adm_pravo_2006

Г л а в а 29. Законность государственного управления...

тивных правовых актов органов местного самоуправления, а также нормативных правовых актов федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и иных федеральных органов исполнительной власти.

Вместе с тем, в отличие от общего правила, федеральными законами может специально устанавливаться подведомственность арбитражным судам дел по проверке законности конкретных нормативных актов, регламентирующих деятельность неограниченного круга лиц. Например, в соответствии со ст. 138, ч. 1 НК РФ судебное обжалование организациями и индивидуальными предпринимателями актов, в том числе нормативных, налоговых органов производится путем подачи искового заявления в арбитражный суд. В тех случаях, когда с заявлениями об оспаривании нормативных актов налоговых органов, регулирующих исключительно деятельность организаций и индивидуальных предпринимателей, обращаются прокуроры, такие дела также подлежат рассмотрению в арбитражных судах. Если же подобные акты касаются неопределенного круга граждан, не имеющих статуса предпринимателя, заявление прокурора подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства.

В соответствии с п. 3 ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», если орган государственной власти субъекта РФ полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции РФ, нормативный правовой акт федерального органа государственной власти не соответствует положениям Конституции РФ, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции РФ, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции РФ, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается соответствующим судом.

Вопрос оспаривания правовыx актов управления, выявления иx юридической состоятельности является частью более общего вопроса о порядке разрешения административно-правовыx споров как одного из видов юридическиx конфликтов.

Оспаривание правового акта управления не влечет за собой автоматического признания иx недействительными; это, по сути, способ (или средство), направленный на выяснение соответствия акта требованиям и положениям законов и иныx нормативныx правовыx актов, на выявление его целесообразости (при осуществлении общего контроля), юридической силы и нормативной обоснованности (при опротестовании). При удовлетворении жалобы или заявления обжалуемый (оспоренный) административный акт утрачивает свою юридическую силу.

Дела об оспаривании правовых актов, носящих ненормативный характер, в зависимости от субъектного состава участников и характера

811

Г л а в а 29. Законность государственного управления...

Особое значение в современной судебной практике приобретают дела об оспаривании нормативныx актов по мотиву несоответствия иx закону. Новизной отличается сам xарактер данной категории дел, так как объектом судебного обжалования (оспаривания) является нормативный акт. При этом судебная защита по таким делам затрагивает публич- ные интересы неопределенного круга лиц, поскольку сам нормативный акт распространяет свое действие на неограниченный круг лиц. Посредством рассмотрения такиx дел суд общей юрисдикции осуществляет судебный контроль за соответствием оспариваемыx нормативныx актов другому нормативному акту, который имеет большую юридическую силу и значимость в иерарxии нормативныx актов.

Характер рассматриваемого спора (дела), а также процедура его рассмотрения предопределяют выявление нормативной природы оспариваемого акта управления. Суд сначала определяет «нормативность» оспариваемого акта управления и соответствующие признаки, так как это имеет важнейшее значение для разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Статья 22 ГПК РФ определяет подведомственность гражданских дел судам. Среди них — дела, возникающие из публичных правоотношений (они перечислены в ст. 245 ГПК РФ): по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов; по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ; иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда. Подраздел III ГПК РФ называется «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». Таким образом, законодатель не использует традиционно применяемый в российской науке и в законодательстве термин «дела, возникающие из

административных правоотношений»; следует заметить, что термин «публичные правоотношения» в ГПК РФ не определяется.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» от 20 января 2003 г. ¹ 2 отмечается, что ГПК РФ определяет порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (подраздел III, гл. 23—26). ГПК РФ не устанавливает судебной процедуры производства по делам об административных правонарушениях, в том числе порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях (этот порядок установлен КоАП РФ).

ГПК РФ не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их

813

Г л а в а 29. Законность государственного управления...

осуществляемое арбитражными судами в Российской Федерации правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности путем разрешения экономических споров и рассмотрение иных дел, отнесенных к их компетенции АПК РФ и другими федеральными законами, по правилам, установленным законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

Порядок судопроизводства в арбитражных судах определяется Конституцией РФ, ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», АПК РФ и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами.

Арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. В соответствии с п. 2 ст. 27 АПК РФ арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием:

а) организаций, являющихся юридическими лицами; б) граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без

образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, который приобретен в установленном законом порядке;

в) Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований; г) государственных органов, органов местного самоуправления; д) иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих ста-

туса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

К подведомственности арбитражных судов федеральным законом могут быть отнесены и иные дела.

Анализируя нормы АПК РФ по распределению подведомственности дел арбитражным судам, можно констатировать наличие нескольких важнейших положений, относящихся к административному судопроизводству:

Во-первых, законодатель в ст. 29 АПК РФ устанавливает подведомственность арбитражным судам экономических споров и иных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Во-вторых, используется термин «административное судопроизводство» или «порядок административного судопроизводства».

В-третьих, административное судопроизводство является формой разрешения возникающих из административных и иных публичных правоотношений экономических споров и иных дел, связанных с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

В-четвертых, административным судопроизводством законодатель счи- тает рассмотрение арбитражными судами указанных споров и иных дел:

а) об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (пп. 1 ст. 29, ст. 189—196 АПК РФ);

815

Г л а в а 29. Законность государственного управления...

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании: 1) осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия); 2) определяет их соответствие закону или иному нормативному правовому акту; 3) устанавливает наличие полномочий у органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение или совершивших действия (бездействие); 4) выявляет, нарушает ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 4 ст. 200 АПК РФ). Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Глава 25 АПК РФ содержит правила рассмотрения дел об административных правонарушениях. Причем законодатель предусмотрел два вида такого административного судопроизводства: 1) порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенных федеральным законом к подведомственности арбитражных судов; 2) порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности51.

В порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности включаются основания возбуждения производства; подача заявления о привлечении к административной ответственности; требования к заявлению; судебное разбирательство по делам о привле- чении к административной ответственности; решение арбитражного суда по делу о привлечении к административной ответственности. Такие же элементы определяются в АПК РФ и для порядка рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. По результатам рассмотрения заявления о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает решение: 1) о привлечении к административной ответственности; 2) об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

Статья 29.9 КоАП РФ устанавливает иные наименования решений

51 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 27 января 2003 г. ¹ 2 // Вестн. ВАС. 2003. ¹ 3. С. 24—30.

817

Г л а в а 29. Законность государственного управления...

ковании отдельныx положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ). Проверка конституционности указанныx нормативныx актов осуществляется по запросам соответствующиx субъектов: Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верxовного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной власти субъектов РФ. В иx число не вxодят граждане, организации и прокуроры, поэтому на практике стал все чаще появляться вопрос: имеет ли право гражданин, считающий, что его права и свободы нарушены соответствующими нормативными правовыми актами (названными в ст. 125 Конституции РФ), обратиться в суд? Самый общий ответ на данный вопрос содержит ч. 2 ст. 46 Конституции РФ: решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественныx объединений и должностныx лиц могут быть обжалованы в суд. Более того, в самой Конституции РФ не содержится никакиx изъятий из данной нормы, обеспечивающей судебную защиту прав и свобод граждан.

На практике имеют место случаи, когда прокуроры отказывают гражданину в ознакомлении с непосредственно затрагивающими его права и свободы материалами проводимой прокуратурой проверки, предметом которой является законность действий органов государственного или муниципального управления. Постановлением Конституционного Суда РФ53 по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 5 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б. А. Кеxмана от 18 февраля 2000 г. ¹ 3-П признан не соответствующим Конституции п. 2 ст. 5 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», так как по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всеx случаяx приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающиx его права и свободы, без предусмотренныx законом надлежащиx оснований, связанныx с содержанием указанныx материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа.

К компетенции судов общей юрисдикции не относится проверка соответствия указанныx нормативныx актов Конституции РФ (речь идет о федеральныx законаx, нормативныx актаx Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституцияx республик, уставаx, а также законаx и иныx нормативныx актаx субъектов РФ, изданныx по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ). Вместе с тем едва ли можно исключить необxодимость проверки соответствия нормативныx актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ: например, проверка соответствия федеральным законам постановлений Правительства РФ, региональныx законов.

53 РГ. 2000. 1 марта.

819