48. Структура парламенту і організація його палат. Загальна характеристика верхніх палат в двопалатних парламентах.

Вопрос о том, с какого количества палат должен состоять парламент, считается одним из наиболее спорных в науке конституционного права.

Исторически первой сложилась и долгое время была доминирующей двухпалатная структура парламента. Она возникла в Англии в середине XIV в., когда Парламент поделился на Палату лордов и Палату общин, которые существуют и до сих пор. Следовательно, она возникла под влиянием совокупности исторических условий, которые обусловили своеобразную природу государственного строя этой страны. Начиная с XVIII в. наличие двух палат стала считаться необходимым элементом представительного правления (Конституция США 1787 г. образовала Конгресс, который состоял из двух палат: Палаты представителей, что представила всю нацию, и Сената, который представлял штаты). Практически до первой половины ХХ в. двухпалатная система существовала почти повсеместно; исключением были балканские государства (Болгария, Греция, Сербия и др.) и некоторые латиноамериканские (Гондурас, Коста-Рика, Панама и др.). При этом в юридической литературе под двухпалатной системой имелась в виду такая организация законодательной власти, при которой принятие окончательного текста закона осуществляется путем согласования недоразумений между двумя самостоятельными коллегиальными учреждениями - первой и второй, или верхней и нижней палатами. Именно равноправие обоих палат и необходимость согласования между ними для издания всех, без исключения, законов, - таковы наиболее существенные моменты в понимании двухпалатной системы, - так, в частности, понимал эту проблему В.М. Гессен.

В современной же науке конституционного права принято считать в основном, что двухпалатная система имеет естественную базу только в федеративных государствах, где одна палата возникает как орган, который представляет всю нацию в целом, а вторая состоит из депутатов, представляющих каждый штат, или существует как аристократический пережиток (Великобритания). Однако, как свидетельствует государственно-правовая практика 5 стран (Коморские Острова, Объединенные Арабские Эмираты, Папуа-Новая Гвинея, Танзания, Эфиопия), федеративное устройство не привел к образованию двухпалатной системы. Следовательно, политический выбор упомянутых пяти государств говорит о том, что двухпалатная система не является обязательным элементом структуры федеративного государства. Зато в 46 унитарных государствах отдали предпочтение двопалатній системе.

Ученые-конституционалисты разных стран уже в наше время выдвинули ряд новых аргументов в защиту двухпалатной структуры парламента. В Частности, Г. Амеллєр обосновывает необходимость двухпалатности (бикамерализма): во-первых, стремлением более устойчивого равновесия сил между исполнительной и законодательной властями, при которой ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается второй палатой, которая формируется на других началах; во-вторых, желанием заставить парламентскую машину работать более эффективно, благодаря наличию т. н. контрольной палаты, в обязанности которого входит осуществление тщательной проверки иногда поспешных решений первой палаты. Не менее убедительные доводы приводит М. Прело, который пишет, что “единственная палата представляет народ односторонне и пренебрежет другими аспектами... Для развитой нации необходимо иметь несколько видов представительства, чтобы точно передавать все ее сложные и разнообразные мысли и чаяния”. Еще один аргумент М.Прело заключается в том, что в странах с однопалатной системе государственные учреждения менее устойчивы (Видимо, не без оснований первый президент второй испанской республики Алкала Замора приписывал ее гибель отсутствием сената).

На поддержку двухпалатной системы можно привести еще два аргумента. Первый, теоретический, заключается в том, что вторая палата служит внутренней противовесом против усиления могущества первой, образуя своеобразный баланс сил в представительном органе, что является основой его жизнедеятельности в целом. Второй - политический: двухпалатное представительство в условиях роспуска основной палаты превращает вторую - в верхнюю важный политический инструмент на случай кризисных явлений или введения чрезвычайного положения.

И хотя сегодня двухпалатность (бикамерализм) уже не является доминирующей тенденцией в построении высших органов народного представительства (по нашим подсчетам двухпалатные парламенты образованы только в 61 государстве, то есть в 1/3 стран мира) все же очевидна тенденция предоставления второй палате новой роли (например, в Боливии, Испании, Италии, Колумбии, Франции вторые палаты являются органами регионального (территориального) представительства; Палата провинций в Хорватии образована на основе представительства интересов местного управления и самоуправления).

Сегодня подавляющее большинство парламентов мира имеют однопалатную структуру. В этой связи несомненный интерес вызывает картина распространенности однопалатной системе парламентов в странах мира. В Европе - почти в половине государств однопалатные парламенты. На Американском континенте однопалатное системы характерны для небольших государств (Коста-Рика, Сальвадор и др.). Подобная же тенденция свойственна и Азии (за исключением Израиля, Ирана, Турции). Относительно Африки, то здесь можно даже установить определенную закономерность: в странах с авторитарными и тоталитарными режимами однопалатные парламенты (Бенин, Гамбия, Зимбабве, Нигер, Сомали и др.). Заметим, что вопрос выбора двухпалатной ли однопалатной системе нет в своей основе юридического содержания. Причины выбора той или иной системы нередко имеют исторический характер, объясняются иногда национальными особенностями, но в подавляющем большинстве он связан с политическими решениями, которые принимают правящие круги.

Разделение парламентов на палаты является основным в их структуре, но он, конечно, не исчерпывает их организацию. В ряде стран (например, в Индонезии, Туркменистане, КНР) существуют парламентские структуры или подчинены парламентам органы законодательной власти общей компетенции в виде президиума, бюро, комитетов и т.д. Кроме того, однопалатные парламенты и палаты — двухпалатного парламентов также имеют внутреннюю структуру, важнейшими элементами которой являются парламентские фракции, руководящие органы и комитеты (комиссии). К тому же, как отмечают немецкие государствоведы Г. Кляйн и В. Цяє, построение парламента имеет одну особенность, а именно: она носит не столько организационный, сколько политический характер.

Существенным элементом внутренней построения однопалатного парламента, палат двухпалатного парламента является парламентские фракции (группы, клубы, парламентские партии), которые определяются как группировка внутри политической партии в парламенте. Образуются они, как правило, из числа депутатов парламента, которые принадлежат к той или иной партии или придерживаются одних и тех же взглядов. В конституциях, принятых после Второй мировой войны, не только признается на высшем юридическом уровне факт существования фракций, но и содержатся конкретные предписания, регламентирующие вопросы создания и функционирования парламентских фракций. Так, согласно конституционных законов Швеции, избраны в депутаты Риксдага не могут начать работу, пока не присоединятся к одной из парламентских фракций. Другим основанием для формирования парламентских фракций есть минимальный количественный состав депутатов, достаточный для их создания. Регламентами палат, в частности, установлены следующие нормы: в Австрии - 5; Румынии - 10; Российской Федерации - 35 депутатов.

В некоторых государствах фракции имеют особый статус - “парламентских партий”. В Великобритании в соответствии с обычаем, который получил распространение, все политические партии, которые получили представительство в Палате общин (их в начале 1994 года было 10), именуются “парламентскими партиями”. Такие же наименования имеют депутатские объединения в парламентах Австрии, Канады, Новой Зеландии.

В парламентских фракциях есть свое руководство: председатель (иногда - бюро, в который входят лидеры партий), в англосаксонских странах назначаются “плети”, обязанность которых - обеспечивать явку членов фракции на пленарные заседания палат, особенно во время голосования.

О роли парламентских фракций в осуществлении государственно-властных функций можно получить реальное представление на примере Португалии. Конституция этой страны закрепляет за ними следующие права: а) участия в работе комиссий Ассамблеи; б) высказывания своих предложений при составлении повестки дня; в) инициирование путем подачи інтерпеляцій Правительственные дискуссий по политическим вопросам; г) требовать создания небхідночих парламентских комиссий; д) осуществлять законодательную инициативу; е) вносить резолюции относительно программы Правительства и вотума недоверия ему; есть) получения регулярной информации от правительства по вопросам, которые проявляют общественный интерес.

В целом партийные группировки в парламенте наилучшим образом выполняют задания соединительной звена между правительством и общественным мнением.

Важным элементом внутренней построения палат парламентов является их руководящие органы. Руководящий орган палаты (парламента) существует с момента самоосознания и самовыражения коллегии депутатов себя в качестве соціално-политической организации. Исторически его появление связывают с заседанием английского парламента в 1377 г.: депутаты, выслушав требования короля, собрались отдельно на специальное заседание для обсуждения, а впоследствии снова собрались вместе для объявления своих постановлений монарху через назначенных ими представителей-ораторов. Так появилась должность спикера (англ. Speaker - буквально оратор).

Формы организации руководящих органов палат можно разделить на три основные группы:

1) в которых есть единоличные председатели палат (по общему правилу, они имеют одного или нескольких заместителей). Такой вид руководящего органа предусматривает законодательство таких государств, как Великобритания, Россия, Румыния, Япония и др.;

2) руководство которыми осуществляют образованные (избранные) ими коллегиальные органы (президиума, постоянные комитеты и т.п.). Таковы бюро в Испании, оргкомитет в Чехии, президиум сессии в КНР;

3) те, где в палатах парламента и председатель и образован палатой (однопалатным парламентом) коллегиальный орган. Здесь рядом с избранным палатой головой с собственными полномочиями действуют также избранные палатой или образованные партийными фракциями члены коллегиальных руководящих органов, которые также владеют своими правами. В состав такого руководящего органа обязательно входят председатель палаты, его заместители, секретари и квестеры (Австрия, Испания, Италия).

Одной из ключевых фигур есть должность председателя палаты (однопалатного парламента). Основная часть его полномочий связана с организацией и проведением пленарных заседаний. Он представляет парламент в отношениях с другими органами государственной власти, выполняет ряд церемониальных функций (в частности, принимает присягу президента, судей). Принципиальное значение имеет право председателя палаты (парламента) на временное замещение должности президента республики, привлечения к участию в работе различного рода координационных органов, образованных при главе государства. Сделаем особый акцент на личных качествах руководителя парламента, или спикера палаты. Это должностное лицо по неписаным правилам выполняет много деликатных функций относительно посредничества как между правящим и оппозиционным блоками в парламенте, так и между законодательной и исполнительной ветвями власти. Поэтому эта должностное лицо должно быть нейтральным, обязательно должна обладать высокими профессиональными и личными качествами. Государственно-правовая практика демократических стран еще раз доказывает справедливость этого. Например, во Франции Же. Шабан Дельмас занимал должность председателя Национальной Ассамблеи в пяти легіслатурах (1958 - 1969 гг., 1978 г.) и был избран в шестой раз в 1986 г. Одним из главных элементов внутреннего построения палат (парламентов) и одновременно их важнейшим рабочим органом является их постоянные комитеты (комиссии). Целесообразно сделать некоторые пояснения относительно применения терминов “комитет” и “комиссия”. Употребление того или иного термина зависит от соответствующей национальной терминосистемы: в странах, которые восприняли англосаксонскую систему права, для обозначения вышеописанному органа используется термин “комитет”, а в тех, где царит континентальная система права - “комиссия”. В палатах (парламенте) любого государства могут образовываться как комитеты и комиссии, которые, разумеется, определенными признаками между собой различаются. Комитеты имеют более сложную структуру (в его составе образуются, как правило, подкомитеты из основных направлений его деятельности) и играют более важную роль в деятельности палат, чем комиссии. Реальное значение некоторых комитетов в отдельных странах (Главного комитета Национального совета Австрии, комитетов по ассигнованиям обеих палат Конгресса США и др.) возросло настолько, что иногда они приобретают конституционного статуса.

Впервые постоянные комитеты (комиссии) образованы в конце XIX в. в парламенте Великобритании, а в 1902 г. они появились в парламентской практике Франции. С самого начала они были только органами, которые занимались предварительным рассмотрением вопросов, обсуждавшихся потом на пленарных заседаниях палат (парламента). В теоретическом плане роль этих органов осталась такой и в наше время. С практической же точки зрения, постоянные комитеты (комиссии): во-первых, разгружают палаты (парламенты) от рассмотрения дел в деталях; во-вторых, привлекают к обсуждению вопросов специалистов из числа недепутатів со стороны; в-третьих, позволяют применять упрощенную процедуру обсуждения, чем ускоряется решения дел. Постоянные комитеты (комиссии) имеют специализированный характер: каждый из них ведает одной отраслью (сферой), соответственно им и поручается предварительное рассмотрение всех проблем, которые касаются данной отрасли (сферы). Считается наиболее удобной и производительной такая система специализации, при которой круг вопросов относится к компетенции комитетов (комиссий), совпадает с вопросами, которые входят в компетенцию соответствующих министерств. Каждая палата (однопалатный парламент) образует определенное количество постоянных комитетов (комиссий): в США нижняя палата имеет 22, а верхняя - 16; в Австрии - соответственно 33 и 10; в Японии - 18 и 16; во Франции - в каждой палате создан по 6 комиссий.

Едва ли не самая разветвленная и сложная система парламентских комитетов в Конгрессе США. Она имеет такую структуру: постоянные комитеты в каждой палате , специальные и постоянные объединенные комиссии, расследовательными комитеты (в каждой палате и объединены), согласительные комитеты, а также и т.н. комитета всей палаты в каждой палате. А в их состав входят десятки постоянных и специальных подкомитетов (в Сенате - 60, а в Палате представителей - 82). Подкомитеты - это те подразделения Конгресса, где тесно сотрудничают три стороны: законодатели, соответствующие ведомства исполнительной власти и лоббисты, представляющие заинтересованные в прохождении того или иного законопроекта группы.

Основной организационно-правовой формой работы постоянных комитетов (комиссий) является их заседания. Кворум, конечно, составляет половина состава, в Польше - 1/3. На заседаниях предварительно обсуждают законопроекты, от их имени содокладчик выступает на парламентарному заседании парламента (палаты). Комитетская стадия обсуждения законопроекта во многом определяет их содержание и судьбу. Комитеты (комиссии) часто обсуждают информации руководителей соответствующих исполнительных ведомств.

Особые полномочия имеют постоянные комиссии в Испании, Италии, Мексике, секции в Греции. При определенных условиях они даже принимают законы вместо палат.

Палаты (парламенты) в случае необходимости образуют временные комиссии - следователи, ревизионные, специальные, особые, редакционные и др. Такие комиссии создаются для рассмотрения любого конкретного вопроса и прекращают свое существование после подведения итогов своей деятельности. Для них характерными особенностями являются строго ограниченные полномочия и сроки действия. Впервые постоянные комитеты (комиссии) образованы в конце XIX в. в парламенте Великобритании, а в 1902 г. они появились в парламентской практике Франции. С самого начала они были только органами, которые занимались предварительным рассмотрением вопросов, обсуждавшихся потом на пленарных заседаниях палат (парламента). В теоретическом плане роль этих органов осталась такой и в наше время. С практической же точки зрения, постоянные комитеты (комиссии): во-первых, разгружают палаты (парламенты) от рассмотрения дел в деталях; во-вторых, привлекают к обсуждению вопросов специалистов из числа недепутатів со стороны; в-третьих, позволяют применять упрощенную процедуру обсуждения, чем ускоряется решения дел.

Постоянные комитеты (комиссии) имеют специализированный характер: каждый из них ведает одной отраслью (сферой), соответственно им и поручается предварительное рассмотрение всех проблем, которые касаются данной отрасли (сферы). Считается наиболее удобной и производительной такая система специализации, при которой круг вопросов относится к компетенции комитетов (комиссий), совпадает с вопросами, которые входят в компетенцию соответствующих министерств. Каждая палата (однопалатный парламент) образует определенное количество постоянных комитетов (комиссий): в США нижняя палата имеет 22, а верхняя - 16; в Австрии - соответственно 33 и 10; в Японии - 18 и 16; во Франции - в каждой палате создан по 6 комиссий.

Едва ли не самая разветвленная и сложная система парламентских комитетов в Конгрессе США. Она имеет такую структуру: постоянные комитеты в каждой палате , специальные и постоянные объединенные комиссии, расследовательными комитеты (в каждой палате и объединены), согласительные комитеты, а также и т.н. комитета всей палаты в каждой палате. А в их состав входят десятки постоянных и специальных подкомитетов (в Сенате - 60, а в Палате представителей - 82). Подкомитеты - это те подразделения Конгресса, где тесно сотрудничают три стороны: законодатели, соответствующие ведомства исполнительной власти и лоббисты, представляющие заинтересованные в прохождении того или иного законопроекта группы.

Основной организационно-правовой формой работы постоянных комитетов (комиссий) является их заседания. Кворум, конечно, составляет половина состава, в Польше - 1/3. На заседаниях предварительно обсуждают законопроекты, от их имени содокладчик выступает на парламентарному заседании парламента (палаты). Комитетская стадия обсуждения законопроекта во многом определяет их содержание и судьбу. Комитеты (комиссии) часто обсуждают информации руководителей соответствующих исполнительных ведомств.

Особые полномочия имеют постоянные комиссии в Испании, Италии, Мексике, секции в Греции. При определенных условиях они даже принимают законы вместо палат.

Палаты (парламенты) в случае необходимости образуют временные комиссии - следователи, ревизионные, специальные, особые, редакционные и др. Такие комиссии создаются для рассмотрения любого конкретного вопроса и прекращают свое существование после подведения итогов своей деятельности. Для них характерными особенностями являются строго ограниченные полномочия и сроки действия.