47. Виникнення и розвиток парламенту. Парламент и парламентаризм.

Институт представительной власти, который выполняет одновременно и законодательные функции, занимает важное место в конституционном механизме любого государства. Исключением являются государства, в которых такие учреждения имеют только рекомендательный характер, или формально основаны, но разрыхлены и не функционируют. Поскольку законотворчество - не единственная, хотя и основная функция этих представительных органов, для их обозначения используют другое собирательное наименование - парламент. По состоянию на 15 апреля 1998 г. парламенты существовали в 179 независимых государствах. Официально для обозначения высших органов представительной и законодательной власти применяются различные названия в странах мира, в частности: “Парламент” - в 40 государствах (Великобритания, Канада, Румыния и др.); “Народная (Национальная) ассамблея” - у 37 (Болгария, Египетского и др.); “Федеральное собрание” - в 3 (Российская Федерация, Швейцария, Коморские Острова; “Государственные сборы” - в 4 (Эстония, Венгрия и др.); “Верховная (национальная) Совет” - в 14 (Словакия, Украина и др.); “Палата депутатов (или представителей)” - в 11 (Мальта, Марокко и др.); “Конгресс” - в 16 (США, Аргентина и др.); в государстве Маршалловы Острова - “Сенат”. В 19 государствах названия являются индивидуальными: “Сабор” (Хорватия); “Фолькетинг” (Дания); “Едускунта” (Финляндия); “Альтинг” (Исландия); “Кнессет” (Израиль); “Ландтаг” (Лихтенштейн); “Генеральные кортесы” (Испания); “Риксдаг” (Швеция); “Генеральные штаты” (Нидерланды); “Федеральная легіслатура” (Пакистан); “Стортинг” (Норвегия); “Национальная законодательная рада” (Демократическая Республика Конго); “Скупщина” (Словения); “Союзная скупщина” (Югославия); “Сейм” (Латвия, Литва); “Совет представителей” (Эфиопия); “Конституционное собрание” (Камбоджа).

Относительно возникновения института парламента в мире, то, как указывают зарубежные авторы (в частности, француз Ф. Борелла, румын І.Мурару), “...исторически неточно говорить, что Великобритания является праматерью парламента; Исландия имеет право на приоритет и Польша на одновременность. Но является истиной, что она послужила моделью и что английский направленность континентальных наблюдателей не является безосновательной”. Без установления здесь и теперь его предыстории, можно констатировать, что возникновение парламента, как базового политико-юридического института в обществе, организованном в государство, фактически было естественной реакцией против деспотизма и специфической тирании феодального абсолютизма. Кроме Англии, где с самого начала, то есть с конца XIII в., это учреждение должно было как становой, так и территориальный характер, во всех других тогдашних развитых государствах парламенты начали формироваться как настоящие органы народного представительства в ходе буржуазных революций ХVIII - XVIII вв. и дальнейшего общественно-политического развития в XIX - ХХ ст. ст.

По времени возникновения и становления современные парламенты можно условно разделить на четыре поколения, а именно: 1) древние (средневековые) парламенты; 2) времен новой истории; 3) те, возникшие после Второй мировой войны; 4) новейшие парламенты. К парламентам первого поколения следует отнести те, которые имеют древнюю родословную, в частности Альтинг Исландии, возникший еще в 930 г. и Парламент Великобритании (конец XIII в.). Эти институты были и являются носителями многих политико-государственных традиций, способствовали и способствуют утверждению демократии в своих обществах. В то же время эти парламенты оказали и оказывают позитивное влияние на становление и развитие парламентов мира. К второго поколения вполне справедливо относят парламенты, возникновение которых связано с буржуазными революциями и принятием первых конституций (Конгресс США, Парламент Франции, Стортинг Норвегии и др.). В первую очередь парламентские учреждения США и Франции тоже могут считаться катализаторами становления и развития парламентского строительства: первая в становлении органов народного представительства стран Латинской Америки, вторая - ряда Европейских и франкоязычных стран других континентов. И хотя ряд классических парламентов пережили определенный упадок в первой половине ХХ ст., когда в некоторых странах установились диктаторские режимы, во второй половине они укрепили свои позиции (Австрия, Италия, ФРГ, Япония и др.). Третье поколение составляют парламенты, которые образовались после Второй мировой войны в ряде стран Азии и Африки в связи с провозглашением их независимости. Наконец, четвертое младшее поколение парламентов составляют парламенты государств из числа бывших республик Союза ССР и стран Восточной Европы. В подавляющем большинстве здесь высшие представительные органы находятся на стадии постепенного превращения в настоящие органы народовластия. Нередко в разговорной речи парламентом называют только “нижнюю палату”, хотя в конституционном праве, особенно в англосаксонском и в тех странах, где оно сохранило свое влияние, понятие парламента более широкое: в его состав входят все высшие органы, участвующие в принятии законов. В Великобритании, например, Парламент как высший законодательный орган состоит из монарха и двух палат - Палаты общин и Палаты лордов. Трехчленная структура парламента существует в Австралии, Индии, Канаде, Пакистане, Ямайке и других странах британского Содружества (разумеется, в республиках место монарха занимает президент). Конституция Индии (ст. 79) содержит предписание: “Основывается Парламент Союза, который состоит из Президента и двух Палат, которые именуются соответственно Советом Штатов и Народной Палатой”. В Сьерра-Леоне по Конституции 1991 г., парламент имеет другие три составные части: “президент, спикер и члены парламента” (ст. 73). В ряде государств парламент представляет собой двуединую учреждение. В Танзании, по Конституции 1997 г., в его состав относят Президента страны; Национальную ассамблею; в Бразилии - это две палаты. Наконец, в некоторых странах парламент - однопалатный представительный орган (на Кубе, в большинстве стран континентальной Европы и других континентов, однако в Єгипті глава государства - президент рассматривается как составная часть однопалатного парламента - Национального собрания).

Как институты государственной власти парламенты по форме являются постоянно действующими собранием представителей народа, на которых обсуждаются и решаются важнейшие общественные и государственные дела. По содержанию деятельности они являются прежде всего, органами законодательной власти. В Конституции США 1787 г. (разд. 1 ст. 1) сказано: “Все принятые здесь полномочия законодательной власти предоставляются Конгрессу...” Эта формула, конечно же в разных вариантах, была воспроизведена в конституциях большинства государств. Другие высшие органы государственной власти, как правило, законы не принимают. Их нормативные акты именуются иначе (например, указы и декреты - законы президента, постановления и ордонансы правительства, прокламации, конституционные акты военных (временных, советов и т.д.). Конечно, есть и исключения. В отдельных странах, наряду с высшими представительными органами или при их отсутствии законы издают некоторые другие органы: монарх в абсолютной монархии, народный консультативный конгресс в Индонезии (только в форме 5-летней программы развития), Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей (по отдельным вопросам), постоянные комиссии итальянского парламента, секции парламента в Греции (в особых условиях). Важно обратить при этом внимание на то, что кроме законодательной функции, в их деятельности значительное место занимают и другие, в частности представительная, учредительная, контрольная, бюджетно-финансовая, квазисудебная, внешнеполитическая и т.д. Иначе говоря, парламент любого демократического государства сочетает в себе несколько качеств. Такая комплексная характеристика органа народного представительства находит соответствующее отражение в конституциях зарубежных стран. Приведем несколько конституционных определений парламента. Форма правления 1974 г. Швеции (статья 4) фиксирует такое: “Риксдаг является высшим представителем народа. Риксдаг издает законы, принимает постановления о государственных налогах и определяет порядок использования государственных средств. Риксдаг осуществляет контроль за государственным управлением и администрацией”. Несколько иначе характеризует парламент Конституция Португалии. В ст. 150 она определяет: “Ассамблея республики является собранием, которые представляют всех португальских граждан”. А далее в разделе 2 достаточно подробно подает политическую и законодательную компетенцию, контрольные полномочия, а также ее компетенцию в отношении других органов власти. Но едва ли не самое адекватное определение этого понятия дает Конституция Испании (ст. 66): “1. Генеральные кортесы представляют испанский народ... 2. Генеральные кортесы осуществляют законодательную власть государства, принимают государственный бюджет, контролируют деятельность правительства, и, кроме того, обладают иными полномочиями, предусмотренными Конституцией...” Итак, современные парламенты - это общенациональные коллегиальные представительные органы государственной власти, которые полностью или частично избираются народом (избирательным корпусом), действуют на постоянной основе, и которые осуществляют в механизме государственного властвования прежде всего функции законотворчества, учредительную, контроля за исполнительной властью, бюджетно-финансовой, внешнеполитическую и т.д.

Важное значение для характеристики парламента как конституционного института имеет закрепление его правового положения в системе органов государственной власти. При этом отметим, что мировая конституционная теория и практика исходят из того, что правовой статус парламента обусловлен многими факторами, и в первую очередь особенностями истории политических институтов соответствующего государства, ее государственного и общественного строя, провозглашенными в основных законах принципами, существующими партийными системами и социально-экономическими и политическими условиями и т.д..

И все же конституционный статус парламента зависит прежде всего от закрепленных в конституциях основополагающих принципов организации государственной власти в той или иной стране. В Великобритании, например, в качестве одного из фундаментальных провозглашается принцип парламентского верховенства, и, соответственно этому, орган народного представительства юридически выступает как источник всей законодательной власти. В то же время принцип народного (национального) суверенитета предопределяет, что в конечном счете источник власти, в том числе законодательной, - народ, а парламент - один из органов государства, через которые народ осуществляет свой суверенитет в форме законодательной функции. Совсем по-другому определяется конституционный статус парламента в Конституции США 1787 г., где была впервые использована формула о народе как главный источник законодательной власти (в преамбуле зафиксировано: “Мы, народ Соединенных Штатов ... устанавливаем и запускаем эту Конституцию...”).

Зато в социалистических странах марксистская концепция традиционно отвергает значение парламента в управление государственными делами, требуя заменить и действительно заменяя его на практике системой Советов. Ее сторонники считают, что в парламенте “только болтают”, а в его составе при капитализме нет трудящихся. В конституционной науке распространение получила и концепция “рационализированного парламентаризма” (например, во Франции). Она предусматривает ограничение роли парламента и передачи части законодательных полномочий исполнительной власти. Однако даже в странах, которые придерживаются этой концепции, снижение роли парламента не является безусловным: за ним остается последнее слово в решении принципиальных вопросов. Совсем с других позиций отрицается значение парламента исламскими фундаменталистами, концепция которых построена на идеи халифата. Здесь вместо парламента создается совещательный орган при правителе, как, например, в Саудовской Аравии по конституции 1992 г. И хотя в большинстве мусульманских стран парламент избирается, однако его роль иногда ограничивается консультативными полномочиями.

В научной литературе справедливо связывают конституционный статус парламента с соответствующими формами государственного правления, ведь положение и роль высшего представительного и законодательного органа в решающей степени зависит от характера взаимоотношений высших органов государства. Рассматривая под таким углом зрения конституционный статус парламентов, можно выделить четыре основные модели.

Первую модель представляют органы народного представительства тех государств, которые провозгласили в качестве основы конституционного строя принцип парламентского правления (Великобритания, Италия, ФРГ, Болгария, Греция, Венгрия и др.). Место и роль парламента в системе государственных органов определяется тем, что от него производным есть правительство, которое формируется и несет ответственность перед ним. В некоторых из этих стран глава государства также избирается при активном участии парламента.

Вторая модель конституционного статуса парламентов присуща странам с президентской формой правления, которые заложили в фундамент организации государственной власти принцип жесткого разделения властей (США и нет.). Существующая здесь конституционная система “сдержек и противовесов” четко отражает соотношение трех ветвей власти.

Третья модель характерна для стран со смешанной формой правления (Франция, Россия и др.). Здесь провозглашается институт парламентской ответственности правительства, однако и президент наделяется правом роспуска парламента.

Четвертую модель составляют парламенты “советского образца” (СРВ, КНР, КНДР, Куба). Здесь назначение парламента сводится к формального одобрения, принятых за его пределами высшими партийными органами, политических определений. Нельзя отнести ни к одной из указанных моделей т.н. “консультативные” парламенты (Бахрейн, Бруней, Катар, ОАЭ), поскольку они являются только совещательными учреждениями.

Итак, современный парламентаризм характеризуется наличием нескольких устойчивых видов парламентов, которые отличаются своим статусом, порядком формирования, структурой, функциями и другими признаками. Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязаны и взаимообусловлены, но далеко не равнозначны. Парламентаризм не может существовать без парламента, ведь его фундаментом является именно сильный и полновластный парламент. Но парламентаризм является одновременно высшим качеством парламента. Дореволюционный русский государствовед В.М. Гессен считал парламентаризм венцом конституционного режима. В отечественной и зарубежной конституционной литературе можно встретить немало дефиниций парламентаризма. Как правило, в них акцентируется внимание на том, что парламентаризм - это система государственного руководства обществом, для которой характерны признание ведущей или особой (существенной) роли парламента в осуществлении государственно-властных функций. Но такое определение не раскрывает содержательной характеристики этой категории. На наш взгляд, можно предложить следующее ее определение.

Парламентаризм - это определена в конституции и других законах и соответствующим образом трансформирована в практическую плоскость организация власти в государстве и обществе, при которой парламент, построенный на демократических началах, обладает юридическим статусом и реальными полномочиями представительского, законодательного, контрольного и учредительного характера в бюджетно-финансовой и внешнеполитической сферах и своей активной деятельностью выступает гарантом защиты интересов как большинства, так и меньшинства граждан страны. Итак, парламентаризм является высшим качеством функционирования парламента в современных условиях.