВЕНЬ, СТРУКТУРА, ДИНАМИКА. ОПЫТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

Можно констатировать, что произошли существенные изменения в отношении к противодействию коррупции. Во-первых, существенно изменился образ честного человека. Если честность и не стала еще восприниматься как норма, то в любом случае видится и гражданам и предпринимателям более позитивной, чем четырьмя годами раньше. Во-вторых, что более значимо, общество стало более терпимо к служебными и не служебным разоблачениями фактов коррупции.

СУБЪЕКТЫ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБЩЕСТВЕННОМ МНЕНИИ

Оптимальный дизайн антикоррупционной программы — это не только правильный выбор цели, того, с чем задумано бороться, но и верное определение субъекта, основного борца с коррупцией. В том случае, если коррупция приобрела институциональный характер, минимизировать ее можно только тогда, когда она становится врагом для каждого гражданина. Борьба с коррупцией должна происходить везде — на автодороге, в вузе, в парламенте и правительстве. Кроме того, борьба только административного аппарата против коррупции в нем самом неэффективна еще и потому, что люди, взращенные в системе государственного управления, интернализировавшие административный этос этой системы, прикипевшие к ней, органически не могут бороться с коррупцией в ней, поскольку эта борьба может (и должна) вылиться в борьбу против самой системы.

Таблица 7.6.4. Частоты ответов (в процентах) респондентов на вопрос «Есть разные мнения по поводу возможности победить коррупцию в России. Какая из точек зрения, представленных ниже, кажется вам наиболее правильной?»

Посмотрим в целом на ответы на этот вопрос в различных анализируемых нами выборках.

Большинство граждан и предпринимателей считает, что коррупцию можно

победить только всем миром: и в исследовании 2001 г., и в исследовании

634

ГЛАВА 7. УСТАНОВКИ РЕСПОНДЕНТОВ И КОРРУПЦИЯ

2005 г. порядка 50% считают именно так. Этот вариант ответа, так же, как и вариант «Прежде всего надо устранять условия, порождающие коррупцию», чаще всего выбирают люди с системным пониманием проблемы. В то же время заметно уменьшение доли как граждан, так и предпринимателей, которые возлагают все надежды по борьбе с коррупцией на Президента России.

ИДЕОЛОГИЧЕСКИЕ ПРЕДПОЧТЕНИЯ И АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ СТРАТЕГИИ

Интересно проследить зависимость выбираемой респондентами стратегии борьбы с коррупцией от их идеологических убеждений. Они выявляются на основе ответов вопрос «Бывают ли, по вашему мнению, такие ситуации в жизни страны, когда народу нужен сильный и властный руководитель, "сильная рука"?»

Тех респондентов, которые при ответе на этот вопрос выбирали вариант

«Нашему народу постоянно нужна сильная рука», условно назовем «авторитаристами», а тех, кто выбирал ответ «Нельзя допустить, чтобы власть попадала в одни руки», — «либералами».

Можно предположить, что «авторитаристы» будут:

•считать, что необходимо беспощадно наказывать всех коррупционеров;

•полагать, что коррупция будет побеждена только в том случае, если Президент захочет с ней бороться;

•поддерживать практику анонимных сообщений о коррупции;

•склоняться к ужесточению уголовной ответственности за коррупционные

акты;

•одобрять практику прослушивания телефонных разговоров.

В отношении приверженцев либеральной идеологии (в самом широком смысле, который охватывает как классический либерализм, так и либерализм в духе Дж. Роулса и Р. Нозика), можно выдвинуть противоположные гипотезы. «Либералы» будут против:

•практики анонимных сообщений о коррупции;

•ужесточения уголовной ответственности за коррупционные акты;

•практики прослушивания телефонных разговоров.

Они также будут:

•склоняться в антикоррупционной борьбе к тем мерам, которые ориентированы, скорее, на устранение причин коррупции, а не на борьбу против коррупционеров;

•полагать, что коррупцию можно победить только всем миром. Действительно, как правило, «авторитаристы»-граждане, придерживающи-

еся идеологии патерналистского государства, гораздо чаще согласны с практикой анонимных сообщений о коррупции и гораздо реже считают, что «под этой маркой возможна дискредитация честных людей». Из тех, кто согласен с практикой аноним-

635

ГЛАВА 8. РОССИЙСКИЕ ЧИНОВНИКИ

ИКОРРУПЦИЯ

§8.1. ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ОСНОВА АНАЛИЗА

Предлагаемый в этой главе анализ основывается на двух социологических исследованиях, проведенных Фондом ИНДЕМ за годы исследования коррупции. Наиболее важным является исследование «Диагностика коррупции в Республике Татарстан: социологический анализ», выполненное осенью 2004 г. в рамках разработки антикоррупционной стратегии по заказу Правительства Республики Татарстан. Второе исследование — «Заработная плата и коррупция: как платить российским чиновникам» — было реализовано в 2002 г. и отличалось бóльшей специализацией. По этой причине оно выполняет в значительной мере вспомогательные функции, в то время как основу анализа формирует татарстанское исследование. Краткие описания обоих исследований приводились в начале книги.

В качестве методологической основы предлагаемого анализа российского государственного управления с точки зрения проблемы коррупции в нашей

работе используется модель принципал-агентских отношений. На настоящий

момент такой подход является одним из наиболее перспективных, что находит подтверждение в значительном интересе к этой теме со стороны различных исследователей, представляющих экономическую, политическую и социологическую школы. В тексте будет предложено краткое описание модели прин- ципал-агентских отношений в той мере, в которой это необходимо, чтобы логика анализа и повествования стала прозрачной.

Бóльшая часть главы будет посвящена непосредственно анализу процессов и явлений, наблюдающихся в сфере государственного управления Российской Федерации. Этот анализ структурирован в соответствии с предлагаемой моделью принципал-агентских отношений.

Безусловно, учитывая относительную новизну и неразработанность предлагаемой постановки вопроса, наш анализ нельзя считать безупречным. Фактически, он заведомо наделен несколькими неизбежными недостатками, характерными для соответствующего этапа изучения поставленной проблемы.

Во-первых, на настоящий момент не существует доступной базы социологических и статистических данных, имеющей достаточный объем информации об организации государственного управления даже на федеральном уровне. Ситуация в субъектах Федерации также не способствует изучению проблемы.

637

РОССИЙСКАЯ КОРРУПЦИЯ: УРОВЕНЬ, СТРУКТУРА, ДИНАМИКА. ОПЫТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

Тем более проблематичен широкий сбор информации на уровне местного самоуправления. Это, безусловно, усложняет задачу исследователей и снижает допустимую степень обобщений, которые можно сделать на основе имеющихся данных.

Во-вторых, необходимо признать, что исследовательский инструментарий, использовавшийся в процессе сбора исходной социологической информации, также проходит череду испытаний, по результатам которых он существенно перерабатывается и совершенствуется. Фактически еще не существует отработанного набора стандартизированных инструментов. По этой причине его приходится в большей или меньшей степени адаптировать для каждого конкретного исследования. Следствием этого является ограниченная сопоставимость результатов различных исследований и неизбежная фрагментарность получаемой картины.

Тем не менее, полученные результаты представляют большой интерес. И дело даже не в том, что многие выводы оказываются достаточно неожиданными. В первую очередь, это одна из немногих попыток взглянуть на существующую систему государственного и муниципального управления с точки зрения проблемы коррупции и через призму восприятия чиновников. Такая постановка вопроса позволяет не только выявить какие-либо актуальные или потенциальные проблемы системного характера, но и в перспективе определить пути их разрешения. Как уже много раз было продемонстрировано, для успешного противодействия коррупции необходим комплексный, системный подход, и роль совершенствования государственного управления в этом отношении невозможно переоценить.

Чтобы обеспечить целостность и системность анализа взаимоотношений в среде должностных лиц и причин их предрасположенности или, напротив, источников относительного иммунитета по отношению к коррупции, необходимо принять за основу какую-либо теоретическую концепцию. Такая концепция или модель системы отношений, возникающих на государственной и муниципальной службе, должна отвечать двум основным требованиям:

1.Она должна достаточно достоверно описывать существующие явления в интересующей нас сфере;

2.Она должна предоставлять возможности объяснения наблюдаемых явлений и выявления путей воздействия на них.

Таким образом, такая модель должна совмещать дескриптивные и диагно-

стические возможности. Учитывая сложность и динамичность современных социально-экономических процессов, такая постановка вопроса означает, что нам необходима не абстрактная теория, а гибкая, высокоадаптивная модель, предусматривающая возможность эффективного наращивания или включения в существующую базовую модель новых теоретических блоков, призванных обеспечивать адекватность всей теоретической системы реалиям современной жизни.

638

ГЛАВА 8. РОССИЙСКИЕ ЧИНОВНИКИ И КОРРУПЦИЯ

В настоящее время значительным авторитетом в этом отношении пользуется модель принципал-агентских отношений, основанная на агентской теории. Агентская теория возникла в рамках экономической теории в семидесятых годах двадцатого века. Она берет свое начало в работах Берхолда1, Росса2, Дженсена и Меклинга3. Однако очень скоро эта идея привлекла внимание широкого круга исследователей из других научных областей. Постепенно агентская теория и модель принципал-агентских отношений проникла в политологию, социологию и науку государственного управления. В настоящее время она развивается как междисциплинарный подход к решению различных исследовательских проблем. Также значительный интерес модель прин- ципал-агентских отношений представляет для изучения проблем коррупции и повышения эффективности государственного управления.

Согласно агентской модели4, в отношения вступают два действующих лица — принципал и агент. Принципал — индивид или общность индивидов — обладает и распоряжается некоторыми ресурсами (власть, деньги, пространство и т.п.) и намерен действовать для достижения определенных целей. Для этого он нанимает агента (или агентов). Они заключают контракт, который может быть как формальным письменным соглашением, исполнение которого обеспечивается действующим законодательством, так и устной конвенцией, основанной на традиционном праве или просто общественно одобряемых морально-этических принципах. В соответствии с ним принципал:

•формулирует цели, которые должен реализовывать агент;

•передает часть своих ресурсов для достижения указанных целей;

•назначает вознаграждение (определяет систему мотивации) за работу

агента по достижении своих целей;

•определяет систему и критерии оценки и контроля деятельности агента;

•назначает санкции за нарушение агентом контракта.

В соответствии с тем же контрактом, агент обязуется:

•работать на достижение целей принципала;

•использовать переданные ему и принадлежащие принципалу ресурсы исключительно для достижения установленных принципалом целей;

•информировать принципала о результатах своей деятельности.

1 Berhold, Marvin. A Theory of Linear Profit-Sharing Incentives. // Quartely Journal of Economics 85(3), 1971.

2Ross, Stephen. Then Economic Theory of Agency: The Principal’s Problem. // American Economic Review 63(2), 1973.

3Jensen M., Meckling W. Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs, and capital structure // Journal of Financial Economics 1976, vol. 3, October, p. 305–360.

4См., например: Эггертссон Т. Экономическое поведение и институты / Пер. с англ. — Москва : Дело, 2001; Уильямсон О.И. Экономические институты капитализма / Пер. с англ. — СПб.: Лениздат; CEV Press, 1996. Сатаров Г.А. Коррупционные отношения: агентская модель и смежные подходы // Общественные науки и современность. 2004. № 2. Стр. 60–69.

639