Ãл а в а 27. Стадии производства по делам об административных правонарушениях
—оглашается жалоба на постановление по делу об административном правонарушении;
—проверяются на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов законность и обоснованность вынесенного постановления, в частности заслушиваются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении; при необходимости заслушиваются показания других лиц, уча- ствующих в рассмотрении жалобы, пояснения специалиста и заключе- ние эксперта, исследуются иные доказательства, осуществляются другие процессуальные действия.
Вышестоящее должностное лицо, орган, судья не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме.
Привлечение к административной ответственности лица, которое не было надлежащим образом извещено о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении, вследствие чего оно не смогло квалифицированно возражать и давать объяснения по существу предъявленных обвинений, а также воспользоваться помощью защитника, признается совершенным с существенными процессуальными нарушениями. Эти нарушения не позволяют всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело и являются основанием для признания незаконным оспариваемого постановления административного органа и его отмены4.
По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится одно из следующих решений:
—об оставлении постановления без изменения, а жалобы — без удовлетворения;
—об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление. Судья, орган, должностное лицо при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении вправе смягчить наказание, снизив его размер, но не ниже предела санкции соответствующей статьи КоАП РФ. В случае, когда санкция соответствующей статьи КоАП РФ предусматривает несколько видов наказания, отнесенных ч. 1 ст. 3.3 КоАП РФ к основным, уполномоченные лица вправе изменить вид наказания на более мягкий5.
—об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии обстоятельств малозначительности совершенного административного правонарушения, обстоятельств, исключающих производство по делу, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление;
4 Постановление Президиума ВАС РФ от 3 августа 2004 г. ¹ 5960/04.
5 Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2003 г.
731
Ðа з д е л VII. Производство по делам об административных правонарушениях
—об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, если это не позволило всесторонне, полно, объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного законодательства;
—об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочными судьей, органом, должностным лицом; решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении оглашается немедленно после его вынесения.
Решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении оглашается немедленно после его вынесения. Копия решения вручается в срок до трех суток после его вынесения.
Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, и (или) решение вышестоящего должностного лица по жалобе на это постановление обжалуются в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий суд.
Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное коллегиальным органом, органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ, и (или) решение судьи по жалобе на это постановление могут быть обжалованы в вышестоящий суд. Процедура подачи и рассмотрения последующих жалоб тождественна процедуре рассмотрения первой жалобы.
Статья 30.10 КоАП РФ наделяет прокурора правом принесения протеста на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление. Порядок и сроки рассмотрения протеста прокурора не отличаются от порядка и сроков рассмотрения жалоб.
Статья 30.11 КоАП РФ предусматривает право прокуроров субъектов Федерации и их заместителей, Генерального прокурора РФ и его заместителей опротестования вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях и решений, принятых по результатам рассмотрения жалоб и прокурорских протестов. Правоприменительная практика дает основание сделать вывод, что указанной нормы явно недостаточно. Пересмотр возможен в судебном порядке. Из буквального прочтения статьи можно сделать вывод, что единственным поводом, дающим возможность пересмотра, является протест прокурора. В периодической печати высказывается мнение, что судьи не вправе по собственной инициативе пересматривать дела6. Òà-
6 Шагабутдинов А. Пересмотр вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении // РЮ. 2003. ¹ 9. С. 64—66.
732
Г л а в а 27. Стадии производства по делам об административных правонарушениях
ким образом, пересмотр вступивших в законную силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях возможен по протестам прокуроров, жалобам лиц, названных в ст. 30.1 КоАП РФ.
В соответствии со ст. 126 Конституции РФ, ст. 19, 20 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»7 от 31 декабря 1996 г. ¹ 1-ФКЗ Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, автономной области, автономных округов осуществляют судебный надзор за деятельностью нижестоящих судов. Согласно ч. 3 ст. 30.11 КоАП РФ, вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов правомочны пересматривать председатели верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт-Петербурга, судов автономной области и автономных округов и их заместители, Председатель Верховного Суда РФ и его заместители. В случаях, когда имеются сомнения в законности постановления и (или) решения по делу об административном правонарушении, должностное лицо соответствующего суда истребует дело.
Согласно позиции Верховного Суда РФ вступившие в законную силу постановления несудебных органов по делам об административных правонарушениях, которые не были обжалованы в суд в установленном порядке (ст. 30.6, 30.9 КоАП РФ), не могут пересматриваться указанными должностными лицами судов8.
§ 5. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях
Постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу. Если в отношении одного лица вынесено несколько постановлений о назначе- нии административного наказания, то каждое постановление приводится в исполнение самостоятельно.
Постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу:
1)после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении, если оно не было обжаловано или опротестовано;
2)после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если указанное решение не было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление;
3)немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию реше-
7 ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 1. Ñò. 1.
8 Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2003 г.
733
Р а з д е л VII. Производство по делам об административных правонарушениях
ния по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление.
Порядок вступления в законную силу постановлений и (или) решений по делам об административных правонарушениях зависит от того, кем рассматривалось дело.
1)Если дело рассматривалось несудебным органом (должностным лицом), то его постановление может быть обжаловано в районный суд (п. 2, 3 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ), а решение судьи районного суда, принятое по жалобе, — в вышестоящий суд, т.е. в областной или другой соответствующий ему суд (ч. 1 и 2 ст. 30.9 КоАП РФ). Подача и рассмотрение жалоб осуществляются согласно ч. 3 ст. 30.9 в порядке, установленном ст. 30.2—30.8 ÊîÀÏ ÐÔ.
Возможность обжалования решения судьи областного или другого соответствующего ему суда в таком же порядке КоАП РФ не предусматривает, следовательно, оно вступает в законную силу немедленно после вынесения (п. 3 ст. 31.1 КоАП РФ).
2)Если дело рассматривалось мировым судьей или судьей районного суда, то его постановление может быть обжаловано в порядке, установленном ст. 30.2—30.8 КоАП РФ, только в вышестоящий суд: в районный суд либо в областной или другой соответствующий ему суд (п. 1 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ). Возможность обжалования в таком же порядке решения судьи вышестоящего суда в ст. 30.9 КоАП РФ не предусматривается, поэтому оно вступает в законную силу немедленно после вынесения (п. 3 ст. 31.1 КоАП РФ).
В соответствии со ст. 31.2 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами.
Началом исполнительного производства по делу об административном правонарушении является обращение вступившего в законную силу постановления по делу к исполнению, осуществляемого судьей, органом, должностным лицом, вынесшими это постановление.
В случае рассмотрения жалобы, протеста на постановление по делу об административном правонарушении и (или) на последующее решение по жалобе, протесту вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченному обращать его к исполнению, в течение трех суток со дня его вступления в законную силу.
Если постановление по делу об административном правонарушении не было обжаловано или опротестовано в установленные законом сроки, то оно направляется в орган, должностному лицу, уполномоченным приводить его в исполнение, в течение трех суток со дня его вступления в законную силу. Если постановление по делу об административном правонарушении вступило в законную силу в случае рассмотрения жалобы или протеста, то срок обращения постановления к исполнению исчисляется иным образом. Постановление направляется судье, в орган,
734
Г л а в а 27. Стадии производства по делам об административных правонарушениях
должностному лицу, уполномоченным обращать его к исполнению. Законом установлен срок — трое суток со дня вступления постановления в законную силу. После этого судья, орган, должностное лицо направляют постановление органу или должностному лицу, уполномоченному приводить в исполнение постановление.
В соответствии с ч. 1 ст. 30.11 КоАП РФ вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решение по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть опротестованы прокурором. В этом случае судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, приостанавливают исполнение постановления до рассмотрения протеста. Выносится определение, которое по необходимости немедленно направляется в орган, должностному лицу, приводящим это определение в исполнение. Исключение составляет постановление об административном аресте, которое, в случае если принесен протест, подлежит обязательному исполнению.
Постановление по делу об административном правонарушении приводится в исполнение уполномоченным на то органом, должностным лицом в порядке, установленном КоАП РФ, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними постановлениями Правительства РФ. Такой порядок устанавливается ФЗ «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997 г.9
Статьей 31.7 КоАП РФ предусмотрены следующие основания прекращения исполнительного производства:
1)издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;
2)отмена или признание утратившим силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное;
3)смерть лица, привлеченного к административной ответственности, или объявление его в установленном законом порядке умершим;
4)истечение срока давности исполнения постановления о назначении административного наказания. Постановление о назначении административного наказания подлежит исполнению в течение года со дня его вступления в законную силу;
5)отмена постановления;
6)вынесение постановления о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания.
Административно-деликтным законом предусматривается возможность отсрочки исполнения постановления о назначении административного наказания в виде административного ареста, лишения специального права, административного штрафа (кроме случаев взыскания административного штрафа на месте совершения административного правонарушения). Срок отсрочки исполнения постановления не может превышать одного месяца. Законом предусматривается исключение с уче- том материального положения лица, привлеченного к административ-
9 ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 30. Ñò. 3591.
735
Р а з д е л VII. Производство по делам об административных правонарушениях
ной ответственности, отсрочка уплаты административного штрафа может быть предоставлена на срок до трех месяцев.
Решение об отсрочке исполнения постановления может быть принято должностным лицом, органом, судьей, вынесшим его, и оформляется в виде определения, в трехдневный срок со дня возникновения основания для разрешения соответствующего вопроса. В указанный срок разрешаются также вопросы о рассрочке, приостановлении или прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания, о взыскании административного штрафа, наложенного на несовершеннолетних, с его родителей и иных законных представителей.
Рассмотрение названных вопросов происходит с участием лиц, заинтересованных в их разрешении. Лица извещаются о месте и времени рассмотрения вопросов.
Решение по вопросам об отсрочке, рассрочке, приостановлении исполнения постановления о назначении административного наказания, а также о взыскании административного штрафа, наложенного на несовершеннолетнего, его родителей или иных законных представителей выносится в виде определения. Решение по вопросу о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания —
âвиде постановления.
Âслучае принятия решения об отсрочке или приостановлении исполнения постановления о назначении административного наказания течение срока давности приостанавливается. Оно возобновляется с момента истечения срока отсрочки или срока приостановления. В случае принятия решения о рассрочке уплаты административного штрафа те- чение срока давности продлевается на срок рассрочки.
Производство по исполнению постановления о назначении административного наказания оканчивается, когда исполнение произведено полностью. В этом случае орган, должностное лицо возвращают постановление с отметкой об исполненном административном наказании субъекту, вынесшему постановление.
Производство по исполнению постановления о назначении административного наказания оканчивается, когда исполнение не производилось или произведено не полностью. Постановление возвращается в том слу- чае, когда:
1) по адресу, указанному судьей, органом, должностным лицом, вынесшими постановление, не проживает, не работает или не учится привлеченное к административной ответственности физическое лицо, не находится привлеченное к административной ответственности юриди- ческое лицо либо не находится имущество указанных лиц, на которое может быть обращено административное наказание;
2) у лица, привлеченного к административной ответственности, отсутствуют имущество или доходы, на которые может быть обращено административное наказание, и меры по отысканию имущества такого лица оказались безрезультатными;
3) истек срок давности исполнения постановления о назначении административного наказания.
736
Ãл а в а 28. Особенности производства по отдельным категориям дел...
Âслучаях, указанных в п. 1 и 2, возвращение постановления о назначении административного наказания не является препятствием для нового обращения этого постановления к исполнению в пределах срока давности.
Исполнение постановления о назначении административного наказания лицу, проживающему или находящемуся за пределами Российской Федерации и не имеющему на территории Российской Федерации имущества, производится в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации с государством, на территории которого проживает или находится это лицо,
àтакже с государством, на территории которого находится имущество лица, привлеченного к административной ответственности.
à ë à â à 28
ОСОБЕННОСТИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫX ПРАВОНАРУШЕНИЯX
§ 1. Особенности административной ответственности юридических лиц
Проблема административной ответственности юридических лиц, хозяйствующих субъектов различной формы собственности возникла под влиянием новых экономических условий, вызванных потребностями развития предпринимательской деятельности, возрождением в России частной собственности. Данная проблема начала привлекать к себе внимание с начала 1990-х гг., когда действующие юридически обязательные правила, имеющие своей целью обеспечение правопорядка в различных сферах государственного управления, стали нарушаться различ- ного рода предприятиями, организациями, учреждениями на фоне по- чти полного отсутствия законодательного урегулирования данных ситуаций. Новые экономические отношения привели к возрастанию роли имущественных санкций, в первую очередь — штрафов, в регулировании управленческих отношений.
Как известно, ответственность всегда отражает объективный, исторически конкретный характер взаимоотношений между личностью, коллективом, обществом с точки зрения сознательного осуществления предъявляемых к ним взаимных требований. Поэтому возникла необходимость принятия законов об административной ответственности сна- чала предприятий, учреждений и организаций, а потом уже и юридических лиц, которые до принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РСФСР не предусматривал в качестве субъектов ответственности коллективные образования) представляли собой «несистематизированное образование», имеющее своим результатом декодификацию законодательства об административных правонарушениях. КоАП РФ кодифицировал нормы об
737
Р а з д е л VII. Производство по делам об административных правонарушениях
административной ответственности юридических лиц, но не решил всех дискуссионных вопросов, лежащих в основе научных споров.
Таким образом, законодательство Российской Федерации об административной ответственности юридических лиц еще не представляет
собой систему, сложившуюся на основе четкой научной концепции.
Юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях. В случае если в статьях КоАП РФ не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физи- ческого, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу.
Объектами административных правонарушений, совершаемых юридическими лицами, выступают общественные отношения:
1)возникающие в связи с проведением выборов и референдумов;
2)в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополу- чия населения и общественной нравственности;
3)в сфере охраны собственности;
4)складывающиеся по поводу охраны окружающей природной среды;
5)в области промышленной безопасности, строительства, энергетики;
6)возникающие в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель;
7)в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, транспорта;
8)складывающиеся по поводу обеспечения связью и информацией;
9)в сфере предпринимательской деятельности и финансовой деятельности государства;
10)возникающие в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ;
11)в области охраны Государственной границы РФ;
12)связанные с установленным порядком управления; обеспечением общественной безопасности.
С субъективной стороны административное правонарушение харак-
теризуется виной юридического лица в совершении административного правонарушения. Рассматриваемый вопрос приобретает особую остроту.
Конституционным Судом РФ вина однозначно объявлена органическим элементом юридического состава административного правонарушения, необходимым для привлечения к административной ответственности юридических лиц. В административном праве существует комплексное понимание вины юридического лица, включающее объективный и субъективный подходы. Объективная вина представляет собой вину юридического лица с точки зрения государственного органа, назнача- ющего административное наказание в зависимости от характера действий или бездействия. Указанное понимание вины закреплено в ст. 2.1 КоАП
738
Г л а в а 28. Особенности производства по отдельным категориям дел...
РФ. Субъективная вина — отношение организации в лице ее администрации, конкретных должностных лиц к противоправному деянию.
В новом КоАП РФ впервые прямо закреплен принцип виновной административной ответственности юридического лица и дано четкое определение вины. Часть 2 ст. 2.1 КоАП РФ гласит: «Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъектов РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению». В данном определении «замаскирован» принцип объективного вменения, так как не установлено критериев доказывания, что у юридического лица «имелась возможность для соблюдения правил и норм». Кто должен принимать «зависящие от него меры»? Исходя из классической формулы вины, которая есть не что иное, как психическое отношение лица к совершенному им деянию и к его последствиям, определять вину юридического лица через вину его должностных лиц, наделяя тем самым юридическое лицо психическими возможностями, неправильно. Воля коллектива есть не сумма индивидуальных норм, а иное качественно новое образование. Если вину юридического лица ставить в зависимость от вины должных лиц, то какова цель установления административной ответственности юридических лиц?
Например, в соответствии с ч. 4 ст. 110 НК РФ вина организации в совершении налогового правонарушения определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо ее представителей, действия (бездействие) которых обусловили совершение данного налогового правонарушения. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в п. 4 мотивировочной части Определения от 14 декабря 2000 г. ¹ 244-О, вина организации при нарушении законодательства о ККМ проявляется в виновном действии (бездействии) соответствующих лиц, действующих от имени организации, и заключается в необеспечении выполнения правил физическими лицами (конкретными работниками), действующими от имени организации. Мнение о том, что виновные действия обществ будут составлять только виновные действия директора как исполнительного органа юридического лица, не имеет законодательного закрепления и противоречит действующему законодательству. Следовательно, установление вины юридического лица предполагает исследование вины его должностных лиц и иных лиц, действовавших от имени юридического лица.
Практика Арбитражного суда Республики Татарстан по вопросу определения вины организации исходит из того, что если предпринимателем или юридическим лицом были приняты все зависящие от них меры по соблюдению норм закона и создана возможность для выполнения необходимых норм и правил, но тем не менее работником, действующим от имени предпринимателя (юридического лица), совершено административное правонарушение, то этот предприниматель (юри-
739
Р а з д е л VII. Производство по делам об административных правонарушениях
дическое лицо) не виновен в данном правонарушении1. Рассматривая одно из дел об обжаловании постановления налогового органа о привле- чении к административной ответственности ООО по ст. 14.5 КоАП РФ за неприменение контрольно-кассовой машины, суд пришел к выводу об отсутствии вины в совершении указанного правонарушения, так как
ООО были приняты все меры по соблюдению законодательства о ККМ. Это наличие договора на техническое обслуживание и ремонт ККМ, должностных инструкций, с которыми ознакомлены продавец и коммерческий директор, лица, обеспечивающего контроль за соблюдением правил о применении ККМ.
Кассационная инстанция, рассмотрев дело в связи с жалобой на решение суда первой инстанции, отметила, что материалами дела факт совершения административного правонарушения подтвержден, и действия продавца являются виновными. Но кассационная инстанция, руководствуясь выводом Определения Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 ¹ 244-О, согласно которому вина предприятия проявляется в виновном действии лиц, действующих от имени предприятия, признала привлечение юридического лица к административной ответственности законным. Возложение ответственности на предприятие не может служить препятствием последнему в установленном законодательством порядке требовать возмещения ущерба, нанесенного ему по вине его работника.
Однако объективное вменение — явление весьма опасное для общества, не совместимое с правовым государством, к тому же противо-
речащее принципу невиновности.
Решая вопрос о достаточности мер, предпринятых юридическим лицом для обеспечения выполнения возложенной на него обязанности, судье следует исходить из принципа разумной достаточности, используя, в частности, знания об обычаях делового оборота в данной сфере деятельности, практику работы юридического лица, характеристику контрагентов, а также принимая меры, которые позволяют наиболее полно гарантировать выполнение обязанности.
Правильный подбор и расстановка кадров, допуск к полномочиям, контроль над исполнением возложенных на работников функций относятся к полномочиям юридического лица, целью которых является обеспечение его деятельности. Вся деятельность юридического лица выражается в действиях тех физических лиц, которые в силу закона, трудового договора, учредительных и иных документов представляют юридическое лицо в отношениях с третьими лицами, выступают от его имени, принимают решение и осуществляют управление. Следовательно, не может служить основанием для освобождения от административной ответственности юридического лица ссылка на вину конкретного лица, которому было поручено выполнение определенных функций.
Понятие вины юридического лица значительно отличается от
1 Нафиев И. Ф. Реализация норм КоАП РФ // Арбитражная практика. 2004.
