6.3 Бюджетно-финансовое обеспечение регионального хозяйствования

Основой функционирования регионального хозяйства являются бюджетно-финансовые процессы, осуществляющиеся в регионах, в стране в целом, между центром и регионами. Финансовые потоки многообразны. Среди этого многообразия в России существуют три вида таких потоков: федеральные, региональные и муниципальные финансы. Федеральные финансы существуют в виде трех форм: государственная бюджетная система, внебюджетные специализированные фонды и государственный кредит. Эти три формы являются централизованными федеральными финансами. Они используются для макроэкономического регулирования экономических и социальных процессов. Федеральный бюджет играет основную роль в таком регулировании на уровне национальной экономики. Консолидированный бюджет страны сводит вместе федеральный бюджет и бюджеты регионов.

Внебюджетные специализированные фонды – это пенсионный фонд, фонды социального страхования, обязательного медицинского страхования и другие. По величине сконцентрированных в этих фондах денежных средств совокупность этих фондов равняется величине федерального бюджета и даже превосходит его. Это – как бы второй федеральный бюджет. Среди этих фондов особо значимы пенсионный фонд, фонд обязательного медицинского страхования, фонд занятости, фонды социального страхования. В консолидированной величине внебюджетных фондов эти четыре фонда имеют удельный вес примерно 65-70%.

Третья форма федеральных финансов – государственный кредит является особым видом кредита между государством и юридическими или физическими лицами. При этом государство может быть как кредитором, так и заемщиком.

Бюджетно-финансовое обеспечение функционирования национальной экономики обеспечивается не только федеральными, но и региональными финансовыми потоками, в том числе и региональными бюджетами. Федеральные финансы ограниченны по своей величине теми средствами, которыми располагает государственное управление, возможностями управлять внебюджетными фондами и выступать в роли участника государственных кредитных отношений. Федеральные финансовые средства распределяются между центром и регионами на договорной основе. При подписании договоров с регионами о разделе продукции, формировании размера отчислений налоговых сборов в региональные бюджеты учитывается наличие федерализма и регионализма в бюджетно-финансовых процессах. Центр национальной экономики обладает множеством правовых и экономических инструментов, которые позволяют осуществлять разделение на федеральные и региональные финансы в России. Например, существуют закрепленные за территориями доходы и регулируемые доходы. Есть дотации, субвенции, иные трансферты, идущие из центра в регионы. Закрепленные доходы полностью поступают в региональные бюджеты, а регулирующие доходы существуют как передача части доходов, закрепленных за центром национальной экономики на региональный уровень. Соотношение между закрепленными и регулирующими доходами свидетельствует о степени развитости федеральных отношений, об их демократичности. Если регулирующие доходы превалируют, то это значит, что федерализм хорошо развит в стране, поскольку они требуют договорных отношений в федеративном государстве. Но чрезмерно высокая доля регулирующих доходов свидетельствует не об успехе федеральных отношений, а о подавлении центральной властью регионов, о разброде в национальной экономике, о том, что в ней идут центробежные процессы. Пока в России нет такого превалирования, что характеризует нашу национальную экономику как имеющую возможность использовать преимущества договорных процессов, федерализма и регионализма бюджетно-финансовых отношений.

Региональное хозяйствование не может зависеть только от того, каково соотношение федерализма и регионализма в бюджетно-финансовой системе страны. Обязательным для этого хозяйствования является сохранение единого подхода со стороны центра к финансовым потокам, идущим в регионы. Если нет при этом равноправия регионов, то невозможно и их эффективное хозяйствование. Это обеспечивается целостностью финансов на уровне национальной экономики. Единое экономическое пространство позволяет маневрировать финансовыми потоками, расходовать их с учетом интересов национальной экономики. Оно необходимо для обеспечения национальной безопасности, поддержки научно-технического прогресса в стране, обеспечения общих условий нормальной жизнедеятельности населения во всех регионах страны, а не на отдельной территории. Поэтому существует единый порядок формирования бюджетных и финансовых ресурсов по стране. Расходование же этих средств производит каждый регион самостоятельно в зависимости от того, какие цели у него, какие экономические и социальные задачи надо решать. Поэтому обеспечение хозяйствования в регионах обеспечивается не только региональным порядком бюджетного и финансового состояния, но и федеральной политикой бюджетного и финансового обеспечения.

Различные страны специфически осуществляют процессы сочетания федеральных и региональных финансов. В США существуют раздельные источники дохода федерального правительства и регионов (штатов) этой страны. Они имеют собственную финансовую базу, сохраняют независимость финансовых решений, действий. Если в России федеральные финансы в значительной степени определяют, как смогут развиваться регионы, то в США иная картина. Там регионы определяют, насколько полезен им центр. И федеральные финансы формируются в зависимости от необходимости больше или меньше иметь федеральных финансов. Так, при необходимости укреплять национальную безопасность, увеличиваются затраты центра на обеспечение этого направления федерального развития (это произошло, например, в связи с трагедией 11 сентября 2001 года в Нью-Йорке). Сейчас федеральное правительство США намного больше вовлечено в хозяйственную жизнь штатов, чем это было сорок-пятьдесят лет тому назад. Но раздельные источники формирования федеральных и региональных финансов сохраняются.

Федеральные финансы США участвуют в социально-экономической жизни штатов, не только помогая осуществлять такую политику внутри регионов, но и формируют собственные федеральные программы, которые реализуются штатами, но финансируются центром. Расходование финансовых средств, финансовые потоки взаимодействуют внутри регионов этой страны. И местные, и федеральные финансы участвуют в обеспечении социально-экономических действий, программ, реализуемых в каждом из штатов, формируя единое социальное пространство национальной экономики. Поэтому федеральный налог, собираемый в штатах, считается справедливым, обеспечивая единое экономическое пространство страны. Федеральный налог на индивидуальные доходы в США признается прогрессивным по этой же причине. Правительства же штатов используют в основном налог на продажи (налог на потребление), который собирается независимо от федерального центра. В России такой налог существовал, но с 2004 года этот налог убран, поскольку федеральные и региональные финансовые процессы в нашей стране отличаются от таких процессов в США. Так, источником доходов штатов являются платежи пользователей (плата, которая взимается правительством штатов за посещение национальных парков, обучение в колледжах, содержащихся штатами и другие). Размер этих доходов в финансах штатов растет. В 1965 году платежи пользователей составляли 13,4% доходов штатов, а к 1990 году они выросли до 20,5% этих доходов. В начале XXIэта тенденция роста сохраняется.

В США широко распространена система грантов помощи регионам со стороны центра. Гранты используются строго на определенный проект, за чем строго следит федеральное правительство. Эти гранты называются «категоричные». Сейчас в США распространена практика получения «блоковых грантов», предназначенных на обеспечение средствами сфер общей социальной политики страны. При этом регион (получатель) выбирает, на что использовать средства полученного гранта. Начиная с 70-х годов ХХ века, федеральная политика этих грантов осуществляется как распределение финансов между штатами в рамках программы «разделения доходов». Это осуществляется с учетом количества населения в различных штатах, налогового бремени в этих штатах. За 40 лет выделение средств по таким грантам выросло более чем в 40 раз. Очень большую роль такие гранты сыграли в США в строительстве и содержании дорог штатами без увеличения налогов на жителей этих штатов. В национальной экономике США своеобразно взаимодействуют финансовые и административные процессы. Штатами признаются только те административные решения и указания, которые финансируются. Если же есть какое-то решение нефинансируемое, то правительства штатов будут противодействовать такому решению центра.

Германия является антиподом бюджетного устройства США и создания условий региональному хозяйствованию. Конституцией ФРГ признается равноправие потребности в финансах федерации, земель и общин. Поэтому налоговые поступления перераспределяются между бюджетами разных уровней. Налоговое законодательство запрещает землям менять ставки налогов и порядок их взимания. Финансовые потоки регионов в Германии основываются на системе налогов, когда существуют собственные налоги, взимаемые территориями, и общие налоги, распределяемые между федеративным правительством и региональным хозяйствованием. Это создает базу для финансового выравнивания условий регионального хозяйствования.

В России проблемами финансово-бюджетного обеспечения хозяйствования регионов являются:

• сохраняющееся фактическое неравноправие субъектов федерации при формировании и расходовании финансов на территории региона, то есть не осуществляются в полной мере условия равноправного хозяйствования по территориям субъектов РФ;

• необходимость исполнять регионами решения федерального центра без четко обозначенного финансирования этих решений, а иногда и вообще без всякого финансового обеспечения таких решений центром;

• неравноправный раздел продукции между центром и регионами. Разные регионы пока еще продолжают иметь преимущества при таком разделе, что обусловливается разными причинами, но не улучшают финансовое обеспечение регионального хозяйствования. Такой подход ухудшает, а не улучшает осуществление региональных процессов в национальной экономике. Россия могла бы использовать опыт США выделения регионам «категоричных грантов», жестко отслеживая их осуществление. Некоторое подобие таких грантов было выделено в конце 2003 года на осуществление регионами России подготовки к отопительному сезону. Но, во-первых, средств было выделено очень мало. Во-вторых, контроль расходования этих средств недостаточно жесткий, что определяет волюнтаризм использования этих средств внутри регионов. И выделены эти средства не как гранты, а как трансферты.

Специфическая роль регионального хозяйствования в России состоит в том, что оно, с одной стороны, призвано укреплять единство экономического пространства страны. С другой стороны, это хозяйствование регионы развивают собственную экономику, реализуют социально-экономические процессы, присущие данному региону. В настоящее время федеральная составляющая финансов не может обеспечить успех такого хозяйствования. Поэтому особое значение приобретает формирование и расходование региональных бюджетов и других финансовых источников. Устойчивый рост национальной экономике могут обеспечить только региональные процессы. Во взаимоотношениях регионов с центром существует иллюзия их финансового равенства. Но в реальности финансовые отношения центр-регион сохраняют очень часто характеристики иждивенчества, происходит лоббирование финансовых интересов регионов, развиваются ни чем не оправданные амбиции региональных властей. Именно поэтому первоочередной задачей бюджетно-финансового обеспечения регионального хозяйствования в России является максимально эффективное использование налоговых и других источников регионами, обеспечение соответствия между доходами и расходами бюджетов территорий, выполнения финансовых обязательств перед населением регионов, их бюджетными учреждениями и кредиторами. Одновременно необходимо введение механизма временного ограничения бюджетных полномочий региональных органов власти, которые нарушают эти условия. Конечно, такое финансово-бюджетное положение не очень демократично. Но современный период развития национальной экономики пока этого требует.

По уровню централизации налоговых доходов, которые формируют федеральный бюджет, Россия примерно соответствует среднему показателю всех федеративных государств мира. Но наличие макроэкономических рисков не позволяют активно использовать преимущества такой централизации. Очень большие различия финансовых возможностей регионов страны обусловливают то, что центр проводит политику распределения и перераспределения бюджетных и финансовых ресурсов между регионами. Сейчас действуют в основном административные методы управления региональными финансами, и есть скрытое противодействие повышению эффективности расходования бюджетов на уровне региона. В 2001 году сумма расходов консолидированных бюджетов регионов России равнялась 1,3 трлн. руб. В 2003 году примерно одна треть бюджетов регионов была исполнена с дефицитом, то есть расходы этих бюджетов превышали их доходы. Сохранилось немало дефицитных бюджетов регионов России и в 2007 году. Много средств региональных бюджетов расходуется неэффективно. Даются субсидии на промышленность, энергетику, строительство, сельское хозяйство региона (это - скрытое финансирование негосударственных структур). Расходы региональных бюджетов на жилищно-коммунальное хозяйство превышают сумму затрат на промышленность, строительство, энергетику, сельское хозяйство, государственное и местное самоуправление, но эффекта хозяйствование в ЖКХ не достигнуто. Это направление расходов региональных бюджетов нерационально. Такое положение с формированием и расходованием средств бюджетно-финансовой системы регионов отражают общую нестабильность национальной экономики страны, наличие региональных различий в соблюдении законодательства России.