adm_pravo_2006

Г л а в а 17. Административно-правовые режимы

Согласно Закону РФ «О государственной границе Российской Федерации» следует различать:

—режим Государственной границы (раздел III Закона);

—пограничный режим (раздел IV Закона);

—режим в пунктах пропуска через Государственную границу (раздел V Закона).

Режим Государственной границы представляет собой совокупность правил ее содержания; пересечения гражданами и транспортными средствами; перемещения через границу грузов, товаров и животных; ведения на границе и вблизи ее территории хозяйственной деятельности; разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных

ñнарушением указанных правил.

В случае нарушения установленных правил пограничные представители РФ разрешают возникшие инциденты. Вопросы или инциденты, не урегулированные пограничными представителями, разрешаются по дипломатическим каналам.

Пограничный режим установлен для создания необходимых условий охраны Государственной границы и представляет собой совокупность правил въезда (прохода); временного пребывания лиц и транспортных средств; хозяйственной, промысловой и иной деятельности; проведения массовых мероприятий в пограничной зоне.

Пограничная зона — это зона местности шириной до 5 км вдоль Государственной границы на суше, морского побережья РФ, российских берегов пограничных рек, озер, иных водоемов и островов в них.

Пределы пограничной зоны определяются предупреждающими знаками. Для въезда (прохода) в пограничную зону необходимо иметь специальный пропуск и документы, удостоверяющие личность. При этом могут определяться места въезда (прохода), время и маршруты передвижения.

Режим в пунктах пропуска через Государственную границу вклю- чает правила въезда в эти пункты, пребывания и выезда из них лиц, транспортных средств, ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров и животных, устанавливаемых для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля.

Режим в пунктах пропуска через Государственную границу устанавливается Министерством транспорта РФ.

Въезд в пункт пропуска и выезд из него лиц и транспортных средств осуществляются в специальных местах по пропускам, выдаваемым администрацией аэропортов, портов, вокзалов и станций по согласованию с пограничными органами.

Полномочия по охране Государственной границы РФ отнесены к ведению федеральных органов исполнительной власти: Министерству иностранных дел РФ (п. 1 ст. 28 Закона), Федеральной службе безопасности РФ (п. 1.1 ст. 28 Закона), Министерству обороны РФ (п. 3 ст. 28 Закона), федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим на Государственной границе таможенный, иммиграционный, санитарнокарантинный, ветеринарный, фитосанитарный, транспортный и иные

471

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

виды контроля (п. 4 ст. 28 Закона), Министерству внутренних дел РФ (п. 5 ст. 28), Службе внешней разведки РФ (п. 7 ст. 28 Закона).

Полномочия в сфере защиты Государственной границы предоставлены пограничным органам, войскам противовоздушной обороны, во- енно-морского флота, иным войскам и воинским формированиям РФ (ст. 30—33 Закона).

В защите Государственной границы принимают участие органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, а также граждане.

Лица, виновные в нарушении правил режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу, несут уголовную или административную ответственность, предусмотренную законодательством РФ.

472

Г л а в а 18. Административное принуждение

Ð À Ç Ä Å Ë V

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

à ë à â à 18

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ

§ 1. Понятие, особенности и виды административного принуждения

Среди разнообразных средств обеспечения правопорядка в стране можно выделить универсальные: убеждение, поощрение и принуждение. Эти методы по праву называются основными, что связано с их универсальным характером.

Вызванное объективными потребностями общественного развития, принуждение является действенным инструментарием реализации государственной власти. Его предназначение заключается в обеспечении деятельности государственной воли, выраженной в законодательстве, проведение которой осуществляется вопреки воле принуждаемого при его внутреннем, а иногда и внешнем сопротивлении.

Юридическая наука изучает правовое принуждение, которое применяется на основе юридических норм, и в связи с их нарушением понуждает к соблюдению властных предписаний. Принуждение можно понимать как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение. Это важный метод властвования.

Вопросы государственного принуждения в юридической литературе всегда находились в орбите научных интересов ученых-правоведов, о чем свидетельствует обширный библиографический перечень научных работ. Широкий круг общественных отношений, на которые оказывается воздействие при помощи мер государственного принуждения, их качественная неоднородность породили проблему классификации мер государственного принуждения. Уникальная роль в системе мер государственного принуждения принадлежит мерам административно-пра- вового принуждения.

Административное принуждение заключается во внешнем государ- ственно-правовом психическом и физическом воздействии на сознание и поведение людей в форме ограничений (лишений) личного, организационного или имущественного характера, т.е. тех или иных неблагоприятных последствий.

473

Ðа з д е л V. Административное принуждение...

Âюридической литературе административное принуждение определяется как «вид государственного принуждения, система юридических мер, основанных на нормах административного права, применяемых уполномоченными субъектами в установленном процессуальном порядке в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, влекущих причинение правоограничений психического, физического, материального или организационного характера»1; «принуждение, осуществляемое непосредственно полномочными на это органами государственного управления в форме административных взысканий или в форме иных мер административного воздействия»2; «применение субъектами функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями»3.

Таким образом, в административно-правовой науке сложилось два основных подхода к вопросу об административном принуждении. Представители первого подхода (Д. Н. Бахрах, М. С. Студеникина и др.)4 рассматривают применение мер административного принуждения к лицу только как реакцию государства на совершенное этим лицом правонарушение. Сторонники второго подхода полагают, что административное принуждение может применяться к лицу и при отсутствии в его действиях противоправного поведения, но в целях предупреждения, а также для обеспечения общественной безопасности5. Например, авторы словаря по административному праву определяют административное принуждение как метод принудительного обеспечения должного поведения физических и юридических лиц в сфере исполнительной власти в целях исполнения общеобязательных правил и норм в конкретных областях жизнедеятельности общества6.

Âитоге административное принуждение применяется не только в связи с правонарушениями, но и в случаях необходимости обеспечения национальной безопасности и общественного порядка.

Рассмотрим признаки административного принуждения, которые выделяются в юридической литературе7. Административное принуж-

1Макарейко Н. В. Методы государственного управления: Учеб. пособие.

Í.Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2002. С. 53.

Кононов П. И. Законодательство об административном принуждении: Проблемы кодификации // ЖРП. 1998. ¹ 8. С. 27—28.

5 См.: Макарейко Н. В. Указ. соч. С. 39—53; Масленников М. Я. Административная ответственность по российскому законодательству: Учеб. пособие. Тверь, 2000. С. 7.

6 См.: Словарь административного права / Кол. авт. М.: Фонд «Правовая культура», 1999. С. 25.

7 См., например: Административное право: Учеб. / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2002. С. 285—289; Масленников М. Я. Административная ответственность по российскому законодательству. С. 7—8; Макарейко Н. В. Указ. соч. С. 42—53.

474

Г л а в а 18. Административное принуждение

дение является особым видом государственного принуждения, имеющим своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся преимущественно в сфере государственного управления. По своему содержанию оно заключается во внешнем государственно-правовом психи- ческом и физическом воздействии на сознание и поведение людей в форме ограничений (лишений) личного, организационного или имущественного характера, т.е. тех или иных неблагоприятных последствий.

1.Административное принуждение является правовым принуждением, направленным на реализацию правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления. Корректнее говорить об административно-правовом принуждении8.

2.По психомотивационной природе административное принуждение определяется конфликтом между государственной волей, выраженной

âзаконодательстве, и индивидуальной волей субъектов, нарушающих правовые установления.

Волевые устремления отдельных субъектов, руководимых своими личными (индивидуальными) интересами входят в противоречие с государственной волей, которая аккумулируется в нормативных правовых актах. В этом случае для того чтобы обеспечить надлежащее состояние правопорядка, необходимо прибегнуть к применению мер административного принуждения.

3.Административное принуждение применяется как в отношении физических, так и коллективных образований.

4.Административное принуждение регламентируется преимущественно административно-правовыми нормами.

5.Административное принуждение обеспечивает правопорядок, который, как правило, является результатом реализации норм административного права. Данная особенность свидетельствует об универсальном характере мер административного принуждения.

6.Административное принуждение характеризуется множественностью органов и должностных лиц, полномочных применять меры такого принуждения. Как правило, к ним относятся исполнительные органы и их должностные лица, уполномоченные на осуществление правоохранительных функций в сфере государственного управления. В настоящее время расширилась компетенция судей в этой области.

7.Меры административного принуждения применяются в упрощенном процессуальном порядке. Административное принуждение характеризует внесудебный порядок его применения соответствующими органами исполнительной власти, должностными лицами в процессе реализации своей компетенции без обращения в суд. Вместе с тем правом административной юрисдикции наделены и судьи.

Административное принуждение характеризует и то обстоятельство, что компетентный государственный орган и лица, к которым оно применяется, не связаны отношениями служебной подчиненности, что от-

8См.: Панова И. В. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов, 1998.

Ñ.117—118.

475

Р а з д е л V. Административное принуждение...

личает его от дисциплинарного принуждения, реализуемого в рамках государственно-служебных отношений.

8.В качестве оснований применения мер административного принуждения выступают факты совершения или угрозы совершения правонарушения, а также возникновения других нежелательных для граждан, общества и государства аномалий с правовым содержанием.

9.Административное принуждение осуществляется в рамках особых охранительных административных правоотношений, складывающихся в сфере государственного управления. Процессуальный порядок его применения отличается оперативностью, относительной простотой, экономичностью.

По характеру и специфике правоограничений меры административного принуждения подразделяются на меры психического, физического, имущественного и организационного правоограничения.

По субъекту применения меры административного принуждения делятся на меры, применяемые органами исполнительной власти и судебной власти.

По способу обеспечения правопорядка и целевого предназначения — на: 1) административно-предупредительные; 2) меры административного пресечения; 3) меры процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; 4) административные наказания; 5) восстановительные.

§ 2. Административно-предупредительные меры: назначение, виды, основания и порядок применения

Данная группа мер административного принуждения призвана способствовать предупреждению возникновения правонарушений и иных социально вредных явлений в сфере реализации исполнительной власти. Эти меры обладают профилактическим характером и зачастую непосредственно не связаны с совершением административных правонарушений. Они применяются для предотвращения аварий на производстве, дорожно-транспортных происшествий, пожаров; обеспечения сани- тарно-эпидемиологического благополучия населения; защиты жизни, здоровья и безопасности граждан при стихийных бедствиях, катастрофах, чрезвычайных событиях.

Административно-предупредительные меры не связаны с совершением правонарушений, а направлены на их предотвращение, эти меры предшествуют применению других мер административного принуждения, реализуемых в случаях совершения административного правонарушения.

Административно-предупредительные меры разнообразны, они применяются различными субъектами системы исполнительной власти во многих сферах государственного управления. Выделим наиболее типич- ные из них:

• Проверка соблюдения правил. Общий порядок проведения проверки предусмотрен ФЗ «О защите прав юридических и индивидуальных пред-

476

Г л а в а 18. Административное принуждение

принимателей при проведении государственного контроля» (надзора от 8 августа 2001 г. ¹ 134-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2005 г.)9. Специальный порядок проведения проверки установлен в рамках осуществления, например, налогового контроля, таможенного контроля, валютного контроля.

•Проверка документов, удостоверяющих личность. Согласно п. 2 ст. 11 ФЗ «О милиции», сотрудники милиции вправе у граждан и должностных лиц проверять документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения.

•Досмотр вещей, товаров, ручной клади, багажа, досмотр транспортных средств, личный досмотр граждан.

•Карантин. Он вводится в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, на территории РФ, территории соответствующего субъекта РФ, в городских и сельских поселениях, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения

èраспространения инфекционных заболеваний.

При введении чрезвычайного положения на определенной территории особую значимость приобретают чрезвычайные меры как особое сочетание административно-правовых запретов и обязанностей для граждан и организаций и дозволений для правоприменителя.

Административно-предупредительные меры многообразны и применяются различными надзорными органами, другими органами исполнительной власти.

§ 3. Меры административного пресечения: понятие, цели, основания, виды и порядок применения

Меры административного пресечения представляют собой обособленную группу предусмотренных административно-правовыми нормами, регулирующими однородные общественные отношения, мер, которые возникают при совершении административных правонарушений. Мерам административного пресечения присущи следующие отличительные признаки:

1)связаны с совершением административного правонарушения и иными социально вредными явлениями в сфере реализации исполнительной власти;

2)реализуются в связи с пресечением административного правонарушения и производством по делу о нем;

3)применяются административно-юрисдикционными органами во внесудебном порядке.

Рассматриваемые меры применяются в принудительном порядке, направлены на прекращение (пресечение) противоправных действий (бездействия) и предотвращение их вредных последствий. Принудительный характер мер административного пресечения состоит в прямом

9 ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 33 (÷. 1). Ñò. 3436; 2006. ¹ 1. Ñò. 17.

477

Р а з д е л V. Административное принуждение...

юридически властном воздействии одной стороны — государства, на поведение другой стороны — физического или юридического лица.

Реализация мер административного пресечения имеет своей целью прекратить совершаемое правонарушение. Отношения, возникающие по поводу применения мер административного пресечения, имеют один объект: противоправные действия, антиобщественный характер поведения. Как цель применения мер административного пресечения можно рассматривать создание необходимых условий для применения административновосстановительных мер и мер административной ответственности.

Âкачестве оснований применения мер административного пресече- ния выделим:

1) совершение правонарушения;

2) совершение объективно противоправных деяний;

3) наступление объективно противоправных последствий;

4) наступление представляющих опасность противоправных состояний или событий.

Âадминистративно-правовой литературе различают нормативные основания применения мер административного пресечения: материальное и процессуальное. Нормы права, регламентирующие виды, основания, условия и порядок применения мер административного пресече- ния, составляют несколько административно-правовых институтов.

Проанализируем некоторые виды мер административного пресечения.

Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы

Административный надзор является административно-принудительной мерой, устанавливаемой в целях наблюдения за поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы, предупреждения с их стороны преступлений и оказания на них необходимого воспитательного воздействия. Правовой основой применения названной меры является Положение об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, которое было утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г.10 Осуществление административно-принудительной меры возлагается на органы внутренних дел. В настоящее время административный надзор как административно-предупредительная мера не применяется11. В уголовном законодательстве до 1993 г. была статья, дающая возможность наказывать рецидивистов, нарушающих Положение об административном надзоре, лишением свободы до трех лет.

18 октября 2001 г. Государственной Думой РФ рассматривался законопроект «О дополнении УК РФ ст. 32.11», предлагающий вернуть эту статью в УК РФ. Основания, по которым законопроект был откло-

10См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. ¹ 30. Ст. 597.

11См., например: Векленко В. В., Бекетов О. И. Административный надзор милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: Аргументы в пользу восстановления // Полицейское право. 2005. ¹ 1. С. 38—42.

478

Г л а в а 18. Административное принуждение

нен, — противоречие действующей Конституции РФ, выразившееся в нарушении права на свободный выбор места жительства и право на тайну личной жизни12. Тем не менее Положение об административном надзоре не было отменено. Однако в Российской Федерации применяются ранее существовавшие законы и нормативные акты только в том случае, если они не противоречат действующему законодательству. Анализируемое же Положение полностью вошло в противоречие Конституции РФ. Поэтому в настоящее время существует насущная потребность в разработке и принятии правил административного надзора и установлении ответственности за их совершение.

Административный надзор устанавливается в отношении несовершеннолетних лиц:

—признанных судами особо опасными рецидивистами;

—судимых к лишению свободы за тяжкие преступления или судимых два и более раза к лишению свободы за любые умышленные преступления либо ранее освобождавшихся из мест лишения свободы до полного отбытия назначенного судом срока наказания условно-до- срочно или условно с обязательным привлечением к труду и вновь совершивших умышленное преступление в течение неотбытой части наказания или обязательного срока работы, если их поведение в период отбывания наказания в местах лишения свободы свидетельствует об упорном нежелании встать на путь исправления и приобщения к чест-

ной трудовой жизни;

—судимых к лишению свободы за тяжкие преступления или судимых два и более раза к лишению свободы за любые умышленные преступления либо ранее освобождавшихся из мест лишения свободы до полного отбытия назначенного судом срока наказания условно-до- срочно или условно с обязательным привлечением к труду и вновь совершивших умышленное преступление в течение неотбытой части наказания или обязательного срока работы, если они после отбытия наказания либо условно-досрочного освобождения от наказания систематически нарушают общественный порядок и правила общежития, несмотря на предупреждение органов внутренних дел о прекращении антиобщественного образа жизни.

Об установлении административного надзора выносится мотивированное постановление, в котором указываются основания для установления надзора, срок надзора и ограничения.

Основаниями для установления надзора являются:

—в отношении особо опасных рецидивистов — вступивший в законную силу приговор, по которому данное лицо признано особо опасным рецидивистом;

—материалы администрации исправительно-трудового учреждения, свидетельствующие об упорном нежелании осужденного встать на путь исправления и приобщения к честной трудовой жизни;

12 См.: Стенограмма вечернего пленарного заседания Государственной Думы от 18 октября 2001 г. // (www.akdi.ru/gd/PLEN_Z/2001/10/s18-10_v.htm).

479

Ðа з д е л V. Административное принуждение...

—материалы органа внутренних дел, свидетельствующие, что лицо, освобожденное из исправительно-трудового учреждения, ведет антиобщественный образ жизни.

К лицам, в отношении которых устанавливается административный надзор, применяются следующие ограничения:

—запрещение ухода из дома (квартиры) в определенное время;

—запрещение пребывания в определенных пунктах района (города);

—запрещение выезда или ограничение времени выезда по личным делам за пределы района (города);

—явка в милицию для регистрации от одного до четырех раз в месяц.

Перечисленные ограничения применяются в полном объеме или раздельно в зависимости от образа жизни, семейного положения, места работы и других обстоятельств, характеризующих личность поднадзорного.

Лицо, находящееся под административным надзором, обязано вести честный трудовой образ жизни, не нарушать общественный порядок и соблюдать следующие правила административного надзора:

—являться по вызову в органы внутренних дел в указанный срок

èдавать устные и письменные объяснения по вопросам, связанным с исполнением правил административного надзора;

—уведомлять работников милиции, осуществляющих административный надзор, о перемене места работы или жительства, а также о выезде за пределы района (города) по служебным делам;

—при выезде по личным делам с разрешения органа внутренних дел в другой населенный пункт и нахождении там более суток — зарегистрироваться в местном органе внутренних дел;

—соблюдать установленные в отношении его ограничения. Административный надзор устанавливается на срок от шести меся-

цев до одного года. В необходимых случаях названный срок может быть продлен каждый раз еще на шесть месяцев, но не свыше сроков, предусмотренных законом для погашения или снятия судимости за данное преступление.

Административный надзор прекращается:

—по истечении срока, на который установлен административный надзор;

—досрочно, если будет установлено, что поднадзорный твердо встал на путь честной трудовой жизни, положительно характеризуется по работе и в быту;

—в случаях погашения или снятия судимости с поднадзорного.

Принудительное лечение

Âсоответствии со ст. 54 Закона РФ «О наркотических средствах

èпсихотропных веществах» от 2 июля 1992 г. (в ред. от 22 августа 2004 г.) больным наркоманией, находящимся под медицинским наблюдением и продолжающим потреблять наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача либо уклоняющимся от ле- чения, а также лицам, осужденным за совершение преступлений и нуждающимся в лечении от наркомании, по решению суда назначаются

480