6.2 Разделение функций между центром национальной экономики

и ее регионами

Практика существования национальной экономики основывается на разделении функций между центром страны и ее регионами. Каждая страна имеет своеобразие в таком разделении. Но непременным является сам факт существования этого разделения. Специфика разделения функций между центром и регионами основывается на тех экономических возможностях, которыми располагает страна, регионы, во-первых. Во-вторых, основой этого являются демократические традиции, сложившиеся в управлении национальной экономикой. В большинстве стран регионы обеспечивают выполнение следующих функций:

• дошкольное воспитание детей в общественных организациях и начальное школьное образование;

• санитарно-эпидемиологический надзор за территорией и фирмами, расположенными на территории;

• пожарную охрану объектов региона;

• обеспечение населения жильем, водой, теплом, газом;

• службы уличного транспорта, содержание части дорог на территории региона;

• содержание объектов социально-культурного назначения, спортивных сооружений.

Существует еще немало функций, выполнение которых возлагается почти во всех национальных экономиках стран мира на регионы. Но каждая страна по-своему решает проблему разделения функций между регионами и центром национальной экономики.

В Великобритании зародилась англосаксонская система взаимодействия центр – регион. Затем эта система широко распространилась в мире. Англосаксонская система представляет собой двухступенчатое управление. Страна поделена на графства (в том числе метрополитенские, соответствующие крупным городским агломерациям). Поэтому важно понять, что основой разделения функций в этой стране являются графства, которым переданы все важнейшие функции жизнеобеспечения. Кроме графств, существуют округа (за исключением метрополитенских). Округа имеют второстепенные функции экономического управления. Графства и округа возглавляют советы, членов которых избирают приходы (или общины) сроком на 3 года. Центр национальной экономики Великобритании выполняет функции индикативного планирования развития экономики, государственное стимулирование экономической и научно-технической деятельности в стране, координация поддержки образования путем выдачи субсидий и грантов университетам, определение рекомендаций производству по использованию и наращиванию научно-технического потенциала страны и другие функции.

В США существует высокая степень децентрализации выполнения социально-экономических функций, большинство которых осуществляют регионы – штаты. Штат является основной административно-территориальной единицей и организационным звеном всей федеральной системы США. Штатам предоставлена определенная экономическая свобода, и они имеют широкие полномочия в своей деятельности. Каждый штат имеет свою конституцию. Структура и методы работы законодательных собраний штатов копируют конгресс страны. Они выполняют множество функций жизнеобеспечения своего населения, финансовой деятельности:

• формируют собственные бюджеты;

• собирают налоги, которые определяют сами регионы;

• регулируют всю хозяйственную и социальную деятельность на территории штата.

Вся практическая работа возлагается на аппарат управления штатами и местные органы. Местные органы США подразделяются на: 1) органы, которые осуществляют общие функции (графства, муниципалитеты, тауншипы) и 2) органы специального назначения для выполнения определенных функций (в школьных и специальных округах). Графства представляют собой административно-территориальные единицы штата, которые охватывают негородскую территорию. Их функциями являются: оценка объектов собственности, сбор поимущественных налогов, поддержание общественного порядка, строительство и содержание дорог.

Муниципалитеты – это административные единицы (города, пригородные и сельские поселения). В муниципалитетах живет примерно две трети населения США. Функциями муниципалитетов являются: местный контроль за всеми видами жизнеобеспечения территории, распределение субсидий населению, получение части общегосударственных налогов, владение и управление некоторыми торговыми и коммунальными предприятиями, установление и сбор местных налогов и прочее. В ведении муниципалитетов находятся полицейские службы, пожарная охрана, жилищное строительство, строительство и эксплуатация дорог, автостоянок, парков, зон отдыха, социальное обеспечение, здравоохранение и т.д. Для решения конкретных задач создаются округа, которые могут выполнять одну или несколько функций (пожарные, водоснабжение, общественный транспорт, энергообеспечение и иное). Границы округов не обязательно совпадают с территориальным делением. Традиционно в США выделяются школьные округа.

Федеральное правительство США имеет, в основном, такие функции:

• распределение некоторых средств между штатами;

• контроль эффективности использования распределенных средств штатами;

• выделение грантов штатам и другим территориальным образованиями;

• отслеживание того, с какой результативностью выполняются общегосударственные социально-экономические программы.

Во Франции административно-территориальными единицами являются департаменты и коммуны. Кроме того, существуют специальные административные округа и региональные органы. С 1982 года в стране действует закон, который отменил опеку со стороны центральных органов и расширил права местных органов по осуществлению самоуправления. Департамент представляет собой местный орган. Он выполняет такие функции:

• управление имуществом департамента;

• принятие бюджета и контроль его исполнения;

• хозяйственное планирование, формирование региональных программ и их осуществление.

Коммуна является одновременно государственным округом и местным образованием. Высшим органом коммуны является муниципальный совет. При этом совете действуют муниципальные комиссии по различным отраслям коммунального управления (финансы, спорт, культура и др.). Функциями коммун являются осуществление управления жилищным хозяйством, коммунально-бытовым обслуживанием населения территории. Регион обеспечивает планирование и региональное размещение производительных сил, социально-экономическое и научно-культурное развитие.

В Германии существует 5 уровней территориального управления: федерация, земли, округа, районы и города в ранге районов, общины. Округа осуществляют функцию надзора за органами коммунального управления. Базовой единицей выполнения региональных функций в Германии являются общины, районы и города-районы. Основными функциями этих территориальных единиц являются:

• планирование социально-экономических процессов региона;

• осуществление строительства;

• формирование и управление финансами территории;

• управление организациями образования, просвещения;

• социально-экономическое, коммунальное обслуживание населения.

Общины являются низшим звеном регионального управления Германии (существуют городские, сельские общины). Функциями общин являются:

• обслуживание потребителей на территории, учет их интересов;

• общины сами нередко осуществляют предпринимательскую деятельность, создавая соответствующие предприятия;

• административно-регулирующая деятельность по отношению к частному предпринимательству на территории общин.

В России регионы и центральные органы управления находятся в особых отношениях. Регионы наделены многими правами, но их реальное осуществление не всегда возможно, поскольку большинство регионов являются дотационными. Некоторые же регионы выступают в роли регионов-доноров, обеспечивающих возможность дотаций другим регионам. Регионы в России осуществляют следующие функции:

• осуществление жилищно-коммунального обслуживания населения территории;

• организация транспортного обслуживания населения;

• формирование местных бюджетов и контроль их исполнения;

• поддержка малого и среднего бизнеса на территории;

• организация дошкольного воспитания детей, школьного образования, здравоохранения;

• управление муниципальной собственностью и муниципальными производствами.

В настоящее время региональные функции осуществляются по четырем сценариям. Первый сценарий – это форсирование экономических преобразований внутри региона, что обеспечивает достойное обеспечение жизнедеятельности населения. К таким регионам можно отнести Москву, Санкт-Петербург, Татарстан, Башкортостан и некоторые другие. Второй сценарий – это хозяйствование в сырьевых регионах (например, Тюменская, Кемеровская области). В них поступление средств и все процессы жизнеобеспечения населения основываются на добыче сырья, его экспорте, получении громадных доходов. Третий сценарий – это постоянное «выбивание» от федерального центра льгот для региона, новых трансфертов (такое хозяйствование осуществляется в большинстве регионов России). Четвертый сценарий регионального развития представляет собой попытку контроля цен естественных монополий, введение запретов на ввоз-вывоз товаров, контроля деятельности товаропроизводителей. Этот сценарий пытаются осуществить во всех регионах страны, но он не реализуем в принципе. В связи с принятием и постепенной реализацией закона о муниципальных образованиях в России значительно меняется соотношение функций региона и тех муниципальных образований, какие созданы в каждом регионе.

Центральная власть России выполняет функции государственного управления всеми направлениями обеспечения жизнедеятельности населения, индикативного планирования развития экономики, размещения производительных сил, финансовой и материальной поддержки регионального хозяйствования и т.д. Центральное управление национальной экономикой России в современной стране намного меньше, чем это было в условиях планово централизованного управления в СССР. Однако государство пока не может гарантировать бизнесу право собственности, не обеспечивает стабильные и предсказуемые правила рыночных отношений. Очень развиты административные барьеры, что обусловливает развитие коррупции. Государство осуществляет излишнее регулирование экономики, хотя совершенно свободно часть этих функций можно было бы делегировать регионам, что постепенно решается разграничением полномочий между федеральной властью, регионами и муниципальными образованиями. Природные ресурсы национальной экономики используются недостаточно эффективно. А именно эта функция должна быть одной из основных для национальной экономики в целом. Именно центр в национальной экономике должен осуществлять системную политику обеспечения единого развития всех социально значимых отраслей по регионам, создавать рамочные условия такого развития.

Все функции регионального управления можно определить как совокупность экономических и совокупность социальных функций. Экономическими функциями регионов (с учетом разделения их на муниципальные образования) в России должны быть:

• оптимизация застройки и расселения населения по территории региона;

• размещение новых и создание условий для нормального рыночного функционирования имеющихся предприятий;

• рациональная организация производства по территории, что может быть обеспечено созданием современной производственной и рыночной инфраструктуры;

• координация приватизационных процессов в регионе и деятельности предприятий различных форм собственности, создания для них равных условий хозяйствования;

• управление занятостью населения по территории, подготовкой кадров, профориентацией;

• разработка и реализация территориальных программ хозяйственного развития.

Регионы должны формировать социальные процессы на своей территории, которые бы позволяли населению осуществлять свою деятельность, ощущая постоянное внимание и заботу о себе властей. Социальными функциями регионов (тоже с учетом существования муниципальных образований) в России должны быть:

• обеспечение воспроизводства человеческого капитала, естественного прироста населения региона;

• развитие социальной инфраструктуры, обеспечивающей нормальную жизнедеятельность населения;

• создание современной системы жилищно-коммунального обслуживания населения, внутри регионального транспорта, связи, культурного и спортивного досуга и проч.;

• создание условий для высокого жизненного уровня населения.