adm_pravo_2006

Г л а в а 19. Административная ответственность

ливать ответственность за нарушение таких правил или дублировать ее. Несоответствия (расхождения и противоречия) законов об административных правонарушениях субъектов Федерации федеральному законодательству, должны приводить к обязательному внесению в некачественные и не действующие эффективно региональные административноделиктные законы изменений и дополнений, а в некоторых случаях влечь их отмену.

На основании вышеизложенного сделаем вывод, что административ- но-деликтный закон субъекта РФ должен отвечать следующим требованиям, обеспечивающим его качество и повышение эффективности:

1)должны быть указаны все элементы юридического состава административного правонарушения. Региональный законодатель при определении круга административно-наказуемых деяний должен руководствоваться правилами определения предметов ведения Российской Федерации в области установления административной ответственности (ст. 1.3 КоАП РФ);

2)за административные правонарушения, предусмотренные админи- стративно-деликтным законом, должны предусматриваться два вида административных наказаний — предупреждение и штраф;

3)должны быть определены субъекты, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, а также составлять протоколы по ним.

Таким образом, установление административной ответственности — это деятельность законодательных органов по принятию законов об административных правонарушениях, их изменению, отмене, приостановлению.

§3. Применение административной ответственности

Âюридической науке традиционно под применением норм права понимается вынесение индивидуально-конкретных государственно-вла- стных правовых актов при разрешении юридических дел компетентными органами государства9.

Применение правовых норм отличается от других форм реализации права по своей цели, характеру осуществляемой деятельности и форме, в которой оно протекает. Ему присущи следующие особенности, раскрывающие содержание, внутреннюю структуру, назначение, круг субъектов:

1. Правоприменение — это особый вид деятельности, осуществляемой государством, направленной на реализацию правовых предписаний. Поэтому понятие «применение права» в юридической науке раскрывается через понятие «правоприменительная деятельность», представляющее собой «систему разнородных действий основного и вспомогательного

9 См., например: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. М.: Ищдат. группа НОРМА-ИНФРА-М, 1999. С. 382.

511

Р а з д е л V. Административное принуждение...

характера, имеющих творческое, организующее содержание»10. Таким образом, по своему содержанию применение норм права является деятельностью по вынесению индивидуально-конкретных правовых предписаний, обращенных к персонально определенным лицам и имеющих вид точно зафиксированных правовых велений. В результате происходит наделение этих участников конкретными субъективными правами и возложение на них конкретных юридических обязанностей. При применении достигается персонификация, индивидуализация действия правовых норм.

2.Правоприменительная деятельность осуществляется компетентными государственными органами (должностными лицами), поскольку применение норм права есть прерогатива государства. Субъект правоприменения — это наделенный государством соответствующей компетенцией активный участник правоприменительных отношений, которому принадлежит ведущая роль в развитии и движении этих отношений,

âнаправлении и разрешении конкретной жизненной ситуации при помощи акта применения права.

3.Правоприменение носит государственно-властный характер, о чем свидетельствуют: осуществление правоприменительной деятельности по одностороннему волеизъявлению компетентных органов; правоприменительные акты, принятые в строгом соответствии с законом, обязательные к исполнению всеми лицами, которым они адресуются; обеспечение правоприменительных актов в необходимых случаях государственным принуждением, а иногда их переход в акты государственного принуждения.

4.Применение норм права — творческая, организующая деятельность, проявляющаяся в том, что посредством применения осуществляется государственно-властное, индивидуальное (казуальное) правовое регулирование общественных отношений.

5.Правоприменительная деятельность осуществляется в специально установленных законом процессуальных формах. В условиях режима законности применение права облекается в процедурно-процессуальные формы, которые обеспечивают достижение истины при реализации юридических норм, охрану прав заинтересованных лиц, защиту от возможных правонарушений.

Таким образом, применение административной ответственности адекватно понятию «применение правовых норм об административной ответственности».

Применение административной ответственности представляет собой властную правоохранительную деятельность субъектов административной юрисдикции, осуществляемую в специальных установленных законом процессуальных формах, состоящую в вынесении индивидуальных актов применения (решения, постановления), определяющих отнесение административно-правовых норм, а также правовых норм иных отраслей права, содержащих признаки административного правонару-

10 Алексеев С. С. Общая теория права: В 2 т. М., 1982. Т. 2. С. 318.

512

Г л а в а 19. Административная ответственность

шения, и элементы его юридического состава к конкретной практической ситуации, имеющая своим результатом решение вопроса о привле- чении к административной ответственности, либо освобождении от нее при наличии соответствующих обстоятельств.

Нельзя сводить применение административно-правовых норм, содержащих административную ответственность, лишь к применению санкций административно-правовых норм, поскольку применение административной ответственности предполагает также: выявление обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность; анализ и применение общих положений законодательства об административных правонарушениях применительно к рассматриваемому слу- чаю; применение регулятивных норм о мерах процессуального обеспе- чения при производстве по делу об административном правонарушении.

Структура применения административной ответственности состоит из:

1)административно-правовых норм, устанавливающих юридический состав административного правонарушения (объект, объективную сторону, субъектов, субъективную сторону) и административно-правовых норм, закрепляющих признаки административного правонарушения;

2)административно-правовых норм, регламентирующих виды наказания и общие правила их назначения;

3)административно-правовых норм, устанавливающих принципы законодательства об административных правонарушениях;

4)субъектов правоприменения;

5)возникающих на основе административно-правовых норм правоприменительных отношений между субъектом правоприменения и субъектом правонарушения;

6)актов реализации прав и обязанностей участников правоотношений. Процессуальной формой применения административной ответствен-

ности выступает производство по делам об административных правонарушениях. Применение административной ответственности осуществляется на следующих стадиях производства по делу об административном правонарушении:

1)на стадии возбуждения дела об административном правонарушении: установление фактических обстоятельств, выбор и анализ нормы права, промежуточный акт применения (протокол по делу об административном правонарушении; постановление о проведении административного расследования);

2)на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении: те же самые правоприменительные действия, а также стадия принятия решения и его документального оформления; принимается главный акт применения права — постановление по делу об административном правонарушении;

3)на стадии исполнения постановления по делу об административном правонарушении.

На стадии обжалования постановления по делу об административном

513

Р а з д е л V. Административное принуждение...

правонарушении осуществляется контроль за правильным и законным применением мер административной ответственности.

Правовые категории установление и применение административной ответственности тесно взаимосвязаны. От качества законодательной деятельности в области установления административной ответственности зависит эффективность правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции, что, безусловно, положительно скажется на выполнении задач законодательства РФ об административных правонарушениях.

О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ11

К законодательству об административных правонарушениях, которым следует руководствоваться суду при рассмотрении данной категории дел, относится КоАП РФ, который определяет условия и основания административной ответственности, виды административных правонарушений, порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе подведомственность и подсудность дел об административных правонарушениях, а также законы субъектов РФ, принимаемые в соответствии с КоАП РФ по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов РФ.

При применении законов субъектов РФ необходимо учитывать положения ст. 1.3 КоАП РФ, определяющие предметы ведения и исклю- чительную компетенцию Российской Федерации. Если указанные положения не были соблюдены при принятии закона субъекта РФ, применению подлежит соответствующая норма КоАП РФ.

При решении вопроса о подведомственности и подсудности судьям общей юрисдикции дел об административных правонарушениях необходимо исходить из положений, закрепленных в гл. 23 КоАП РФ, согласно которым к компетенции судей отнесены дела, перечисленные в ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ. Судьи также рассматривают отнесенные к компетенции иных органов (должностных лиц) дела, указанные в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, при условии, что они были переданы на их рассмотрение в связи с тем, что уполномоченный орган (должностное лицо) с учетом характера совершенного правонарушения, личности виновного, имущественного и финансового положения юридического лица, обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность, и иных указанных в законе обстоятельств признал необходимым обсудить вопрос о возможности применения к нарушителю мер наказания, назначение которых отнесено к исключительной компетенции

11 См.: О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. ¹ 18 // РГ. 2006. 8 нояб.; О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. ¹ 5 // СПС «Консультант Плюс».

514

Г л а в а 19. Административная ответственность

судей. Передача дела производится на основании соответствующего мотивированного определения (п. 1 ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ), вынесенного органом (должностным лицом), к компетенции которого в силу ст. 22.2, 23.2—23.63 КоАП РФ отнесено рассмотрение перечисленных в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ дел об административных правонарушениях.

Учитывая, что передача дел данной категории на рассмотрение судье относится к исключительной компетенции названных выше органов (должностных лиц), судья в указанном случае обязан принять такое дело и рассмотреть его по существу.

Âпорядке подготовки дела к рассмотрению судья также должен установить, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении и другие поступившие материалы дела, так как ненадлежащее составление указанных документов свидетельствует о недостаточно полном исследовании события правонарушения и лице, его совершившем.

Âслучае если протокол об административном правонарушении составлен неправильно, неправомочным лицом, другие материалы дела оформлены неправильно или неправомочными лицами, представлены не все материалы, судье на основании п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ необходимо вынести определение о возвращении материалов дела в орган или должностному лицу, которым они были составлены. Недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков (ст. 29.4 КоАП РФ). Вопрос о возвращении протокола составившему его органу или должностному лицу не может быть решен положительно в случае, когда недостатки протокола об административном правонарушении имеют несущественный характер и могут быть восполнены судьей при рассмотрении дела по существу.

При рассмотрении дела об административном правонарушении коллегиальным органом составляется протокол о рассмотрении дела. Если судья или должностное лицо рассматривают дело единолично, то протокол не составляется, что не позволяет проверить соблюдены ли права и законные интересы участников административно-юрисдикционно- го процесса. Поэтому в необходимых случаях при рассмотрении сложных дел представляется целесообразным ведение протокола и при единоличном рассмотрении судьей дела об административном правонарушении.

ÂКоАП РФ впервые предусмотрена процедура проведения административного расследования, по окончании которого составляется протокол об административном правонарушении либо постановление о прекращении дела об административном правонарушении. Суть административного расследования состоит в том, что есть данные, указывающие на событие правонарушения, но их недостаточно для составления про-

515

Р а з д е л V. Административное принуждение...

токола по делу. Для того чтобы определить отсутствующие сведения необходимо провести экспертизу или иное процессуальное действие, требующее значительных временных затрат. При проведении процедуры административного расследования могут быть составлены следующие процессуальные документы: определение о возбуждении дела об административном правонарушении должностного лица, уполномоченного составлять протокол или постановление прокурора.

На практике встречается искусственное создание видимости административного расследования с вынесением определения, когда у органа, осуществляющего проверку, имеются все материалы проверки и основания для составления протокола об административном правонарушении. Например, по одному из рассмотренных дел установлено, что налоговый орган располагал в день проверки всеми необходимыми для составления протокола данными, проверка произведена в присутствии заявителя и материалы административного расследования не представлены.

Отметим, что проведение административного расследования не должно ограничиваться только вынесением определения (постановления прокурора), а должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений.

Âпротивном случае целью вынесения должностным лицом определения является искусственное изменение подсудности дела мировому судье и передаче его на рассмотрение судьи районного (городского суда).

Âэтом случае судья в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ выносит определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела.

Âглаве 25 КоАП РФ не перечислены органы и должностные лица, составившие протокол об административном правонарушении, в каче- стве участников производства по делу об административном правонарушении. Поэтому на практике судьи не удовлетворяют заявления органов о привлечении их представителей к участию в деле в качестве заявителей либо третьих лиц. Если орган и должностное лицо желают участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении и подают ходатайство в суд об участии в деле в качестве заявителей или третьих лиц, такое ходатайство необходимо удовлетворять. Это поможет реализовать принцип презумпции невиновности, например, юридического лица. Ведь если юридическое лицо не обязано доказывать, что у него имелась возможность для соблюдения административных правил и норм, то тем самым обязанность по доказыванию этих обстоятельств полностью перекладывается на сторону обвинения. Обвинительные функции в гражданском судопроизводстве возлагаются в этом случае на орган и должностное лицо, поэтому их необходимо привлекать к участию в деле. Протокол об административном правонарушении бессилен разрешить вопрос, имелась ли в нарушении административных норм вина юридического лица. Должностное лицо правоохранительных и контролирующих органов при составлении протокола

516

Г л а в а 19. Административная ответственность

фиксирует только факт нарушения административного запрета и не обязано выяснять и заносить в протокол, имелась ли у юридического лица возможность соблюсти административное правило (ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ), а законные представители юридического лица не обязаны давать объяснения и замечания при составлении протокола (ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ).

Âсоответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо может быть признано виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых или законов субъектов РФ КоАП РФ предусмотрена ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Судья при выяснении вины юридического лица должен использовать такие критерии, как обычаи делового оборота в данной сфере деятельности, практику работы юридического лица, характеристику контрагентов; использование таких мер, которые позволяют наиболее полно гарантировать выполнение обязанности.

Судебные органы не имеют права пересмотра вступивших в законную силу решений по делам об административных правонарушениях, принятых судьями, в порядке осуществления судебного надзора. В соответствии со ст. 30.11 КоАП РФ пересмотр вступивших в законную силу решений вправе инициировать только прокуроры. Верховному Суду РФ стоит выступить со следующей законодательной инициативой. Пересмотр вступивших в законную силу решений вправе инициировать Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Акты несудебных органов и должностных лиц, в том числе и по делам об административных правонарушениях, могут быть обжалованы в суд первой инстанции, решение которого после вступления в законную силу может стать предметом судебного надзора.

§4. Основания административной ответственности

Âадминистративно-правовой литературе выделяются нормативные и фактические основания административной ответственности.

Под нормативным основанием административной ответственности понимается система действующих правовых норм, закрепляющих:

—задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях;

—общие положения об административном правонарушении и административной ответственности;

—административные наказания и общие правила их назначения;

—составы административных правонарушений;

—круг субъектов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях;

—производство по делам об административных правонарушениях;

—порядок исполнения постановлений по делам об административ-

517

Р а з д е л V. Административное принуждение...

ных правонарушениях.

Законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ (ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ). Однако де-факто законодательство, регламентирующее вопросы административной ответственности, можно дополнить следующими нормативными правовыми актами:

1.В КоАП РФ не кодифицированы нормы об ответственности за правонарушения в области налогов и сборов. НК РФ и КоАП РФ содержат схожие составы правонарушений, различающиеся лишь по субъектному составу. Например, объектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.3 КоАП РФ, будут общественные отношения в области налогового контроля. Объектом налогового правонарушения, предусмотренного ст. 116 НК РФ, будут также общественные отношения в области налогового контроля. В первом случае субъектами ответственности будут должностные лица, во втором — налогоплательщики. Поэтому возможна ситуация, когда за одно правонарушение

êответственности в соответствии с НК РФ привлекут налогоплательщика, например организацию, а к административной ответственности

— должностное лицо этой же организации.

2.Большое значение имеет решение вопроса о соотношении норм КоАП РФ и АПК РФ, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях. После вступления в силу нового АПК РФ дела об административных правонарушениях рассматриваются арбитражными судами в условиях действия смешанного процессуально-право- вого режима — искового производства, производства по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений (раздел III АПК РФ), и производства по делам об административных правонарушениях, регулируемого КоАП РФ. При этом в ст. 29 АПК РФ указано, что дела об административных правонарушениях арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства.

Между процессуальными нормами кодексов имеется большое коли- чество разногласий и противоречий. Их неразрешенность может отрицательно повлиять на единство правоприменительной практики и на соблюдение прав лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях. Подобное «наслоение» процессуальных норм обязывает суд постоянно разрешать правовые коллизии. Частич- но их призвано разрешать постановление Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, связанных с введением Кодекса РФ об административных правонарушениях» от 27 января 2003 г. ¹ 212. В пункте 14 указанного Постановления говорится, что в тех случаях, когда положения гл. 25 АПК РФ и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами. Это касается наименований категорий дел; оснований возбуждения производства по делам; наименования и содержания судебных актов суда первой инстанции; составления протокола

12 Вестн. ВАС. 2003. ¹ 3.

518

Г л а в а 19. Административная ответственность

судебного заседания; сроков направления копий судебных актов; порядка исполнения судебных актов арбитражных судов.

Âто же время при определении в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 320 АПК РФ (в течение трех лет) в исполнительном листе срока предъявления его к исполнению судам необходимо учитывать положения ч. 1 ст. 31.9 КоАП РФ, согласно которым постановление о назначении административного наказания может быть приведено в исполнение в те- чение года. Таким образом, в абз. 4 п. 14 и в п. 15 Постановления речь идет о необходимости руководствоваться иными правилами, в частности установленными КоАП РФ. Следовательно, одного, единственно верного способа разрешения процессуальных коллизий быть не может.

По мнению ученых-административистов, одним из способов разрешения правовых коллизий двух процессуальных кодексов будет ответ на вопрос: какую роль выполняет суд при рассмотрении дела об административном правонарушении? Вершит ли он правосудие или ведет производство по делу об административном правонарушении? Данный вопрос дискуссионный в науке административного права. Ряд ученых-ад- министративистов полагают, что деятельность судей и судов по осуществлению административной ответственности охватывается объемом административного процесса, регулируется нормами административно-про- цессуального права, никоим образом к правосудию не относится. Например, Е. С. Павлова в своем исследовании задает вопрос: «Какова юридическая природа деятельности единоличного судьи по применению им норм административного права?» И отвечает: «Такая деятельность судьи есть исполнение им административной юрисдикции. Деятельность судьи административная по своему материальному содержанию, ибо заключается в применении к виновным административно-правовых санкций, а также по процессуальной форме и методам ее осуществления»13.

Âстатье 118 Конституции РФ говорится о том, что судебная власть

âРоссийской Федерации осуществляется посредством административного судопроизводства. Таким образом, при рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях суд осуществляет правосудие. Из данного вывода вытекает следующее: решение надлежит объявлять именем Российской Федерации, присутствующие в зале судебного заседания должны соблюдать порядок, за его нарушение могут быть подвергнуты судебному штрафу.

Приоритет КоАП РФ по сравнению с АПК РФ может иметь место в том случае, когда то или иное процессуальное решение имеет прямые материально-правовые последствия, затрагивает материальные админи- стративно-деликтные права и обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей либо полномочия органов административной юрисдикции. Например, право лица, привлекаемого к административной ответственности уплатить административный штраф в тече- ние 30 дней с момента возникновения соответствующей обязанности

13 Павлова Е. С. Применение судьей мер административного взыскания. М., 1987. С. 9—10.

519

Р а з д е л V. Административное принуждение...

(ст. 32.2 КоАП РФ). Процессуальный приоритет КоАП РФ распространяется на статус, процессуальные права и обязанности иных, кроме суда, участников административного судопроизводства — заявителя, лица, привлеченного к ответственности, потерпевшего, органа, принявшего постановление, прокурора.

Основываясь на теоретических разработках, а также на нормах обоих кодексов, вопрос о приоритете норм был разрешен следующим образом:

1.При производстве по делам о привлечении к ответственности за совершение административного правонарушения применению подлежат прежде всего нормы п. 1 гл. 25 АПК РФ, во вторую очередь нормы КоАП РФ и после этого иные нормы АПК, т.е. приоритет имеют специальные нормы АПК РФ и нормы КоАП РФ.

2.При рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности применению подлежат нормы параграфа 2 гл. 25 АПК, далее применяются нормы АПК, и только в случаях, если какие-либо процессуальные отношения не регулируются АПК, то могут быть применены нормы КоАП РФ.

3.Исполнение отдельных видов административных наказаний наряду с КоАП РФ регулируются ФЗ «Об исполнительном производстве».

4.Административная ответственность может устанавливаться законами субъектов РФ.

Таким образом, нормативное основание административной ответственности представляет собой систему административно-деликтных законов, устанавливающих административную ответственность (ма- териально-правовая основа) и регулирующих производство по делам об административных правонарушениях (процессуально-правовая основа).

Проблемы, связанные с несовершенством законодательства, отрицательно сказываются на работе субъектов административной юрисдикции, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, которые непосредственно реализуют и применяют нормы КоАП РФ, что влечет за собой нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц, привлекаемых к ответственности за административные правонарушения.

Вместе с тем первый этап реформирования законодательства об административных правонарушениях не решил всех законотворческих задач. Требуется дальнейшее продвижение в направлении совершенствования административно-деликтного законодательства. В этой связи необходимо развитие правовых концепций в области правового регулирования административной ответственности.

Согласно ст. 1.2 КоАП РФ, задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита прав личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, сани- тарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических

520