adm_pravo_2006

Ãл а в а 22. Общая характеристика административного процесса...

—процедуры вынесения решения о предоставлении разрешения (лицензии);

—процедуры исполнения решения о выдаче разрешения (лицензии);

—процедуры надзора за соблюдением правил и условий разрешительной (лицензионной) деятельности;

—процедуры переоформления разрешений (лицензий);

—процедуры приостановления, отзыва и аннулирования разрешения (лицензии).

В качестве примера юрисдикционного производства можно привес-

ти производство по делам об административных правонарушениях. Данное производство образует следующая совокупность юрисдикционных процедур:

—процедуры возбуждения дела об административном правонарушении;

—процедуры административного расследования:

—процедуры рассмотрения дела об административном правонаруше-

íèè;

—процедуры вынесения решения по делу об административном правонарушении;

—процедуры пересмотра решения по делу об административном правонарушении;

—процедуры исполнения решения по делу об административном правонарушении.

В качестве процедур, не объединяемых в производства, т.е. имеющих содержательную, целевую и функциональную самостоятельность, можно назвать:

—позитивные процедуры совершения юридически значимых действий (например, удостоверение копий, выдача справок, подтверждений, оформление паспортов);

—достаточно многочисленные процедуры юрисдикционного характера (например, доставление лиц для освидетельствования в медицинские учреждения, изъятие огнестрельного охотничьего оружия, отстранение от управления транспортным средством, изъятие вещей и документов).

Особое место занимают юрисдикционные процедуры, которые могут быть реализованы только специальным субъектом юрисдикции — федеральными судами и только в специально установленном процессуальном порядке — посредством осуществления судопроизводства. Нормативная регламентация таких процедур находится в исключительном ведении РФ. В данном случае речь идет о процедурах, в своем большинстве объединенных в производства разрешения споров о субъективных публичных правах, т.е. об административной юстиции.

Административное судопроизводство занимает обособленное место в системе и структуре административного процесса в силу целого ряда особенностей. Во-первых, специфика предмета (всегда спор о публич- ном праве, оспаривание решений или действий (бездействия)), во-вто- рых, субъектный состав (независимой стороной, разрешающей спор, всегда является федеральный суд), в-третьих, нормативно-правовая

601

Р а з д е л VI. Административный процесс...

регламентация, осуществляемая только федеральными законами (например, ГПК РФ, АПК РФ) и др.

Структура административного процесса включает следующие элементы:

1)процедуры и производства позитивного управленческого воздействия в своей совокупности составляют часть административного процесса, которую можно определить как административно-процедурную деятельность или управленческий процесс. Сюда относятся:

— производство по изданию правовых актов управления,

— производство по заключению административных договоров,

— лицензионно-разрешительное производство,

— регистрационное производство,

— производство по обращениям граждан,

— поощрительное производство,

— процедуры совершения отдельных юридически значимых действий,

— процедуры прохождения государственной службы (например, замещения должности государственной службы, аттестации),

— согласительные процедуры и др.;

2)процедуры и производства принудительного (юрисдикционного) управленческого воздействия, которые в своей совокупности составляют часть административного процесса, называемую административно-

юрисдикционным (административно-деликтным) процессом. В его границах выделяются:

—производство по делам об административных правонарушениях,

—дисциплинарное производство,

—исполнительное производство,

—процедуры административно-предупредительного характера,

—процедуры административно-пресекательного характера,

—процедуры административно-восстановительного характера,

—процедуры процессуального обеспечения и др.;

3) процедуры и производства судебного рассмотрения споров о публичном праве — административное судопроизводство. В структуре административного судопроизводства выделяются:

—производство об оспаривании решений и действий (бездействия) органов власти и должностных лиц,

—производство об оспаривании нормативных актов органов власти

èдолжностных лиц,

—процедуры процессуального обеспечения, установленные ГПК РФ

èАПК РФ в целях реализации процесса судопроизводства.

То есть, можно резюмировать, что структуру административного процесса составляют производства и процедуры позитивного управленческого содержания (управленческий административный процесс), юрисдикционного, принудительного содержания (административноюрисдикционный процесс) и процедуры и производства в сфере административной юстиции (административное судопроизводство).

602

Ãл а в а 22. Общая характеристика административного процесса...

§6. Позитивные (управленческие) производства и процедуры в административном процессе: содержание, понятие, виды, правовая регламентация

Предмет административного управленческого процесса составляют отношения, возникающие при осуществлении позитивного государственного управления. Их субъектно-содержательная основа обусловливает наличие различных процессуальных механизмов и средств их реализации

— производств и процедур.

Длительная дискуссия ученых-процессуалистов по вопросу отнесения позитивной (неюрисдикционной) деятельности к категориям юридического процесса завершилась признанием за позитивной деятельностью «статуса» процессуальной. Так, сегодня в правовой доктрине выделяют такие позитивные процессы, как законотворческий процесс, избирательный процесс, бюджетный процесс, налоговый процесс и др.

Производства и процедуры позитивного характера в рамках административного права также можно рассматривать как разновидность позитивных юридических процессов — административно-управленчес- кий (процедурный) процесс.

Основное назначение управленческих производств и процедур — реализация полномочий органов государственной власти и их должностных лиц в строгом соответствии с требованиями норм права и, исходя из приоритета прав, свобод и законных интересов граждан.

Осуществление процесса управления на основе норм права — неотъемлемое требование правового государства. Другое, не менее важное требование, — защищенность объекта управления от государственно-чинов- ничьего произвола также реализуется посредством достаточно жесткой правовой регламентации процессуально-процедурной деятельности субъектов управленческого воздействия. То есть деятельность наделенных управленческими властными полномочиями органов не должна осуществляться без установления определенных границ и рамок, отграничивающих реализацию властной компетенции от произвола. Управленческой процессуальной деятельности должна быть свойственна четкая и всесторонняя процедурная регламентация, обеспечивающая, с одной стороны, эффективность деятельности субъектов — организаторов управленческого процесса, а с другой — атмосферу благоприятствования управляемым участникам процесса, которые непосредственно заинтересованы в его результатах.

Содержание управленческого процесса раскрывается посредством определения совокупности производств и процедур, реализующихся в сфере позитивного управления. Данная совокупность представляет структуру административно-управленческого процесса.

Основным производством, имеющим достаточно обширную правовую регламентацию, является производство по изданию правовых актов управления органами государственной власти и их должностными лицами в процессе реализации управленческих функций.

Независимо от различных концепций понимания административно-

603

Р а з д е л VI. Административный процесс...

го процесса, данное производство традиционно рассматривается в каче- стве самостоятельного производства административного процесса.

Принятие и исполнение правовых актов управления является одной из основных правовых форм реализации исполнительной власти. Кроме того, в процессе государственного управления возникает потребность в детализации норм законов, которая и осуществляется путем издания таких актов.

Производство по изданию правовых актов управления представляет собой особый вид государственной деятельности, связанный с созданием подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами исполнительной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, и их оформлением в соответствии с нормами права.

Посредством данного производства издается значительное число разнообразных административных актов, таких как указы, постановления, распоряжения, приказы, положения, правила, ведомственные инструкции, акты администрации и т.д.

Основное требование, предъявляемое к правовому акту управления как к итогу производства, — это требование законности акта управления, т.е. соблюдение установленного порядка принятия правового акта, что и является содержанием производства.

В настоящее время процесс принятия и действия правовых актов имеет обширную правовую регламентацию. Издание акта, не предусмотренного нормой права, является незаконным. В качестве примера можно назвать следующие акты, определяющие нормативную основу производства:

—Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. ¹ 763 (в ред. от 28 июня 2005 г.);

—Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г.

¹1009 (в ред. от 30 сентября 2002 г.);

—Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации» от 29 октября 2000 г. ¹ 904;

—Приказ Министерства юстиции РФ «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации» от 29 октября 2003 г. ¹ 278 и др.

Административно-договорное производство является достаточно новым производством в административном процессе. В его содержание включена деятельность уполномоченных государственных органов по заключению и исполнению административных договоров, регулируемая процессуальными нормами, содержащимися в своем большинстве в подзаконных актах.

В административно-договорном производстве выделяются специфические стадии, являющиеся более развернутыми, по сравнению с обще-

604

Г л а в а 22. Общая характеристика административного процесса...

процессуальными: 1) преддоговорная подготовка (сбор информации, разработка проекта, финансовое и технико-экономическое обоснование, переговоры или конкурс); 2) принятие решения о заключении договора; 3) заключение договора; 4) исполнение принятых обязательств, реализация предоставленных по договору правомочий, контроль; 5) разрешение договорных споров; 6) анализ и обобщение договорной практики.

Необходимо констатировать, что в действующем российском законодательстве единая концепция административно-договорного регулирования пока отсутствует. Не выработан и единый механизм защиты договора, прав его сторон и обеспечения реализации договорных условий.

Тем не менее органы управления на практике достаточно часто используют именно договорный путь решения управленческих задач, руководствуясь общими принципами договорного регулирования, такими как:

—диспозитивность (свобода воли при заключении договора, а также договорных условий в пределах норм права);

—формально-юридическое равноправие сторон при осуществлении договорных условий;

—взаимная ответственность сторон и пр.

Регистрационное производство связано с государственным подтверждением и закреплением определенного правового статуса или состояния. В действующей системе российского права определен обширный круг объектов, подлежащих государственной регистрации:

—субъекты предпринимательской деятельности,

—права на недвижимое имущество и сделки с ним,

—место пребывания и место жительства в пределах РФ,

—транспортные средства,

—общественные объединения,

—оружие,

—безработные граждане и пр.

Несмотря на столь объемную множественность видов регистрируемых объектов, все действия, связанные с регистрацией, осуществляются в значительной степени единообразно.

Основной целью государственной регистрации является необходимость учета и контроля за установленными объектами.

Возбуждением данного производства является факт обращения заинтересованного лица в соответствующие государственные органы. Рассмотрение дела осуществляется посредством исследования предоставленных документов, на основании чего уполномоченный орган выносит решение о государственной регистрации либо об отказе в государственной регистрации. Решение о государственной регистрации оформляется правовым актом, имеющим силу юридического факта.

Нормативно-правовая регламентация регистрационного производства объемна и разнопланова по юридической силе. В качестве примера можно привести следующие акты:

—ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. ¹ 122-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2005 г.);

—ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и инди-

605

Р а з д е л VI. Административный процесс...

видуальных предпринимателей» от 8 августа 2001 г. ¹ 129-ФЗ (в ред. от 2 июля 2005 г.);

—Указ Президента РФ «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» от 13 марта 1997 г. ¹ 232;

—Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» от 17 июня 1995 г. ¹ 713 (в ред. от 22 декабря 2004 г.);

—Постановление Правительства РФ «Об утверждении порядка регистрации безработных граждан» от 22 апреля 1997 г. ¹ 458 (в ред. от 1 февраля 2005 г.) и др.

Лицензионно-разрешительное производство представляет собой совокупность процедур, связанных с получением от уполномоченных государственных органов разрешений (лицензий) на совершение определенных действий или получение специальных правомочий.

Более подробная характеристика лицензионно-разрешительного производства приводится в гл. 16 настоящего учебника, поэтому в данном параграфе это производство рассматриваться не будет.

Производство о поощрении является осуществляемой в установленном порядке специальной деятельностью государственных (муниципальных) органов и должностных лиц по применению к государственному (муниципальному) служащему мер морального и материального стимулирования. Основанием возникновения производства является признание заслуг государственного (муниципального) служащего, успешное и добросовестное исполнение им в течение продолжительного времени должностных обязанностей, а также выполнение заданий особой важности и сложности.

Основная цель производства о поощрении — повышение эффективности государственной (муниципальной) службы, улучшение дисциплины и качества служебной деятельности.

Основной массив норм о поощрениях содержится в подзаконных актах, но вместе с тем, на уровне федерального законодательства, устанавливаются общие положения осуществления поощрений. Примером правового регулирования могут служить следующие акты:

—ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. ¹ 58-ФЗ (в ред. от 11 ноября 2003 г.);

—ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ÔÇ (â ðåä. îò 7 èþëÿ 2004 ã.);

—«Об оружии» Статья 20.1 ФЗ от 13 декабря 1995 г. ¹ 150-ÔÇ (â ðåä. îò 29 èþíÿ 2004 ã.);

—Указ Президента РФ «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации» от 16 ноября 1998 г.

¹1396 è äð.

Отдельное место занимает производство по обращениям граждан, в силу специфичного взаимодействия управляемой и управляющей сторон и своего специального назначения (осуществление контроля и

606

Г л а в а 22. Общая характеристика административного процесса...

корректирование управленческого процесса управляемой стороной, т.е. невластным субъектом административно-управленческого правоотношения). В данном производстве инициатива возникновения правоотношений полностью исходит от управляемой стороны, и уполномоченное лицо — управляющая сторона — не вправе отказать в рассмотрении предложения, заявления, жалобы, а в определенных случаях обязана предпринять соответствующие действия.

Наиболее существенно выделяет данный вид производства то, что именно посредством обращений граждане участвуют в управленческом процессе, могут его “корректировать”, что не характерно ни для какого иного вида управленческих производств. Кроме того, еще одной отличительной чертой производства по обращениям является возможность управляемой стороны защищать свое субъективное управленческое право в рамках этого производства, так как часть этого производства (по рассмотрению жалоб) выполняет охранительные функции. То есть в рамках управленческого процесса устраняются возникшие нарушения, и эта часть (обжалование в административном порядке) является элементом механизма правового контроля за законностью действий и решений органов и их должностных лиц (механизм правовой защиты составляют: административный порядок рассмотрения жалоб, судебный порядок рассмотрения жалоб, прокурорский надзор).

Более подробная характеристика данного производства приводится в гл. 23 настоящего учебника.

Значительное место в управленческом процессе занимают самостоятельные, не входящие ни в какое производство процедуры совершения управленческих действий. Среди них можно назвать, например, такие как:

—процедуры осуществления воинского призыва;

—государственно-служебные процедуры (процедуры приема на государственную службу, экзаменационно-конкурсные процедуры, квали- фикационно-аттестационные процедуры и др.);

—процедуры стандартизации и сертификации;

—процедуры аттестации и аккредитации;

—процедуры квотирования и размещения государственных заказов;

—экспертно-учредительные процедуры и др.

Перспективы нормативного регулирования управленческого процесса достаточно определены. Уже не вызывает споров необходимость принятия рамочного федерального акта об управленческих процедурах. В качестве таких актов предлагается принять или Управленческий кодекс РФ, или ФЗ «Об административных процедурах в РФ».

§ 7. Административная юрисдикция: понятие, формы и виды. Административно-юрисдикционный (административноделиктный) процесс: содержание, понятие, виды производств, правовая регламентация

Административная юрисдикция — установленная законом совокупность правомочий определенных нормами права субъектов реализовы-

607

Р а з д е л VI. Административный процесс...

вать в названных формах различные виды мер административного принуждения.

Административная юрисдикция осуществляется в точном соответствии с законом на основе принципов подведомственности. Юрисдикционные решения и (или) действия уполномоченных органов или должностных лиц могут быть оспорены как в административном, так и в судебном порядке. Решения, принятые органом или должностным лицом вне пределов их юрисдикционной компетенции, являются незаконными и подлежат отмене.

Административная юрисдикция осуществляется в двух формах —

судебной и несудебной.

Судебная административная юрисдикция осуществляется в рамках подведомственности судами РФ и судами субъектов РФ и связана с применением принудительного воздействия в случаях, установленных законом.

Субъектами административной судебной юрисдикции являются:

—суды общей юрисдикции,

—арбитражные суды,

—мировые судьи — военные суды.

Их компетенция определена КоАП РФ, ГПК РФ, АПК РФ — ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» от 23 июня 1999 г. ¹ 1-ФКЗ. В соответствии с этими актами, данные суды рассматривают дела об административных правонарушениях, отнесенных к их подведомственности.

Несудебная административная юрисдикция осуществляется в пределах подведомственности органами публичной власти и их должностными лицами и связана с реализацией мер административного принуждения в случаях, установленных законом.

Круг субъектов, осуществляющих несудебную административную юрисдикцию, крайне широк, но каждый субъект административной юрисдикции определен нормами права, а в его компетенции установлен исчерпывающий перечень полномочий по применению конкретных видов мер административно-принудительного характера.

Нормативная регламентация несудебной административной юрисдикции чрезвычайно обширна. В качестве примера можно назвать такие акты, как КоАП РФ, ТК РФ, Закон РФ «О милиции», ФЗ «О безопасности дорожного движения», ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» и др.

Следует отметить, что регламентация административной несудебной юрисдикции в определенных случаях может осуществляться ведомственными актами и актами субъектов РФ. В качестве примера можно назвать Постановление Правительства РФ «О правилах дорожного движения Российской Федерации», Закон Московской области «Об административной ответственности за правонарушения, посягающие на институты государственной власти Московской области» от 2 марта 2004 г. ¹ 36/2003-03.

Административная юрисдикция различается по видам:

— административная юрисдикция в сфере применения мер админи- стративно-предупредительного характера;

608

Ãл а в а 22. Общая характеристика административного процесса...

—административная юрисдикция в сфере применения мер админи- стративно-пресекательного характера;

—административная юрисдикция в сфере применения администра- тивно-наказательных мер;

—административная юрисдикция в сфере применения мер админи- стративно-восстановительного характера;

—административная юрисдикция в сфере применения мер процессуального обеспечения;

—дисциплинарная юрисдикция.

Административная юрисдикция реализуется в рамках администра- тивно-юрисдикционного процесса, что и является основным содержанием последнего.

Административно-юрисдикционный процесс — деятельность уполномоченных органов и их должностных лиц, связанная с применением мер государственного (административного) принуждения в целях обеспече- ния, охраны, поддержания и восстановления установленного порядка управления.

Административно-юрисдикционный процесс состоит из трех крупных производств и значительного числа самостоятельных юрисдикционных процедур.

Производство по делам об административных правонарушениях —

наиболее объемное. Базовым актом, регламентирующим процессуальные вопросы, является Кодекс об административных правонарушениях РФ. В нем определены основные принципы производства, обстоятельства, исключающие производства по делу, процессуальный статус сторон и иных участников производства, полномочия прокурора, вопросы доказательств и доказывания и др.

Основными задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в строгом соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Основной принудительной мерой воздействия, реализуемой в рамках данного производства, является административное наказание.

Более подробная характеристика производства по делам об административных правонарушениях приводится в следующих параграфах данного учебника.

Дисциплинарное производство — совокупность процедур, связанных с привлечением государственных служащих и некоторых иных категорий должностных лиц, виновных в нарушении служебной дисциплины, к дисциплинарной ответственности.

Основными актами, регламентирующими данное производство, являются ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», ФЗ «О статусе военно-служащих» и др., а также дисциплинарные уставы.

Цель дисциплинарного производства — обеспечение эффективной

609

Р а з д е л VI. Административный процесс...

работы органов государственной власти посредством установления высокого качества служебной дисциплины.

Полная характеристика дисциплинарного производства приводится в гл. 24.

Исполнительное производство — достаточно новое производство в структуре административно-юрисдикционного процесса. Это связано с тем, что ранее юридическая доктрина не относила данный вид деятельности к обособленному виду юридического производства. Традиционно исполнительное производство рассматривалось лишь как завершающая стадия гражданского и уголовного судопроизводств. Аналогичным образом определялось место деятельности по исполнению принятого решения и в административно-юрисдикционном процессе (в частности, в производстве по делам об административных правонарушениях).

Самостоятельное определение исполнительного производства стало возможным после принятия двух базовых актов, явившихся нормативной основой рассматриваемого производства, — ФЗ «О судебных приставах» от 21 июля 1997 г. ¹ 118-ФЗ (в ред. от 22 августа 2004 г.) и ФЗ «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997 г. ¹ 119-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2005 г.). Эти акты определили обязательный субъект исполнительного производства — судебного пристава-исполнителя и правовой статус службы судебных приставов в качестве органа исполнительной власти.

Основная задача исполнительного производства — обеспечение в порядке, установленном законом, принудительного исполнения судебных актов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, которым предоставлено право возлагать на других субъектов права и бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим субъектам права или бюджетам денежных средств или совершить определенные действия или воздержаться от совершения этих действий.

Законом об исполнительном производстве определены стороны данного производства — взыскатель и должник, а также их процессуальные права и обязанности.

В процессе исполнения актов приставом-исполнителем или сторонами к делу могут быть привлечены следующие участники производства: представители сторон, законные представители, переводчик, понятые, специалист.

Решение, вынесенное по делу об исполнении, оформляется в виде постановления об исполнении или о неисполнении акта. Постановление вступает в законную силу после утверждения старшим судебным приставом.

Самостоятельные процедуры в административно-юрисдикционном процессе связаны с реализацией:

1) мер административного предупреждения, например:

—проверка соблюдения правил,

—проверка документов, удостоверяющих личность,

—различные виды досмотров,

—карантин и др.;

610