46. Понятие и виды референдумов. Предмет референдума. Формула референдума. Народная законодательная инициатива.

Референдум можно определить как форма непосредственной демократииї смысл которой заключается в принятии избирательным корпусом конституцииї законов и других важнейших решений общегосударственного и местного значения путем голосования.

Отметим, что референдум не является универсальным институтом. В Нидерландах, например, он не использовался ни разу, только в отдельных случаях обращались к нему в Бельгии и Великобритании. Не используется референдум во многих странах мусульманского фундаментализма. В то же время только в ХХ веке (по состоянию на 1987 г.) проведено значительное количество общенациональных референдумов: в Европе - 101, в Африке и на Среднем Востоке - 54, в Азии - 18, в Америке - 25, в Австралии и Океании - 45. Кроме того, за период с 1987 по 1990 г. референдумы проводились в 21 стране, на эти референдумы были вынесены 74 вопрос.

Институциализация референдумов в конституционном праве зарубежных стран имеет длительную историю. В частности, в Австралии, США и Швейцарии конституирования референдумов произошло после широкого использования этой формы непосредственной демократии в этих странах как на местном, так и на общегосударственном уровнях. После успешной апробации референдумы были закреплены в Конституции Швейцарии 1874 г. Конституции Австралии 1900 г., а также в конституциях отдельных штатов США. В период между двумя мировыми войнами референдумы закрепили конституции многих государств Европы, в частности Австрии, Ирландии. После Второй мировой войны институт референдума был закреплен в конституционных актах большинства стран мира. Так, механизм организации и проведения референдумов закрепили конституции Болгарии 1991 г.(ст. 10, 98, 102); Македонии 1991 г. (ст. 2, 68); Словении 1991 г. (90, 170); Венгрии 1989 г. (ст. 19); Азербайджана 1995 г. (ст. 2, 193); Казахстана 1995 г. (3, 91), Таджикистана 1994 г.(ст. 98), Эстонии 1992 г. (ст. 56, 105 163) и др.

Детальная институциализация референдумов в Испании определена в органическом законе от 18 января 1982 г. “О регулировании различных видов референдума”; в ФРГ - в законе “О процедуру референдума, народной инициативы и народного опроса, проводимых в соответствии со ст. 29 абзац 6 Основного Закона” от 29 июля 1979 г. и в “Положении об объединении Германии” от 31 августа 1990 г. Иногда эти вопросы регулируются и подзаконными актами, например, во Франции - ордонансами правительства; в Аргентине - указом президента.

Как институт конституционного права, конституционно-правовой институт референдума - это совокупность юридических норм, регулирующих место этого института в системе форм непосредственной демократии, порядок его организации и проведения, а также правовые последствия реализации его положений. Прежде всего, в конституциях подавляющего большинства современных государств референдум (плебисцит) чаще всего определяется как способ осуществления народного суверенитета. Так, ст. 3 Конституции Франции 1958 г. содержит следующее предписание: “Национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и путем референдума” (курсив наш-А.Г.). Бразильская конституция 1988 г. в ст. 14 среди способов осуществления народного суверенитета называет и референдум, плебисцит. Конституция Литвы 1992 г. в ст. 4 фиксирует положение, согласно которому “высшую суверенную волю народ осуществляет непосредственно или через своих представителей, избранных демократическим путем, а в ч. 1 ст. 9 указывает, что “важнейшие вопросы жизни государства и народа решаются путем референдума”. Аналогичные положения имеются в конституциях Польши 1997 г. (п. 2 ст. 4); Болгарии 1991 г. (п. 2 ст. 1); Македонии 1991 г. (ч. 2 ст. 2); Молдовы 1994 г. (п. 2,3 ст. 3) и др. В законодательстве многих государств установленные пределы допустимого использования института референдума. В России на референдум не могут быть вынесены вопросы, связанные с изменением статуса субъектов федерации; досрочным прекращением полномочий парламента, президента; принятием федерального бюджета и внесения изменений в законы о налогах и сборах; амнистии и помилованию (ч. 2 ст. 3 федерального конституционного Закона “О референдуме Российской Федерации”). В Испании референдум не проводится в период действия чрезвычайного или военного положения. А в Словакии, в соответствии с п. 2 ст. 99 Конституции, референдум по тому же вопросу может проводиться повторно не ранее чем через три года после проведения предыдущего референдума.

В конституционной доктрине зарубежных стран используются различные основания для классификации данного института непосредственной демократии. Здесь мы отдаем предпочтение классификации, предложенной итальянским ученым П. Бискаретти ди Руффіа, который выделяет конституционные, законодательные, международно-правовые и административные референдумы. Конституционный референдум - это такой вид, который предусматривает голосование избирателей по вопросам принятия проекта новой конституции или конституционной реформы, или внесение поправок к действующего Основного Закона. Например, проведение конституционного референдума предусмотрено ст. 89 Конституции Франции ст. ст. 166, 167,168 Конституции Испании (для частичных изменений Основного Закона необходимо, чтобы проект конституционной реформы был одобрен большинством в 3/5 голосов в каждой палате Генеральных кортесов; а для полного пересмотра Конституции этот проект должен быть одобрен большинством в 2/3 голосов каждой палаты дважды и составом парламента двух созывов). В период 1989 - 1993 гг. в постсоциалистических странах на референдум выносились проекты конституций несколько десятков раз (например, в Беларуси, Польши, России).

Предметом законодательного референдума может быть любой законопроект, или закон, который вступил в силу. Различают два вида законодательного референдума - отклоняющий, который предусматривает полное или частичное отмены текста закона (ст. 75 Конституции Италии, ч. 2 ст. 89 Конституции Швейцарии) или стверджувальний (ратификационный) законопроект (ст. 11 Конституции Франции).

Референдумы по международно-правовым вопросам проводятся с целью выяснения воли избирательного корпуса при решении важных международных вопросов. Такой вид получил широкое распространение в последние десятилетия. Так, согласно Акту о референдуме 1975 г., в Великобритании в том же году проведен общенациональный референдум по вопросу членства в Европейском экономическом Сообществе; в 1986 г. в Испании был проведен референдум о пребывании страны в НАТО. Подобные референдумы предусматриваются на уровне конституции и в соответствии проводятся и в таких государствах, как Дания, Ирландия, Норвегия, Финляндия, Франция, Швеция.

Относительно административных референдумов, то на них рассматриваются вопросы управленческого характера, в частности изменения административно-территориального деления или границ субъектов федерации (ст. 132 Конституции Италии, ст. 29 Основного закона ФРГ); досрочного прекращения полномочий должностных лиц (ч. 6 ст. 60 Конституции Австрии).

В особую группу следует выделить такой вид, как консультативный референдум, который используется для выявления общественного мнения по тому или иному важному вопросу государственной и общественной жизни. Например, в Швеции консультативные референдумы проводились по запрещению спиртных напитков (1992 г.), реформы пенсионного обеспечения (1957 г.), использование ядерной энергии (1980 г.).

В литературе выделяют и другие виды референдумов в зависимости от субъектов инициирования (правительственные, парламентские, президентские, народная или специальная инициатива); обязательности и других обстоятельств. Право участия в референдуме. Законодательство зарубежных стран, как правило, фиксирует положение, согласно которым право участия в референдумах обусловлено активным избирательным правом на выборах в нижнюю палату парламента. Аналогичный принцип действует и при местных референдумах. Например, согласно ч. 1 статья 5 австрийского Федерального закона о народное голосование 1958 г. (в редакции 1972 г.) “право голоса имеют все лица и женщины, которые на день начала кампании по проведению народного голосования (статья 2, ч. 1) обладают правом участия в выборах в Народной рады”. Ст. 94 Конституции Словакии фиксирует такое предписание: “Каждый гражданин, имеющий право избирать членов Национального совета Словацкой республики, имеет право голоса в референдуме”. Аналогично правил участия в выборах решаются во всех зарубежных государствах и другие вопросы: равенства, свободной или обязательного участия в референдуме, непосредственного голосования, при секретности, а также с теми же гарантиями, что и на выборах.

Предмет референдума - это вопросы, относящиеся решению с помощью народного голосования. Чаще всего конституция или специальный закон соответствующего государства устанавливают ограничения относительно предмета референдума. Так, согласно ч. 2 ст. 75 Конституции Италии, на референдум не выносятся законы о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях и ратификации международных договоров, еще одним примером ограниченного подхода к предмету референдума являются положения Конституции Дании 1953 г. В ч. 6 ее статья 42 содержится достаточно широкий перечень вопросов, которые не могут быть предметом референдума (финансово-бюджетные, предоставления гражданства, статус монарха и т.п.).

Венгерский Закон LXV 1990 г. о местном самоуправлении предусматривает, что местные референдумы в обязательном порядке проводятся по следующим вопросам: а) о объединение и разъединение общин; б) о создании новой общины; в) о создании совместного представительского органа и о его разделение; г) по вопросам, которые определены самоуправляющейся постановлением. В то же время не могут быть вынесены на местный референдум вопроса: а) о бюджете; б) о местных налогах; в) кадровые.

Инициатива и назначение референдума. Инициатива референдума принадлежит некоторым высшим органам государства (во Франции - президенту), определенной количества депутатов парламента (в Венгрии - 50 депутатов), установленной законом количества граждан (в Италии - 500 тыс. подписей избирателей) и т.д. Местные референдумы проводятся, как правило, по инициативе местных представительных органов или группы избирателей (в Беларуси - 10 % избирателей данной территории).

Приведем некоторые примеры конституционного и законодательного регулирования порядка назначения референдума. Так, п. 5 ст. 19 Конституции Венгрии имеет такую формулировку: “Национальной Ассамблеей может быть назначен всенародный референдум. Принятие закона о всенародный референдум требует двух третей голосов представителей Национальной Ассамблеи”. Конституция Словакии еще подробнее регламентирует этот вопрос. В ст. 95 она провозглашает, что референдум объявляется президентом по требованию не менее 350 тысяч граждан или по решению Национального Совета не позднее чем через 30 дней после представления требования граждан или решение Национального Совета. А п. 1 ст. 96 добавляет, что предложения относительно принятия решения Национальным Советом о проведении референдума могут подавать члены Национального Совета или Правительства.

Инициатор также вносит предложение о формулировку вопроса, выносимого на референдум, то есть формулу референдума. Как правило, на референдум выносятся вопросы (иногда несколько), которые предусматривают положительную (“да”) или отрицательную (“нет”) ответ избирателя.

Организация референдума аналогичная организации выборов. Отличие заключается в том, что, во-первых, результаты референдума могут быть определены только на основе принципов мажоритаризму; во-вторых, при референдуме избирательные округа не нужны. Например, ст. 11 упоминавшегося испанского органического закона прямо предусматривает, что организация референдума должна быть подчинена общему избирательном режима. Определение результатов референдума. Референдум признается состоявшимся, если в нем принимали участие большинство зарегистрированных избирателей, а решение считается принятым, если большинство из них (50 % + 1) положительно ответили на поставленный вопрос. Так, ч. 2 ст. 73 Конституции Македонии предусматривает, что решение на референдуме считается принятым, если за него подано большинство голосов избирателей при условии, что более половины их общего количества участвовала в голосовании. В то же время Конституция Намибии 1990 г. предусматривает в п. “в” ч. 3 ст. 132, что конституционная поправка может быть принята на референдуме, только в случае если будет поддержана 2/3 от общего числа поданных голосов.

Правовые последствия референдума. В конституциях и текущем законодательстве зарубежных стран трудно найти ответа на этот вопрос. В Конституции Словакии по этому поводу зафиксированы такие нормы. в соответствии с п. 2 ст. 98 предложения, принятые референдумом, обнародуются Национальным Советом и становятся законом. А согласно п. 1. ст. 99 этой же конституции, результаты референдума могут быть частично или полностью аннулированы конституционным законом, принятым Национальным Советом через три года после того, как решение вступило в силу. Югославский исследователь М. Йовичич, который исследовал этот вопрос, приводит в одной из трудов лишь два примера конституционного решения данной проблемы (Первый - Конституция германской земли Бремен, и второй - Конституционный закон ФНРЮ о союзные органы власти 1953 г. (в настоящее время не действует - А.Г.). Конечно, референдум является общепризнанной и перспективной формой непосредственной демократии, которая обеспечивает народа соответствующей страны непосредственное участие в решении важнейших вопросов государственной и общественной жизни. Но к подготовке и проведению референдумов нужно относиться со всей ответственностью всем субъектам конституционно-правовых отношений. Иногда имеют место факты (например, в 1996 г. в Польше при проведении референдума по вопросам общей приватизации), когда референдумы готовятся небрежно. Видимо, не случайно проведенные в этой же стране в 1993 г. социологические исследования показали, что у поляков потребность участия в управлении является невысокая: 86 % респондентов предпочитают, чтобы ими только управляли, чем управлять самим. Вторым институтом непосредственной демократии народная законодательная инициатива. В настоящее время этот институт предполагается на национальном уровне на Филиппинах, а на региональном - в Италии, США и Швейцарии. Народная законодательная инициатива - это право определенной группы избирателей предложить проект закона, который подлежит обязательному рассмотрению парламентом. Конечно, парламент имеет право принять любое решение: согласиться с ним, внести в него поправки или отклонить его. Законодательство устанавливает, что для внесения проекта закона нужно собрать определенное количество подписей (в Швейцарии - 50 тыс. подписей, в Испании - 500 тыс., в Бразилии - 1 % от общего количества избирателей, в Колумбии - 5 %).

Безусловно, чаще всего используется этот институт в Швейцарии. Так, за период с 1891 по 1994 г. на федеральном уровне представлено 198 народных инициатив; из них 64 были отозваны, а по 116 проведено голосование, в результате чего 12 инициатив были одобрены и 104 - отклонены. Народная законодательная инициатива применяется редко и является малоэффективной. Так, в Италии с 1947 г. в следующем порядке был принят только один закон.