adm_pravo_2006

Г л а в а 22. Общая характеристика административного процесса...

ном процессе правоспособность субъектов (участников) возникает на общих основаниях, т.е. с момента рождения физического лица или с момента юридической регистрации юридического лица или иного коллективного образования.

Дееспособность — это установленная законом возможность субъекта своими действиями осуществлять права, исполнять обязанности. По общему правилу, административно-процессуальная дееспособность возникает с момента совершеннолетия, а для коллективных субъектов — с момента государственной регистрации.

Важно отметить, что для административного процесса важна деликтоспособность, т.е. способность лица нести юридическую ответственность, которая наступает с 16-летнего возраста. В некоторых случаях применение мер административного или дисциплинарного принуждения возможно для лиц, не достигших 16 лет.

Круг субъектов административного процесса чрезвычайно широк. Классификацию участников административно-процессуальной деятельности целесообразно провести по такому критерию, как объем и содер-

жание административно-процессуального статуса.

В административном процессе выделяются три группы участников:

1)субъекты, не имеющие частного процессуального интереса, ведущие (осуществляющие) процесс и наделенные для этого соответствующим объемом государственно-властных полномочий;

2)субъекты, отстаивающие частный интерес и не обладающие властными полномочиями при осуществлении процесса;

3)субъекты, способствующие осуществлению процесса и, как правило, не отстаивающие личного интереса.

1. Субъекты, ведущие (осуществляющие) административный процесс и наделенные для этого соответствующим объемом го- сударственно-властных полномочий.

Данная группа субъектов административного процесса является обязательным участником любой процессуальной деятельности. Схематич- но ее можно представить так: если в процессуальном отношении нет участника этой группы, то нет и административного процесса.

Основными признаками субъектов, осуществляющих административный процесс, являются:

1) определенная законом организационно-правовая форма. Если нормативный акт не определяет конкретное лицо (орган) как самостоятельную властенаделенную процессуальную структурную единицу, то такое лицо не может являться участником административного процесса. Например, КоАП РФ и некоторые акты федерального уровня и субъектов РФ называют исчерпывающий перечень лиц, правомочных осуществлять процессуальные действия в производстве по делам об административных правонарушениях и при реализации мер процессуального обеспечения. В качестве другого примера можно привести неюрисдикционное, позитивное производство — производство по изданию правовых актов управления. Круг субъектов, осуществляющих эту процессуальную деятельность, определен рядом нормативных актов: Консти-

591

Р а з д е л VI. Административный процесс...

туцией РФ, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. (с изм. и доп.), Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. (с изм. и доп.), положениями о министерствах, конституциями и уставами субъектов РФ и др.;

2) четко регламентированная нормами права компетенция и, в

частности, полномочия в сфере осуществления административно-про- цессуальной деятельности. Деятельность властенаделенного субъекта, осуществленная с превышением полномочий, является незаконной, а правовые процессуальные акты, принятые в процессе этой деятельности — ничтожными. Превышение компетенции при ведении административного процесса является основанием для отмены решения по делу;

3)обязанность реализовывать свою процессуальную компетенцию во всех случаях, когда возникают, изменяются или прекращаются адми- нистративно-процессуальные правоотношения;

4)широкое использование принципа сочетания усмотрения и целесообразности: заключается в предусмотренной законодателем возможно-

сти в определенных случаях прерывать процесс по мотивам нецелесообразности, отсутствия доказательств и пр.

Субъектов, осуществляющих административный процесс, по территориальному признаку можно разделить на субъектов федерального уровня, субъектов регионального уровня (образуемых в субъектах РФ) и субъектов муниципального уровня. По содержательному критерию — на субъектов, осуществляющих только позитивное управление, и субъектов, наделенных юрисдикционными полномочиями.

К федеральным субъектам, осуществляющим административный

процесс, относятся:

1) органы исполнительной власти РФ. Эта группа субъектов самая многочисленная, поскольку наиболее часто является стороной процессуального отношения. Как уже отмечалось, система органов исполнительной власти регламентирована нормами права, а именно:

—Конституцией РФ: определяет основные систему и принципы функционирования, общий круг вопросов компетенции, взаимодействия

ñдругими органами власти и пр.;

—ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»: закрепляет полномочия и функциональную основу органа, возглавляющего систему органов исполнительной власти РФ, — Правительства РФ. Регламент Правительства устанавливает вопросы реализации Правительством РФ такого производства административного процесса, как производство по изданию правовых актов управления;

—Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»: определил четкую видовую основу органов — министерства и находящиеся в их ведении федеральные службы и агентства. Министерства, службы и агентства наиболее часто являются участниками производства по изданию правовых актов управления. Но установленные Указом полномочия служб и агентств позволяют им осуществлять и иные виды процессуальной деятельности. Например, контрольно-надзорная функция служб делает их участниками

592

Г л а в а 22. Общая характеристика административного процесса...

юрисдикционных производств, лицензионно-разрешительного производства или стороной процесса судебного разбирательства в спорах о субъективных публичных правах (административное судопроизводство);

— все иные органы исполнительной власти, создаваемые, как правило, в качестве структурных подразделений министерств, служб или агентств, могут являться сторонами любого производства как позитивного, так и юрисдикционного характера. Их административно-процес- суальный статус урегулирован Положениями об этих органах, а также нормами административного процессуального права;

2)должностные лица и государственные служащие органов власти РФ. Субъекты этой группы являются непосредственными носителями административно-процессуальных прав и обязанностей. Свой процессуальный статус они могут выражать двумя способами:

— действовать от имени органа власти в пределах предоставленных ему этим органом процессуальных полномочий;

— реализовывать свою собственную, определенную в нормах права компетенцию.

Особенностью этих субъектов является их непосредственное, т.е. лично-субъективированное осуществление процесса. Поэтому для субъектов данной группы устанавливаются нормы об ответственности за ненадлежащее ведение процесса;

3)органы судебной власти РФ. Перечень и полномочия в сфере административного процесса для субъектов этой группы устанавливаются Конституцией РФ, ФЗ «О статусе судей в Российской Федерации», ГПК РФ, АПК РФ, ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» и пр. В основном федеральные судьи рассматривают дела о спорах в публичной сфере, но в некоторых случаях (например, арбитражные или военные судьи) рассматривают дела об административных правонарушениях.

К региональным субъектам, осуществляющим административный процесс, относятся:

1)органы исполнительной власти субъектов РФ, статус которых определен конституциями и уставами субъектов РФ, их законодательными актами и положениями об органах исполнительной власти субъекта и его структурных подразделениях;

2)должностные лица и государственные служащие органов исполнительной власти субъектов РФ;

3)мировые суды, создаваемые субъектами РФ и являющиеся участниками производства по делам об административных правонарушениях и применении мер процессуального обеспечения.

Основные характеристики этих субъектов практически те же, что

èдля субъектов федерального уровня. Исключение одно — норматив- но-правовая регламентация.

Субъектами, осуществляющими административный процесс на муниципальном уровне, являются органы и должностные лица местных органов управления, муниципальные служащие и специально создаваемые комиссии и органы (например, административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав).

593

Р а з д е л VI. Административный процесс...

2.Субъекты, отстаивающие частный интерес и не облада-

ющие властными полномочиями при осуществлении процесса.

Для субъектов этой группы характерно, прежде всего, то, что в большинстве случаев именно они являются инициаторами возникновения административно-процессуальных отношений. Например, обращение с предложением, ходатайством или заявлением порождает отношения в рамках производства по обращениям граждан, обращение с заявлением о нарушении субъективных публичных прав в суд — административное судопроизводство (административная юстиция). В то же время многие производства возбуждаются властенаделенными субъектами, а субъекты, отстаивающие частный интерес и не обладающие властными полномочиями при осуществлении процесса, становятся участниками производства как бы помимо своей воли. В качестве наглядного примера можно назвать производство по изданию правовых актов управления, дисциплинарное производство, производство по делам об административных правонарушениях.

Для характеристики субъектов этой группы идеально подходит их разделение на индивидуальных и коллективных субъектов.

1) Статус физических лиц, не наделенных специальными полномо- чиями в сфере административного процесса (граждан РФ, иностран-

ных граждан и лиц, не имеющих гражданства).

Административно-процессуальный статус граждан как субъектов административного процесса можно в самом общем виде определить как установленные Конституцией РФ и правовыми актами права и обязанности гражданина, обеспечивающие его эффективное участие в административном процессе.

Общей спецификой для всех видов субъектов этой категории является то, что они некомпетентны разрешать возникающие дела в сфере публич- ного управления, так как не наделены специальными полномочиями.

Правоспособность и дееспособность (в том числе деликтоспособность) физических лиц в административном процессе в основном не отлича- ются от общих административных право- и дееспособности. Но если характеризовать их более подробно, то необходимо отметить существование определенных различий для различных групп физических лиц.

Так, можно выделить три категории граждан России (обычные, по- четные и с двойным гражданством), две категории иностранных граждан («ближнего» и «дальнего» зарубежья) и лиц без гражданства (апатридов).

Если еще более уточнять приведенную классификацию, то иностранных граждан и лиц без гражданства можно также разделить на лиц, постоянно проживающих, и лиц, временно пребывающих на территории РФ, а также лиц, проезжающих транзитом через территорию РФ. Как объем, так и содержание их право- и дееспособности имеют определенные различия, которые в некоторых случаях нельзя не учитывать при осуществлении административного процесса.

Важным вопросом является и определение субъекта административнопроцессуальных отношений как специального субъекта административ-

594

Г л а в а 22. Общая характеристика административного процесса...

ного права. Например, такая мера наказания, как выдворение за пределы РФ, не применяется ни к коллективным субъектам, ни к гражданам РФ, а для специальных субъектов административного права устанавливаются специфические правила привлечения к административной ответственности (например, военнослужащие в большинстве случа- ев несут административную ответственность на основании Общевоинских или дисциплинарных уставов).

Важной специфической чертой субъектов характеризуемой группы является обеспеченность их процессуальных прав возможностью альтернативного обжалования (административного или судебного) любого процессуального действия или решения ведущего процесс субъекта (исклю- чение составляет административное судопроизводство).

2) Статус юридических лиц, общественных организаций и их органов, не наделенных властными административно-процессуальными полномочиями.

Характерным признаком субъектов этой группы, так же как и предыдущей, является отсутствие властной компетенции для разрешения дел в сфере административного процесса.

Классификацию этих коллективных субъектов можно давать самую разнообразную и по самым различным основаниям: коммерческие и некоммерческие, публичные и частные, политические, религиозные и т.д.

Интересной особенностью, связанной с изменением своего правового статуса посредством административного процесса, обладают общественные объединения, приобретающие статус юридических лиц. Они вступают в процесс (например, в регистрационное производство) как общественные организации и обладают правоспособностью, характерной именно для этого вида коллективных субъектов. Получив статус юридического лица, данный субъект изменяет и объем, и содержание своей административной правосубъектности и осуществляет свои административные права и обязанности уже в другом качестве — в качестве юридического лица.

Другая особенность связана с применением к субъектам этого вида специфических мер административного принуждения и «неприменением» некоторых мер административной ответственности, например, административного ареста, административного выдворения.

Âто же время специфика этих субъектов ограничивает их участие

âнекоторых производствах. Например, коллективные субъекты не могут быть участниками дисциплинарного производства.

3. Статус субъектов, способствующих осуществлению процес-

са и, как правило, не отстаивающих личного интереса.

К субъектам этой группы относятся участники, основной процессуальной целью которых является помощь при установлении объективной истины по делу, — свидетели, понятые, эксперты, специалисты, переводчики, прокуроры.

Важно отметить, что участие этих субъектов возможно как в позитивных, так и в юрисдикционных производствах административного процесса, например:

595

Ðа з д е л VI. Административный процесс...

—производство по изданию правовых актов управления в своей структуре содержит институт правовой экспертизы;

—при рассмотрении некоторых обращений уполномоченное лицо может пользоваться помощью свидетелей, экспертов, специалистов, переводчиков;

—практически все юрисдикционные производства определяют статус этих участников процесса в самостоятельных нормах права (например, КоАП РФ ст. 25.6, 25.7, 25.8, 25.9, 25.10, 25.11).

§ 4. Стадии административного процесса

Как и любая процессуальная деятельность, административный процесс осуществляется в определенной логической последовательности, при которой одни группы процедур, объединенные общим промежуточным результатом, сменяются другими. Такое поступательное, объединенное общей конечной целью движение процесса имеет название стадийности.

Вопрос о стадиях административного процесса является достаточно сложным. Отсутствие единого предмета административно-процессуаль- ной деятельности обусловливает значительную специфику стадийности при реализации различных административных производств.

Следует отметить и общетеоретическую проблему стадий, потому что вопрос о стадиях позитивных юридических процессов разработан гораздо в меньшей степени, по сравнению с вопросами стадийности юрисдикционных процессов. Но так как и те, и другие процессы, несмотря на свою специфику, являются составляющими общего понятия — юриди- ческий процесс, то стадии, характерные для классических, традиционных юрисдикционных процессов, в общем виде присущи и деятельности, имеющей позитивное содержание.

Базовые стадии юридического процесса прослеживаются в административном процессе, причем в пределах каждого из его производств.

1) Стадия возбуждения дела всегда связана с началом процессуальной деятельности по рассмотрению и разрешению конкретного дела. Как правило, данная стадия всегда имеет четкую правовую регламентацию. Например, КоАП РФ содержит отдельную главу, регламентирующую вопросы возбуждения дела об административном правонарушении. Аналогичным образом решается вопрос о возбуждении дела при рассмотрении споров судами общей юрисдикции и арбитражными судами. И ГПК и АПК содержат соответствующие положения, определяющие момент возбуждения дела.

Несколько сложнее определяется момент возбуждения дела о дисциплинарном проступке. Нормы права не обозначают конкретного момента возбуждения производства, определяя его, как правило, посредством сроков. То есть дисциплинарное производство возбуждается непосредственно после совершения дисциплинарного проступка или получения информации о нем компетентным лицом, но не позднее 1 месяца.

Еще более сложно разрешается вопрос о возбуждении производства по изданию правовых актов управления и заключению административ-

596

Г л а в а 22. Общая характеристика административного процесса...

ных договоров. Для возбуждения этих производств требуется предварительный анализ сложившейся управленческой ситуации, определенная информационная обеспеченность (информационная проверка) и прогнозирование дальнейшего развития ситуации, требующей урегулирования. Только после этих предварительных действий уполномоченный субъект избирает форму и метод управленческого воздействия (в зависимости от объема и содержания компетенции) и возбуждает производство.

Возбуждение таких производств как регистрационное, лицензионноразрешительное, по обращениям граждан и некоторых других связано с моментом подачи соответствующего акта лицом, имеющим свой интерес, и принятия (регистрации) такого акта уполномоченным рассматривать дело органом (должностным лицом).

2)Подготовка дела к рассмотрению не всегда выделяется как самостоятельная стадия. Хотя анализ всех видов производств как юридического процесса в целом, так и административного процесса в частности, позволяет говорить о том, что данная стадия наличествует всегда. Так, например, в административном судопроизводстве эта стадия имеет содержанием действия по оценке полученных материалов и определению участников (сторон) процесса; по назначению дела к слушанию; извещениям и вызовам суда и пр.

В производстве по делам об административных правонарушениях в качестве примера можно привести такие процессуальные действия, как административное расследование, направление протокола (постановления прокурора) об административном правонарушении лицу, уполномоченному разрешить дело по существу, и пр.

Дисциплинарное производство связывает с подготовкой дела к рассмотрению проведение служебной проверки.

А позитивные производства включают в данную стадию действия, связанные со сбором и анализом полученной по данному делу информации и выработкой проекта управленческого решения (например, акта управления или административного договора).

Именно на данной стадии осуществляется основной процесс сбора доказательств и их предварительной оценки с точки зрения допустимости и относимости.

3)Следующая обязательная стадия процесса — стадия разрешения дела по существу (рассмотрение дела). Содержанием этой стадии является всестороннее, полное и объективное изучение материалов в целях установления объективной (материальной) истины по делу.

Важно отметить, что практически все производства имеют четкие нормативно определенные сроки осуществления этой стадии. Например, КоАП РФ содержит ст. 29.6, которая устанавливает сроки рассмотрения дела об административном правонарушении. Пример позитивного производства — это акты, регламентирующие производство по обращениям граждан, в которых устанавлен общий срок рассмотрения обращения.

Как правило, именно на данной стадии в процесс (производство) вступают участники процесса, помогающие выяснению обстоятельств

597

Р а з д е л VI. Административный процесс...

дела и установлению материальной истины, — свидетели, эксперты, специалисты и пр. Здесь же решается вопрос исследования и оконча- тельной оценки доказательств, собранных по делу.

Âпозитивных производствах на данной стадии происходит обсуждение проекта решения, внесение в него поправок, изменений и дополнений и его утверждение. В некоторых случаях проект решения может быть не утвержден и отправлен на доработку или переработку. В этом случае процесс не заканчивается, а как бы повторно проходит стадию подготовки дела к рассмотрению, а затем и стадию рассмотрения дела (решения).

Âопределенных случаях частью этой стадии могут являться процедуры по согласованию проекта решения между соответствующими органами (например, согласование с вышестоящим органом при издании нормативного правового акта или согласование условий административного договора между субъектами, обладающими формальным равенством при заключении договора).

4) За стадией разрешения дела по существу следует стадия вынесения решения. Форма решения по делу в административном процессе бывает различной. Это могут быть постановления или определения судов (судей), постановления, приказы или решения уполномоченных органов публичной власти или их должностных лиц и пр.

По своему содержанию решения могут быть нормотворческими актами, актами применения права или юрисдикционными актами.

Главная особенность этой стадии — официальное оформление избранной формы управленческого решения. Именно с момента принятия правового управленческого решения оно приобретает качество юриди- ческого факта, т.е. с ним связывается возникновение, изменение или прекращение публичного правоотношения.

5) Исполнение решения в административном процессе не имеет ни общих правил, ни общего содержания. Так, например, решение, принятое в процессе издания правового акта управления, вступает в силу на основе требований, установленных целым рядом нормативных актов, например:

— Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. ¹ 763 (в ред. от 28 июня 2005 г.);

— Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г.

¹1009 (в ред. от 30 сентября 2002 г.);

— Приказ Минюста РФ «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 14 июля 1999 г. ¹ 217.

Порядок исполнения решений по делам об административных правонарушениях регламентирован в общем виде в КоАП РФ (раздел V),

598

Ãл а в а 22. Общая характеристика административного процесса...

àрешения, принятые в процессе административного судопроизводства, вступают в законную силу и исполняются на основе норм ГПК и АПК.

Интересна и такая особенность принятия и исполнения решений в административном процессе, как возможность устной формы принятия и исполнения решения. Например, в производстве по делам о дисциплинарных проступках такая мера наказания, как предупреждение, может быть вынесена в устной форме, а исполнение заключается в объявлении предупреждения (например, перед строем). Другой пример связан с производством по обращениям граждан, когда уполномоченное рассматривать обращение лицо может давать ответ на устное обращение в устной форме (см. п. 3 ст. 13 ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. ¹ 59-ФЗ).

Исполнение решения связано с процедурами организации исполнения решения. На данном этапе следует строго соблюсти установленные процедуры, выделить необходимые для исполнения решения ресурсы, установить сроки, в тех случаях, когда это требуется, определить исполнителей и т.п., т.е. воплотить в принятом решении «достаточный потенциал управляющих воздействий».

6)В производствах административного процесса стадия обжалования (опротестования) принятого решения может предшествовать стадии исполнения решения или следовать за ней. Данная стадия реализуется в процессе в том случае, если лицо, заинтересованное в результате процесса, не удовлетворено полностью или в части принятым решением.

Характерной особенностью данной стадии в административном процессе является возможность альтернативного (административного или судебного) обжалования. Причем, в большинстве случаев, обжаловать можно как итоговое решение, так и промежуточные процессуальные действия (бездействие) или решения лиц, осуществляющих процесс. Данное правило альтернативного обжалования имеет исключения в сфере судебного разбирательства.

7)В административном процессе правомерно выделять и такую стадию, как контроль за исполнением решения. Современная теория права выработала четкие требования к контролю: он должен быть оперативным, гласным и объективным, экономически целесообразным. Контрольной деятельности должны быть присущи не только карательные функции, контроль должен рассматриваться и как обратная связь, для которой устанавливаются контролируемые параметры, в рамках которых эта деятельность и должна осуществляться.

В управленческом процессе можно выделить и факультативные стадии, свойственные отдельным производствам. Например, стадии осуществления управления, возникающие в определенных законом слу- чаях при принятии ряда правовых актов управления, — стадии пра-

вовой экспертизы и государственной регистрации.

В теории административно-договорного производства может быть выделена стадия разрешения договорных конфликтов.

599

Ðа з д е л VI. Административный процесс...

§5. Структура административного процесса. Процедуры и производства в административном процессе. Админист- ративно-процедурный (управленческий) и административноюрисдикционный процесс. Административное судопроизводство и административная юстиция

Структура административного процесса в силу крайне широкого предмета административно-процессуальной деятельности во многом схожа с общей структурой юридического процесса. Как и в юридическом, в административном процессе различается деятельность позитивного характера и юрисдикционного — судебная и несудебная.

Наиболее часто структуру юридического процесса в самом общем виде определяют как совокупность производств и (или) процедур позитивного и негативного (юрисдикционного) содержания. Также можно определить и структуру административного процесса.

Правовая процедура представляет собой урегулированный нормами права порядок совершения определенного действия (нескольких взаимосвязанных действий), направленного на достижение конкретного правового результата. Совокупность последовательных однопорядковых процедур, объединенных общим содержанием и конечной целью, представляет собой производство.

Правовые процедуры по своему содержанию могут быть позитивными (управленческими) и юрисдикционными (в сфере реализации мер принудительного воздействия).

Позитивная или управленческая процедура является формой осуществления нормального (не принудительного) порядка применения права или нормотворчества (например, порядок создания правовых норм, заключения административных договоров, рассмотрения обращения гражданина, выдачи лицензии, государственной регистрации).

Юрисдикционная процедура — форма осуществления принудительного порядка управления, связанная с применением к лицу мер предупредительного, пресекательного, восстановительного или процессуально-обес- печительного характера, а также мер дисциплинарной и административной ответственности (например, проведение личного досмотра, досмотра вещей или багажа, доставление нарушителя или свидетеля, наложение дисциплинарного взыскания или административного наказания).

Производства, как и процедуры, по содержанию могут быть позитивными и юрисдикционными. Например, управленческое (позитивное) лицензионно-разрешительное производство включает в себя:

—процедуры приема и регистрации документов для предоставления разрешения (лицензии);

—процедуры проверки представленных документов и личности заявителя (лицензиата);

—процедуры рассмотрения материалов разрешительного (лицензионного) дела;

600