История должности

Понятие «канцлер» появилось в Средние века: при дворах феодалов канцлером называли главу цеха переписчиков, обладавшего авторитетом, сопоставимым с авторитетом писцов в Древнем Египте. В истории конституционного развития Германии понятие «федеральный канцлер» впервые появилось для обозначения главы правительства Северогерманского союза в 1867 году. В Германской империи и Веймарской республике — «рейхсканцлер». В течение короткого времени (1918—1919) глава правительства именовался «председателем Совета уполномоченных» или «министром-президентом». В ГДР (1949—1990) — Председателем Совета министров.

Рейхсканцлер в Германской империи назначался и снимался с должности императором и был в его непосредственном подчинении. Кроме того, он не имел возможности прямо влиять на законодательный процесс.

После 1918 года канцлер был подотчётен парламенту, но назначался и отзывался рейхспрезидентом. Также канцлер должен был отправиться в отставку в том случае, если рейхстаг заявит о своем недоверии к нему. Таким образом в Веймарской республике канцлер зависел как от президента, так и от парламента. Статья 56 Веймарской конституции содержит следующее положение: «Рейхсканцлер определяет основные направления политики и несет ответственность за них перед рейхстагом. В пределах этих направлений рейхсминистры самостоятельно осуществляют руководство вверенной ему отрасли и несут ответственность перед Рейхстагом». Эта статья практически дословно повторяет первые предложения ст.65 Основного закона Германии. Впоследствии это положение подвергалось критике за содержащееся в нём несоответствие: рейхсканцлер назначался президентом, но был ответственен перед рейхстагом. Такое соотношение полномочий (сильный рейхспрезидент, недееспособный парламент и слабый канцлер) в 1933 позволило прийти к власти национал-социалистам во главе с Адольфом Гитлером.

Парламентский совет (1948—1949) принял решение ограничить полномочия бундеспрезидента, в то же время усилив политический вес бундесканцлера. Дальнейшее укрепление так называемой «канцлерской демократии» было связано с новым положением о выборах канцлера, введением механизма конструктивного вотума недоверия (правительству со стороны парламента) и обычного вотума недоверия (парламенту со стороны правительства) в совокупности с сохранением за федеральным канцлером права определять основные направления политики, которым в обязательном порядке должны следовать члены кабинета министров. В связи с этим канцлер на сегодняшний день является наиболее сильной фигурой в политической системе Германии.

Права и полномочия

Федеральный канцлер председательствует в кабинете министров. Только он имеет право формировать правительство: он отбирает министров и выдвигает обязательное дляфедерального президента предложение об их назначении или увольнении. Канцлер решает, сколько министров будет в кабинете, и определяет сферу их деятельности.

Высший орган исполнительной власти - Федеральное правительство - состоит из Федерального канцлера и Федеральных министров. Канцлер как глава правительства, согласно Основному закону, имеет особый статус. Он получает власть непосредственно от бундестага и избирается по предложению Федерального президента без прений. Как правило, президент предлагает кандидатуру представителя партии или правительственной коалиции, победившей на выборах в бундестаг. Кандидат должен набрать абсолютное большинство голосов членов бундестага, так называемое . После избрания Федеральный президент назначает его на пост Федерального канцлера. Но в Основном законе предусмотрен и другой вариант. За все время существования ФРГ Федеральный канцлер всегда избирался в ходе первого тура выборов. Однако если кандидат, предложенный президентом, не избран в первом туре, то назначается второй тур. В течение 14 дней бундестаг большинством голосов своих членов может выбрать на пост канцлера своего кандидата. Если избрание и на этот раз не состоялось, проводится третий тур. Если избранный в третьем туре собрал голоса большинства членов бундестага, Федеральный президент в течение семи дней после выборов должен назначить его канцлером. Если же избранный получил только большинство голосов присутствующих депутатов, то президент должен решить в течение семи дней: либо назначить его, либо распустить бундестаг. Назначение (как и увольнение) Федеральных министров производит Федеральный президент по предложению канцлера. Бундестаг не имеет по этому вопросу формального права голоса. Канцлер свободен в подборе своей собственной и поэтому несет персональную ответственность перед бундестагом за политику государства. Федеральное правительство находится у власти весь период легислатуры бундестага, т.е. в течение четырех лет. Роспуск Федерального правительства возможен в случае ухода в отставку (или смерти) Федерального канцлера; в результате имевшего успех конструктивного вотума недоверия; в связи с отклонением бундестагом поставленного Федеральным канцлером вопроса о доверии и роспуском в этом случае бундестага Федеральным президентом. Специфической для германской политической жизни процедурой является уже упоминавшийся выше конструктивный вотум недоверия. Бундестаг может выразить по собственной инициативе недоверие Федеральному канцлеру, избрав большинством голосов своих членов его преемника и обратившись к Федеральному президенту с просьбой освободить прежнего канцлера от обязанностей. Президент обязан принять эту просьбу и назначить избранного преемника на должность канцлера. Между предложением о выражении недоверия и выборами должно пройти не более 48 часов. С момента создания ФРГ конструктивный вотум недоверия применялся только дважды: в 1972 г. по отношению к канцлеру В.Брандту (тогда он не увенчался успехом - правительство социал-демократа В.Брандта осталось у власти) и в 1982 г. по отношению к канцлеру Г.Шмидту, тоже социал-демократу (на этот раз правительство во главе с канцлером было вынуждено уйти в отставку, и пост канцлера занял христианский демократ Г.Коль). Конструктивный вотум недоверия нельзя путать с ситуацией, когда сам Федеральный канцлер обращается в бундестаг с запросом о доверии к нему. Если он не получает большинства голосов членов бундестага, то Федеральный президент может по предложению канцлера распустить бундестаг в течение 21 дня. Право роспуска утрачивает свою силу, если бундестаг в течение 48 часов с момента поступления запроса о доверии изберет другого Федерального канцлера. Федеральное правительство воплощает в жизнь законы, принятые бундестагом, осуществляет политическое и административное руководство государством. Федеральный канцлер определяет основные направления политики, руководит работой правительства, возглавляя кабинет министров и председательствуя на его заседаниях. Федеральные министры организуют работу своих ведомств, сообразуясь с основными направлениями, определенными Федеральным канцлером. В случае разногласий между отдельными министрами, а также в случаях, особо предписанных Основным законом, Федеральное правительство принимает решения коллегиально.

93. Конституційний контроль в ФРН.

В ФРГ существует специальный орган конституционного контроля — Федеральный конституционный суд, который в отличие от Франции осуществляет как предварительный, так и последующий контроль (во Франции последний возможен только в случае нарушения конституционных прав граждан и сопряжен с допол­нительными условиями). Федеральный конституционный суд состоит из двух палат (сенатов) по 8 судей в каждой, в общей сложности — из 16 судей. Половина из них избирается бундестагом (нижней палатой парламента), половина — бундесратом (верхней палатой). Бундестаг избирает судей путем косвен­ных выборов, создавая для этого специальную комиссию на основе про­порционального представительства политических партий. Бундесрат проводит прямые выборы. Кандидат на должность судьи должен полу­чить 2/3 голосов. Для кандидатов установлены довольно жесткие усло­вия: трое судей в каждом сенате должны быть избраны из состава судей пяти высших судов страны (в ФРГ нет единого верховного суда), пять других членов должны иметь возраст не менее 40 лет и соответствующий диплом о юридическом образовании. После избрания судьи назначаются на должность декретом президента республики. Срок их полномочий — 12 лет, повторное избрание не допускается. Федеральный конституционный суд в соответствии с конституцией и законом о нем 1951 г. (этот закон неоднократно изменялся и принимался в новой редакции) обладает очень широкой компетенцией, к которой относятся: 1) толкование федеральной конституции в случаях спора об объеме прав и обязанностей участников конституционно-правовых отно­шений (в частности, в связи со спорами о компетенции высших органов государства, по жалобам земли о толковании федеральной конституции судом земли); 2) рассмотрение споров и неясностей по вопросу о взаимо­отношениях федерации и земель, а также земель между собой (о совмес­тимости федерального права и права земель, о правах и обязанностях федерации и земель, об исполнении землями федерального права, об осуществлении федерального контроля в отношении земель и др.); 3) рассмотрение жалоб общин и их союзов (союзы — это, по сущест­ву, округа, единицы административно-территориального деления) по по­воду нарушения законом, в том числе актом земли, их прав на самоуправ­ление; 4) рассмотрение заявлений граждан на нарушение их конституци­онных прав юридическими актами — законами, актами административ­ных органов, судебными решениями; 5) решение уголовных дел о лишении конституционных прав граждан, использующих эти права про­тив свободного демократического порядка, об анти конституционности и, следовательно, запрещении политических партий и других объединений, об освобождении от должности президента республики в связи с обвине­нием, возбужденным против него парламентом; 6) рассмотрение жалоб на решения бундестага, касающихся выборов, приобретения или утраты членства в бундестаге, и некоторых других жалоб. Дела рассматриваются одним из двух сенатов суда при кворуме в 6 судей. В отличие от французского Конституционного совета в Федераль­ном конституционном суде ФРГ, а также в конституционных судах зе­мель применяется устный состязательный процесс. Решения Федерального конституционного суда обязательны для всех органов федерации, земель, всех ведомств и судов. В некоторых случаях, специально перечисленных в законе о Федеральном конституционном суде, его решения имеют силу закона. В землях (субъектах федерации) действуют конституционные суды. земель (в землях есть свои конституции). Конституционные суды земель вправе контролировать соответствие актов земель как федеральной, так и местной конституции.

94. Муніципальна система ФРН.

Федеральный уровень. На этом уровне Основным Законом ФРГ (§§1-3 ст. 28) установлено, что вопросы местного самоуправления находятся в компетенции федеральных земель, и Федерация не вмешивается в политику федеральных земель в отношении местного самоуправления. Согласно параграфа 1: “Конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социально-правового государства в духе настоящего Основного Закона. В землях, округах и муниципалитетах граждане должны иметь представительства, избранные путем всеобщих, свободных и равных выборов при тайном голосовании. В муниципалитетах выборный территориальный орган может заменяться муниципальным собранием”.

В соответствии с параграфом 2: “Муниципалитетам должно быть предоставлено гарантированное право разрешать в рамках закона все их местные дела под свою ответственность. Ассоциации муниципалитетов также пользуются правом самостоятельности в рамках их законных полномочий и в соответствии с положениями законодательства”. В 3-м же параграфе “Федеральное правительство гарантирует соответствие конституционного устройства земель основным правам и положениям, изложенным в §§1,2”. Таким образом, на федеральном уровне установлены только основные права и гарантии местного самоуправления.

Уровень федеральных земель. Конституции земель содержат подробные положения, регламентирующие форму и объем полномочий местных органов власти. Конституции земель должны соблюдать гарантии, предоставляемые ст. 28 Основного Закона. Столь значительное различие в компетенциях федерального уровня России и Германии в отношении местного самоуправления объясняется тем, что германское федеративное государство сложилось в результате объединения суверенных государств. Российская же Федерация складывалась путем передачи части полномочий федерального центра субъектам Федерации, находящимся только в процессе своего становления.

Строго унифицированного порядка в организации власти на уровне федеральных земель не существует, потому этот порядок в различных землях может значительно отличаться. В частности, в некоторых федеральных землях предусмотрен промежуточный уровень власти (между органами власти федеральной земли и местным самоуправлением). Этот уровень в Германии называют средним уровнем. По правовому статусу органы власти среднего уровня представляют собой территориальные подразделения органов власти федеральных земель. Основная задача данного уровня государственной власти федеральных земель, - обеспечение контроля за соблюдением законодательства всеми нижестоящими уровнями власти. Таким образом, обязательная в любой системе управления функция контроля выведена на отдельный (специализированный) уровень управления.

Средний уровень установлен не во всех федеральных землях. Так, в частности, средний уровень власти установлен в Саксонии, где образовано 3 территориальных подразделения (округа) с центрами в Дрездене, Лейпциге и Чемнитце, и в Тюрингии, где образовано одно территориальное подразделение (округ) с центром в Веймаре. С определенной долей условности в качестве аналога германского среднего уровня в России могут рассматриваться образуемые в некоторых субъектах Федерации территориальные подразделения органов государственной власти субъектов Федерации (например, в Свердловской области).

Таким образом, в соответствии с законодательством ФРГ основное регулирование отношений в сфере местного самоуправления осуществляется на уровне федеральных земель, т.е. конституциями, законами и иными актами органов государственной власти федеральных земель.

Уровень района и городов районного значения. Районы в Германии являются публично-правовыми корпорациями, объединением коммун (общин) и одновременно государственной административной единицей нижнего уровня. Распределение компетенции (задач) между районами, городами и общинами осуществляется по принципу, согласно которому выходящие за местные рамки работы, которые не могут быть выполнены общинами, осуществляются главным образом районами, т.е. по принципу “снизу вверх”. Органы власти района формируются по тому же принципу, что и органы самоуправления в городах и сельских общинах. Населением района избирается крайстаг - главный орган районного самоуправления. Деятельность по решению вопросов местного значения в городах и на территории сельских общин имеет приоритет по отношению к компетенции органов власти районов. Таким образом, в компетенцию районов входят задачи, решение которых необходимо в интересах жителей района, но выходит за пределы возможностей городов и сельских общин.

Таким образом, районы в Германии скорее являются надмуниципальным уровнем, чем нижним “этажом” государственной власти. Основной задачей этого уровня управления является координация межмуниципального взаимодействия и решение совместными усилиями вопросов, выходящих за пределы возможностей отдельных общин.

Уровень городов и коммун (общин). Под немецким термином “город” в отношении местного самоуправления (в отличие от термина “город районного значения”) следует понимать относительно небольшой город в статусе базового (нижнего) уровня самоуправления. Общины интегрированы в государственное административное устройство земель и являются его частью. Территории общин представляют собой нижний уровень государственно-административного устройства.