adm_pravo_2006

Ãл а в а 23. Производство по обращениям граждан

—Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. от 14 декабря 1995 г.);

—ÃÏÊ ÐÔ;

—ÀÏÊ ÐÔ;

—ÊîÀÏ ÐÔ.

Ãë à â à 23

ПРОИЗВОДСТВО ПО ОБРАЩЕНИЯМ ГРАЖДАН

§ 1. Общая характеристика производства по обращениям граждан

Производство по обращениям граждан является одним из важнейших производств в системе административного процесса. Это обусловлено его целевым назначением, направленным на реализацию положений Конституции РФ.

Цели производства по обращениям граждан.

Одной из основных целей данного производства является обеспече- ние практического механизма реализации конституционного права граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Инициатива возникновения правоотношений в рамках производства по обращениям всегда исходит от граждан, а властенаделенное публичное лицо (орган) не вправе отказать в принятии и рассмотрении обращения, а в определенных случаях обязано по результатам рассмотрения предпринять конкретные действия. То есть, производство возникает, когда гражданин решает реализовать свое право, которому корреспондирует соответствующая обязанность публичного органа или должностного лица.

Значимость данного производства заключается не только в реализации права на обращения, но и в реализации конституционно уста-

новленной возможности участия граждан в управлении делами государства. Возможность граждан «корректировать» управленческие процессы посредством обращений является одной из форм участия граждан в осуществлении публичного (государственного) управления.

Другим аспектом, обусловливающим значимость данного производства и одновременно раскрывающим его содержание, является возможность

граждан защищать и отстаивать свои субъективные публичные права, свободы и законные интересы. Часть производства по обращениям (рассмотрение жалоб) выполняет именно охранительные функции. Можно констатировать, что устранение допущенных публичной властью в отношении гражданина нарушений посредством удовлетворения административной жалобы наряду с административной юстицией и прокурорским надзором является элементом механизма правового контроля за законностью действий и решений публичной власти.

621

Р а з д е л VI. Административный процесс...

Институт обращений граждан стал нормативно определенным уже в 1722 г., когда Петром I была учреждена должность рекетмейстера, который ведал «правлением дел челобитчиковых», принимал и рассматривал жалобы на волокиту или несправедливые решения сенатской коллегии, доносил о том Сенату и требовал решения, а в некоторых случаях — докладывал дело самому государю. Реформа 1785 г. наделила дворянские собрания правом разрешать многие вопросы, с которыми обращались граждане Российской Империи и иностранные лица, находящиеся на территории государства, а также представлять свои пожелания по рассмотренным делам губернатору или генерал-губерна- тору; специально избранная депутация во главе с предводителем дворянства могла обратиться к Императрице.

С появлением в 60-х гг. XX в. возможности судебного обжалования некоторых действий властных субъектов государственного управления целостность производства по обращениям граждан стала распадаться. Закрепленное ранее действующим ГПК РСФСР понятие жалобы, рассматриваемой в судебном порядке, на долгое время породило спорный вопрос о том, каковы же содержание и структура, а соответственно, принципы, стадии и субъекты производства по обращениям. Нередко это производство разделяется правоведами на два самостоятельных:

—производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления;

—производство по административно-правовым жалобам и спорам, рассматриваемым в административном и в судебном порядке

Реформирование административного права и появление в его структуре нормативно определенных институтов, соответствующих условиям правового государства, полностью разрешили существовавшую коллизию. Жалоба, рассматриваемая органами публичной власти, так и осталась элементом производства по обращениям граждан. А жалоба, разрешаемая в порядке судопроизводства, больше не формализуется в качестве жалобы, поскольку действующее законодательство (ГПК РФ и АПК РФ) закрепило новое понятие, обладающее всеми признаками административного иска, — заявление. Поэтому рассмотрение жалоб в форме за-

явления посредством судопроизводства не входит в предмет производства по обращениям граждан. Судебная жалоба является предметом

административно-юстиционных отношений.

Не позволяет рассматривать в пределах одного производства административную и судебную жалобу и кардинальное отличие процедур их рассмотрения. Приоритет подзаконной регламентации административной жалобы прямо противоположен федеральному регулированию жалобы, рассматриваемой в порядке судопроизводства (административной юстиции).

Закрепляется именно такое разграничение административной жалобы и жалобы судебной (заявления) и действующими правовыми актами, причем как федерального уровня (законами и подзаконными актами), так и законодательством субъектов РФ. Конкретные акты бу-

622

Г л а в а 23. Производство по обращениям граждан

дут названы ниже, в процессе дальнейшей характеристики производства по обращениям граждан.

Право на обращения является неотчуждаемым правом гражданина. Основным актом, регламентирующим производство по обращениям, является ФЗ РФ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Данный Закон называет три вида обращений, направляемых органам публичной власти или их должностным лицам, — предложение, заявление и жалоба. Но поскольку данный федеральный акт был принят с существенным отставанием от требований практики разрешения обращений граждан, в субъектах РФ действуют собственные законы, предусматривающие более конкретизированный и широкий перечень обращений. Исходя из анализа федерального и регионального законодательства, действующего в настоящее время, можно выделить следу-

ющие виды обращений:

—предложение — это, во-первых, рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономичес- ких и иных сфер деятельности государства и общества (дефиниция федерального закона); или же, во-вторых, — это обращение гражданина конкретного характера, не связанное с нарушением его прав, направленное на улучшение организации и деятельности органов публичной власти, предприятий, организаций и учреждений, вне зависимости от организационно-правовых форм, в решении вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер жизнедеятельности (определение, содержащееся в ряде законов субъектов РФ, например, в Законе Воронежской области «Об обращениях граждан);

—заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц (дефиниция ФЗ); обращение гражданина по поводу реализации принадлежащих ему прав, свобод и законных интересов, закрепленных Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ (дефиниция региональных законов г. Москвы, Воронежской, Липецкой, Курской областей);

—жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц (дефиниция ФЗ); обращение гражданина по поводу восстановления прав, свобод или законных интересов, нарушенных действиями (бездействием) или решениями органов или должностных лиц публичной власти, а также выборными лицами (дефиниция региональных актов). Важно отметить, что публичный орган

623

Р а з д е л VI. Административный процесс...

или должностное лицо, принимая решение по жалобам на акты управления, проверяет их не только на соответствие требованиям законности, но и целесообразности. В этом состоит серьезное отличие административного обжалования от судебного, в котором полномочия суда сводятся к признанию правового акта управления законным или незаконным.

Следующие три вида обращений предусматриваются только в законодательстве об обращениях субъектов РФ:

—ходатайство — письменное обращение гражданина с просьбой о признании за ним определенного статуса, прав, гарантий и льгот с предоставлением документов, их подтверждающих;

—коллективное обращение — обращение двух или более граждан

âписьменной форме, содержащее частный интерес, либо обращение, принятое на митинге, собрании и подписанное организаторами и (или) участниками митинга или собрания, имеющее общественный характер;

—петиции — коллективные обращения граждан в органы публич- ной власти о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения действующего нормативного установления.

Обращения могут быть составлены как в письменной, так и в устной форме. Обращение должно содержать следующие сведения:

—наименование органа или должностного лица, которому подается обращение;

—фамилию, имя, отчество обращающегося;

—данные о месте жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих данных, считается анонимным и рассмотрению не подлежит. Некоторые акты предусматривают и такие дополнительные требования, как контактный телефон обращающегося и его личная подпись (например, закон г. Москвы «Об обращениях граждан»);

—дата обращения;

—содержание (существо, предмет) обращения.

Письменные обращения регистрируются и принимаются к рассмотрению. Запрещается направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия (бездействие) или решения которых обжалуются.

Для обеспечения реализации права на обращение органами и должностными лицами, правомочными рассматривать обращения, проводятся личные приемы граждан. Вместе с тем обращение может быть подано по почте, в том числе по e-mail.

Производство по обращениям граждан имеет достаточно обширную нормативно-правовую регламентацию. Помимо названных Конституции РФ и ФЗ РФ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», нормы о рассмотрении обращений (особенно жалоб) содержатся во многих актах различных сфер регулирования. Так, например, ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ (в ред. от 2 февраля 2006 г.) содержит целый ряд статей, предусматривающих возможность подачи жалобы государственным гражданским служащим. Например, п. 6 ст. 22: «Претендент на замещение должности граждан-

624

Г л а в а 23. Производство по обращениям граждан

ской службы, не допущенный к участию в конкурсе, вправе обжаловать это решение в соответствии с настоящим Федеральным законом»; п. 11 этой же статьи: «Претендент на замещение должности гражданской службы вправе обжаловать решение конкурсной комиссии в соответствии с настоящим Федеральным законом»; п. 18 ст. 48: «Гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации в соответствии с настоящим Федеральным законом».

Регулирует порядок рассмотрения обращений граждан и ряд указов Президента РФ как специального (посвященного вопросам обращений), так и общего содержания. Например, Указ «Об утверждении положения об управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан» от 24 августа 2004 г. ¹ 1102, «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы РФ» от 16 ноября 1998 г.

Здесь же можно отметить и нормативно-регулирующую деятельность Администрации Президента РФ, в частности, Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан, регулярно разрабатывающего для сотрудников аппаратов Полномочных представителей Президента России в федеральных округах и работников органов исполнительной власти субъектов РФ «Рекомендации по повышению эффективности работы с обращениями граждан».

Особенно обширна ведомственная регламентация как на федеральном, так и на региональном уровнях. Например: Приказ Федерального агентства по информационным технологиям «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в Федеральном агентстве по информационным технологиям» от 8 июля 2005 г. ¹ 62; Приказ Министерства иностранных дел «Об утверждении Инструкции о работе с обращениями граждан и приеме посетителей в Представительстве Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации» от 26 июля 2004 г. ¹ 10986; Приказ Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан на осуществление приема граждан в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» от 1 ноября 2005 г. ¹ 325; Постановление Правления Пенсионного фонда Российской Федерации «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы с обращениями граждан в системе органов Пенсионного Фонда Российской Федерации» от 23 августа 2005 г. ¹ 159п; Приказ Госкомрыболовства «О рассмотрении обращений граждан» от 28 июня 2002 г. ¹ 261.

Кроме того, регламентация производства по обращениям осуществляется субъектами РФ. Например: Закон г. Москвы «Об обращениях граждан» от 18 июня 1997 г. (с изм. и доп.); Закон Воронежской области «Об обращениях граждан» от 8 июня 1998 г.; Закон Орловской области «О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Орловской области» от 20 апреля 1995 г. (с изм. и доп.).

625

Р а з д е л VI. Административный процесс...

Как правило, органы местного самоуправления и их структурные подразделения также регламентируют некоторые вопросы производства по обращениям граждан. Например: Постановление Администрации г. Воронежа «О создании комиссии по работе с жалобами и обращениями граждан» от 26 мая 2003 г. ¹ 995; Распоряжение Главы администрации г. Воронежа «О положении “Об организации личного приема и порядке рассмотрения обращений граждан руководителями администрации города”» от 16 марта 2001 г. ¹ 216-р.

§ 2. Принципы и структура производства по обращениям граждан

Вопрос о принципах производства по обращениям граждан, несмотря на имеющийся базовый федеральный закон, не имеет четкой нормативной определенности, поскольку в акте отсутствует выделение основополагающих начал разрешения обращений граждан в качестве принципиальных основ. Кроме того, различные принципы этого производства содержатся в различных правовых актах или же присущи данному производству исходя из общих принципов деятельности органов и должностных лиц публичного управления. Поэтому принципы производства по обращениям граждан условно можно подразделить на две группы:

1) принципы, характерные для любой процессуальной деятельности

органов публичной власти и их должностных лиц.

Среди них можно выделить:

—принцип обязательной всесторонней регламентации действий, осуществляемых властенаделенными субъектами;

—принцип учета интересов общества в целом и каждого конкретного индивида и государства;

—принцип самостоятельности, официальности и гласности при принятии решения;

—принцип устойчивости решений;

—принцип административной преюдиции;

—принцип рационального и эффективного ведения управленческой деятельности;

—принцип осуществления процессуальной деятельности строго в пределах своей компетенции;

—принцип полного использования предоставленных полномочий;

—принцип правовой защищенности принимаемого решения;

—принцип оперативности и быстроты процессуальной деятельности;

—принцип осуществления процедур на государственном языке или языке коренного (большинства) населения субъекта РФ.

2) принципы, выражающие основные начала и специфику производ-

ства по обращениям граждан.

К числу этих принципов относятся:

— принцип демократичности, равенства и доступности.

626

Г л а в а 23. Производство по обращениям граждан

Этот принцип вытекает из конституционной основы равенства граждан, независимо от социального положения, возраста, пола и пр. Каждый гражданин РФ, а также иностранные граждане и лица без гражданства, пребывающие на территории РФ, имеют право обращаться в органы публич- ной власти и к их должностным лицам в любой, определенной законом форме и по любым вопросам, затрагивающим их права, свободы и законные интересы. Для реализации принципа доступности в органах, уполномоченных разрешать обращения граждан, определяются должностные лица, в компетенцию которых входит принятие, регистрация, рассмотрение обращений и уведомление о принятом решении обратившееся лицо. Кроме того, устанавливаются часы личного приема, во время которых каждый гражданин имеет возможность лично или через своего представителя обратиться за разрешением своего вопроса;

— принцип обязательности принятия обращения к рассмотрению. Этот принцип состоит из двух составляющих. То есть, во-первых, обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. А, во-вторых, в случае необходимости государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, рассматривающие обращение, могут обеспечить

его рассмотрение с выездом на место;

— принцип безопасности гражданина в связи с его обращением. Суть этого принципа состоит в запрете преследования гражданина в

связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц;

— принцип сочетания гласности и неразглашения сведений в свя-

зи с рассмотрением обращений граждан.

Принцип гласности при осуществлении государственно-властных полномочий является общим принципом реализации функций государственного (публичного) управления. Но в производстве по обращениям граждан могут быть установлены определенные исключения. Так, некоторыми актами установлено, что сведения, ставшие известными органам власти или должностным лицам при рассмотрении обращений граждан, не могут быть использованы во вред им. Запрещается использование и распространение информации о частной жизни граждан без их согласия. По просьбе гражданина не подлежат разглашению сведения о его фамилии, имени, отчестве, месте жительства, работы или учебы;

— принцип законности.

Этот базовый принцип осуществления любой деятельности органов публичной власти и их должностных лиц связан с установленным в РФ режимом законности, в соответствии с которым деятельность всех субъектов права должна быть основана на нормах права;

— принцип широкого круга рассматриваемых вопросов.

Данный принцип выражается в отсутствии требований к содержа-

627

Р а з д е л VI. Административный процесс...

нию обращения. Граждане могут избирать предметом своего обращения неограниченный круг вопросов, требующий, по их мнению, разрешения. В законодательстве имеются только два ограничения к содержанию (предмету) обращения:

1)не рассматриваются обращения, содержащие выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц;

2)если содержание обращения лишено логики и смысла;

— принцип контроля за соблюдением порядка, своевременностью и

полнотой рассмотрения обращений граждан.

Этот принцип закреплен как общими актами (например, ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»), так и отраслевыми. Общий контроль за правами граждан и их соблюдением (защитой) осуществляется прокуратурой РФ, различными правозащитными организациями (например, Уполномоченным по правам че- ловека). Контролирующие функции входят в компетенцию и органов власти, непосредственно осуществляющих рассмотрение обращений граждан. Так, например, в приказе Госкомрыболовства РФ «О рассмотрении обращений граждан» закреплено, что контроль за своевременным и правильным решением вопросов, поставленных в обращениях граждан, возлагается на руководителей структурных подразделений. Законом г. Москвы «Об обращениях граждан» функции систематического контроля за состоянием работы с обращениями граждан в органах исполнительной власти города возложены на Правительство Москвы;

— принцип обязательного реагирования на обращение. Реализация этого принципа заключается в том, что ни одно обраще-

ние (за исключением анонимных или тех обращений, адресат которых сообщил о себе ложные идентифицирующие сведения) не может быть оставлено без мотивированного ответа. Даже в случае отказа уполномоченного субъекта принять обращение к рассмотрению обратившемуся сообщается об этом в письменной форме с указанием причины отказа;

— принцип объективного, полного и всестороннего исследования

ситуации, по поводу которой поступило обращение.

Из этого принципа вытекают основные обязанности органов власти и их должностных лиц в процессе разрешения обращения: внимательно разбираться в существе обращения, а в случае необходимости истребовать нужные документы; осуществлять проверки на местах; затребовать от нужных лиц объяснения; привлекать к участию в производстве свидетелей, специалистов, переводчиков; принимать другие меры для объективного, всестороннего и полного исследования вопроса;

— принцип инстанционности или недопустимости передачи жалобы лицу, действия (бездействие) или решения которого являются предметом жалобы.

Данный принцип сформулирован во всех актах, регулирующих вопросы рассматриваемого производства. ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определяет общее правило: «Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государствен-

628

Г л а в а 23. Производство по обращениям граждан

ный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется».

Структуру производства по обращениям граждан составляет совокупность процедур, посредством которых разрешаются различные виды обращений.

Важно отметить, что, несмотря не некоторые специфические отли- чия, обусловленные формами (видами) обращений, все процедуры базируются на общих принципах и подчинены единой цели — эффективному разрешению обращения.

В структуру производства по обращениям граждан входят следующие блоки процедур:

—процедуры разрешения предложений;

—процедуры разрешения заявлений;

—процедуры разрешения жалоб;

—процедуры разрешения ходатайств;

—процедуры разрешения коллективных обращений;

—процедуры разрешения петиций.

§ 3. Стадии производства по обращениям граждан

Рассматривая вопрос о стадиях производства по обращениям граждан, важно отметить определенную двойственность стадийности в процессе рассмотрения обращений граждан. С одной стороны, все последовательно сменяющие друг друга процедуры укладываются в общую схему стадий юридического процесса:

1)возбуждение дела;

2)рассмотрение дела;

3)принятие и исполнение решения;

4)контроль за исполнением решения.

Но, с другой стороны, специфика предмета, субъектов и самих процессуальных действий по рассмотрению обращений диктует необходимость более детального определения последовательности сменяющих друг друга блоков процедур. Поэтому можно выделять следующие стадии производства по обращениям граждан:

1) стадия приема, первичной проверки и регистрации поступивших

обращений.

Все поступающие в соответствующие органы публичной власти обращения подлежат обязательному приему с последующей первичной проверкой. Основной вопрос, подлежащий выяснению при первичной проверке, связан с определением подведомственности. По общему правилу, граждане должны подавать свои обращения в те органы власти и тем должностным лицам, к непосредственной компетенции которых относится их рассмотрение. В том случае, если обращение не подведомственно субъекту, которому оно адресовано, уполномоченное лицо передает (пересылает) обращение тому органу или должностному лицу, к компетенции которых относится решение поставленных в обращении

629

Р а з д е л VI. Административный процесс...

вопросов. Обратившимся лицам при личном приеме или в письменном ответе сообщается, кому направлены их обращения.

Для письменных и устных обращений граждан на данной стадии существуют некоторые процедурные различия. Так, для письменных обращений после выяснения вопросов подведомственности и соответствия формы обращения установленным требованиям, предусматривается их регистрация (в течение трех дней) и первичное движение (т.е. направление в семидневный срок конкретному лицу, обязанному рассмотреть обращение). Обращения, поданные в устной форме, как правило, рассматриваются сразу же, и обратившемуся лицу дается ответ. В этом случае регистрируются как факт обращения, так и сам ответ (в том числе его содержание). Если же устное обращение не представляется возможным разрешить сразу же после его поступления, обращение регистрируется и начинается производство по нему, аналогичное производству по письменным обращениям.

Âтом случае, если принимается решение об отклонении обращения, гражданам должен быть дан мотивированный ответ, а по просьбе гражданина ему должен быть разъяснен порядок обжалования такого решения; 2) стадия анализа и оценки ситуации или вопросов, изложенных

âобращении, и, в необходимых случаях, специальной проверки указанных обстоятельств.

Первичные анализ и оценка изложенной в обращении информации должны обеспечить возможность оптимального разрешения обращения. На данной стадии осуществляется проверка соответствия обращения установленным требованиям и его направление конкретному лицу, правомочному рассмотреть вопросы, изложенные в обращении, осуществить в необходимых случаях проверку и принять решение по существу.

Âтех случаях, когда для разрешения обращения необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов (направление запросов) либо принятие других мер, сроки следующей стадии (разрешения обращения по существу) могут быть продлены, но не более чем на один месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему обращение;

3) стадия разрешения обращения по существу связана с обобщением полученной информации, необходимой для принятия объективного решения по обращению.

На данной стадии граждане, подавшие обращения, имеют право излагать свои доводы, предоставлять доказательства, дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании. Так, например, ст. 10 закона г. Москвы «Об обращениях граждан» закрепляет: «Лицо, подавшее обращение, в случае необходимости представляет доказательства, обосновывающие содержащиеся в нем требования. Если представленных доказательств недостаточно, орган власти города или должностное лицо, рассматривающее обращение, предлагает заявителю представить дополнительные сведения либо собирает их по собственной инициативе, когда лицо, подавшее обращение, ссылается на отсутствие условий, необходимых для сбора допол-

630