adm_pravo_2006

Ãл а в а 15. Разрешительная система в Российской Федерации

—деятельность в области таможенного дела;

—нотариальная деятельность;

—использование природных ресурсов, в том числе недр, лесного фонда, объектов растительного и животного мира, образовательная деятельность и т.д.

Такое регулирование осуществляется неспециальными отраслевыми актами. Среди них законы РФ «Об образовании», «О безопасности дорожного движения», «О наркотических средствах и психотропных веществах», «Об оружии», «О частной детективной и охранной деятельности», Таможенный кодекс, Воздушный кодекс и др.

На уровне подзаконного нормотворчества актов, регламентирующих вопросы разрешительной системы, значительное количество. В качестве примеров можно назвать:

—Указы Президента РФ «О некоторых мерах упорядочения деятельности на рынке ценных бумаг в РФ» от 20 декабря 1994 г. ¹ 2203, «О федеральной аэронавигационной службе» от 5 сентября 2005 г.;

—Постановления Правительства РФ «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу» от 30 декабря 2002 г. ¹ 941; «Об утверждении порядка рассмотрения

èвыдачи разрешений на деятельность российских физических и юридических лиц в районе действия договора об Антарктике» от 11 декабря 1998 г. ¹ 1476 (в ред. от 3 октября 2002 г.);

—акты министерств и ведомств — Приказ МПР РФ «Об утверждении порядка выдачи разрешений на добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ» от 3 сентября 2003 г. ¹ 799; Приказ МПР РФ «Об осуществлении разре-

шительной деятельности» от 5 сентября 2000 г. ¹ 323 (в ред. от 1 апреля 2002 г.); Постановление Госгортехнадзора РФ «Об утверждении положения о порядке выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых» от 30 августа 1999 г. ¹ 64.

На уровне субъектов РФ можно привести в качестве примера регулирования вопросов разрешительной системы Закон г. Москвы от 23 июня 2004 г. ¹ 42 (в ред. от 16 марта 2005 г. «О порядке лицензирования розничной продажи алкогольной продукции в городе Москве», Распоряжение Администрации Воронежской области «О лицензировании деятельности в области мелиорации земель» от 5 сентября 1997 г. ¹ 1239-р.

Большинство видов деятельности, для выполнения которой требуется разрешение, подчинено единым (или практически тождественным) правилам.

Многоуровневый и многоаспектный характер нормативных актов, регламентирующих вопросы разрешительной системы, обусловлен тем, что включение любой деятельности в сферу разрешительной системы означает ограничение свободы (усмотрения) при ее осуществлении. Поэтому очевидно, что это ограничение должно быть строго зафиксировано нормой права.

Важно подчеркнуть, что оптимальный вариант регламентации разрешительной системы — законодательный уровень, т.е. объем подза-

411

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

конного нормотворчества должен быть значительно уменьшен. Акты министерств и ведомств должны регулировать только вопросы процедуры, поскольку специфика осуществления разрешений в различных сферах жизнедеятельности не позволит унифицировать все процедурные правила.

§ 3. Разрешительное производство. Возбуждение дела

Все виды разрешений предоставляются в особом процессуальном порядке. Совокупность процедур, регламентирующих вопросы выдачи разрешений и их использования, образует разрешительное или лицен-

зионно-разрешительное производство.

Разрешительное производство осуществляется на основе норм административного права. Его содержанием является разрешение вопроса о предоставлении специального статуса субъекта разрешительной системы и выполнение последующего контроля за соблюдением субъектами, получившими разрешения, установленного разрешительного режима.

Данное производство является производством позитивного (управлен- ческого) административного процесса и обладает всеми признаками процессуальной деятельности:

1)носит государственно-властный характер;

2)регламентировано нормами процессуального (административно-про- цессуального) права;

3)имеет собственные цели и принципы;

4)обладает последовательной цикличностью и стадийностью;

5)сопровождается принятием процессуальных актов;

6)завершается вынесением конкретного решения по делу.

Вместе с тем говорить о самостоятельном месте разрешительного производства в структуре административного процесса позволяет целый ряд особенностей, присущих данному производству.

Во-первых, производство может быть возбуждено только по инициативе невластного субъекта, обратившегося в соответствующие органы с заявлением о предоставлении разрешения.

Данная категория субъектов также имеет свою специфику — должна соответствовать установленным требованиям для осуществления определенной деятельности (например, обладать соответствующей квалификацией, профессиональными навыками, иметь соответствующие удостоверения, подтверждения и пр.) Кроме того, условием возбуждения разрешительного производства является готовность субъектов, запрашивающих разрешение выполнять требования и условия, установленные разрешительным режимом.

Во-вторых, особенность разрешительного производства заключается в том, что оно сочетает в себе два блока относительно обособленных друг от друга процедур:

—процедуры по предоставлению разрешений;

—процедуры по осуществлению контроля за установленным режимом. Причем если первая часть производства имеет конкретные времен-

412

Г л а в а 15. Разрешительная система в Российской Федерации

ные рамки, то контрольное производство является растянутым во времени и прекращается только с моментом прекращения действия предоставленного разрешения.

В-третьих, в результате данного производства предоставляется специальная лицензионно-разрешительная правоспособность, которая наряду с дополнительными правами налагает на субъектов, получивших разрешение, дополнительные обязанности, в том числе и возможность претерпевать негативные последствия (специфические меры принуждения и ответственности).

Принципы разрешительного производства наиболее четко и объемно сформулированы в ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Эти принципы можно рассматривать как общие, базисные для процесса предоставления любого вида разрешений. К ним относятся:

—обеспечение единства экономического пространства на территории РФ;

—установление единого перечня лицензируемых (разрешаемых) видов деятельности;

—установление единого порядка лицензирования (разрешения) на территории Российской Федерации;

—установление лицензионных (разрешительных) требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности (иными правовыми актами о предоставлении разрешений);

—гласность и открытость лицензирования (предоставления разрешений);

—соблюдение законности при осуществлении лицензирования (разрешения).

Субъектный состав данного производства жестко регламентирован нормами права.

Первую группу составляют субъекты, наделенные властными полномочиями. Их основная задача — рассмотрение дела по существу. Перечень этих субъектов исчерпывающий. Только прямое нормативное установление позволяет органу власти предоставлять разрешения.

Следует отметить, что органы исполнительной власти в разрешительном производстве могут выступать одновременно и как эксперты или специалисты. Предоставление законодателем им такого процессуального статуса оправдано, поскольку в ряде случаев квалифицированная оценка предоставленных материалов является основанием для выдачи или для отказа в выдаче испрашиваемого разрешения.

Кроме того, органы исполнительной власти правомочны для осуществления разрешительного производства создавать особые специализированные или экспертные структуры (комиссии) — аттестационные комиссии, квалификационные комиссии и т.п.

Вторая группа участников — субъекты, испрашивающие разрешения. Квалифицировать субъектов этой группы целесообразно по двум критериям. Первый — наличие организационно-структурной связи с публичными органами. По этому критерию можно выделять:

1) субъектов, находящихся в организационно-структурной связи с государственными органами. Для этих субъектов устанавливаются особые виды разрешений и особый порядок их предоставления. Например,

413

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

вопросы допуска к государственной тайне государственных служащих и должностных лиц (форма разрешения — допуск) определяются законом РФ «О государственной тайне»;

2) субъектов, не состоящих в организационно-структурной связи с государственными органами. К ним относятся физические и юридические лица. Основной формой для них является лицензия.

Вторым критерием, разграничивающим невластных субъектов —

участников разрешительного производства, является их конечный интерес в разрешительном производстве. По этому признаку выделяют:

1)субъектов, непосредственно заинтересованных в результатах производства;

2)субъектов, не имеющих самостоятельного процессуального интереса, но способствующих разрешению дела по существу.

Разрешительное производство имеет самостоятельную структуру и включает следующие стадии:

1)возбуждение производства по делу;

2)разрешение дела по существу;

3)вынесение решения;

4)исполнение решения;

5)надзор за соблюдением правил и условий разрешительной деятельности;

6)переоформление разрешений;

7)применение мер принуждения за несоблюдение правил, требований и условий разрешительного режима.

Интересно отметить, что фактически разрешительное производство начинается с подготовительной стадии, которая в полном объеме связана с невластными субъектами. Содержанием этой стадии является подготовительная деятельность лиц, желающих получить разрешение, заключающаяся в подготовке необходимой документации, получении соответствующей квалификации или ее подтверждении, уплата определенных сумм (пошлин) и т.п. Данная стадия не имеет временного ограничения.

Для возбуждения разрешительного производства соискателю разрешения необходимо обратиться в соответствующий орган с заявлением. В заявлении должны быть указаны данные о лице, вид деятельности, срок запрашиваемого разрешения.

К заявлению должны прилагаться требуемые документы и документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления (в необходимых случаях).

При приеме заявления уполномоченный орган рассматривает два основных вопроса:

1)подано ли заявление о предоставлении разрешения правоспособным лицом (в противном случае в приеме заявления отказывается);

2)достаточно ли представленных материалов для начала рассмотрения вопроса о выдаче разрешения по существу. Если отсутствует требуемая оплата пошлины, то в приеме заявления может быть отказано. Если отсутствуют некоторые из требуемых документов, то возможны

414

Г л а в а 15. Разрешительная система в Российской Федерации

два варианта решения проблемы — орган либо отказывает в принятии заявления, либо возвращает документы на дооформление.

Другими основаниями для отказа в принятии заявления, а следовательно, и в возбуждении дела являются:

1)нарушение правил подведомственности;

2)отсутствие требования осуществлять деятельность интересующего вида на основе разрешения (т.е. разрешение не требуется или деятельность не подлежит лицензированию);

3)для осуществления интересующего вида деятельности необходимо получение разрешения другого вида — например, не лицензии, а квалификационного аттестата.

Документы, как правило, принимаются по описи. При выдаче лицензии лицензирующий орган обязан предоставить заявителю (вручить, направить) копию описи с отметкой о дате приема документов.

Производство по делу считается возбужденным со дня подачи за-

явления со всеми правильно оформленными требуемыми документами. Принятое заявление регистрируется. Регистрация заявления означа- ет, что заведено разрешительное дело и начинается вторая стадия раз-

решительного производства — рассмотрение дела по существу.

§ 4. Разрешение дела, принятие и исполнение решения

Вопросы принятия и исполнения решений о предоставлении разрешений имеют своей основной целью разрешение вопроса о предоставлении либо об отказе в выдаче испрашиваемого разрешения.

Совокупность этих процедур образует три стадии лицензионно-раз- решительного производства — разрешение дела по существу, принятие (вынесение) решения и исполнение решения. Срок, определенный законодательством для вынесения и исполнения решения, может быть различным в зависимости от вида деятельности и формы разрешения. В соответствии с Законом о лицензировании после поступления заявления решение должно быть принято в срок, не превышающий сорока пяти дней. Более короткие сроки принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии могут устанавливаться положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Таким образом, отдельных сроков для каждой из названных стадий не указывается, но дается общее временное ограничение.

Стадия разрешения дела по существу связана с анализом ситуации и исследованием предоставленных материалов. При разрешении дела по существу выясняются способность соискателя выполнять предъявляемые к разрешаемой (лицензируемой) деятельности установленные требования и условия, нормативно-технические правила, экономические нормативы, наличие у соискателя требуемых специальных познаний, квалификации, навыков.

Процесс доказывания на данной стадии имеет особенности:

— и властный орган, и соискатель выступают как лица сотрудни- чающие, но не противоборствующие;

415

Ðа з д е л IV. Методы управленческих действий

—объективированные доказательственные факты, подтверждающие квалификацию соискателя, до начала процесса в большинстве случаев отсутствуют;

—важным средством доказывания является аттестация;

—допустимы и достаточны обычно только прямые доказательства;

—и соискатель, и властные органы выступают субъектами обязанности доказывания возможности выдачи разрешения;

—перечень источников доказательств ограничен (это, как правило, письменные доказательства, вещественные источники доказательств, в подавляющем большинстве случаев — заключение эксперта, материалы квалификационных процедур).

На стадии разрешения дела по существу начинается накопление фактов. В разрешительном производстве предметом доказывания служат особые факты-состояния, которые в основном возникают до возбуждения дела, продолжают действовать в момент рассмотрения дела и сохраняются и изменяются после вынесения решения. К таким фактамсостояниям относятся:

—профессиональная компетенция;

—обладание материально-техническими ресурсами, обеспечивающими разрешающую деятельность, и т.п.

В зависимости от результатов исследования и оценки представленных доказательств выносятся и исполняются решения, которые завершают процесс приобретения соискателем специального статуса, закрепляемого полученным разрешением.

Стадия принятия решения оформляется юридическим актом — решением о выдаче разрешения. Так, например, решение о выдаче или об отказе в выдаче лицензии оформляется приказом лицензирующего органа.

На данной стадии принимаются два вида решений:

—решение о выдаче разрешения;

—решение об отказе в выдаче разрешения.

Решение о выдаче разрешения связано с предоставлением разрешительных документов на каждый из заявленных видов деятельности. По форме разрешение (лицензия) может быть как одним, так и несколькими документами, но указание в них на разрешенные виды деятельности с учетом экономико-отраслевой и предметной дифференциации обязательно.

Кроме того, в разрешении указываются обязательные реквизиты, идентифицирующие лицо, которому предоставляется специальный правовой статус, срок действия разрешения, дата его предоставления, четкие пределы действия разрешения и т.п. Например, Законом о лицензировании отдельных видов деятельности предусмотрен исчерпывающий перечень данных, указываемых в лицензии:

—наименование лицензирующего органа;

—наименование и организационно-правовая форма юридического лица, место его нахождения, основной государственный регистрационный номер юридического лица — для юридического лица;

416

Ãл а в а 15. Разрешительная система в Российской Федерации

—фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность, основной государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации индивидуального предпринимателя — для индивидуального предпринимателя;

—лицензируемый вид деятельности;

—идентификационный номер налогоплательщика;

—номер лицензии;

—дата принятия решения о предоставлении лицензии.

Второй вариант решения — отказ в выдаче разрешения. В основном все нормативные акты, регулирующие процедуры выдачи разрешений, содержат два основания для отказа:

1)наличие в документах, представленных заявителем, недостоверной или искаженной информации;

2)несоответствие соискателя требованиям и условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида деятельности.

Законом о лицензировании предусмотрено, что не допускается отказ

âвыдаче лицензии на основании величины объема продукции (работ, услуг), производимой или планируемой для производства соискателем лицензии. Аналогичные условия определяются иными актами о предоставлении разрешений. Для отказа в выдаче лицензий на деятельность, связанную с оборотом наркотических средств, помимо указанных оснований предусмотрено специальное — отсутствие условий обеспече- ния безопасности хранения и учета этих средств.

Решение о выдаче разрешения (об отказе в выдаче разрешения) и само разрешение регистрируются в специальных журналах (реестрах).

Стадия исполнения решения является исходной точкой для начала использования предоставленного специального статуса заявителем (соискателем).

Разрешающий орган обязан, как правило, в течение пяти дней уведомить соискателя о принятии решения о предоставлении или об отказе в предоставлении разрешения. Уведомление о выдаче разрешения направляется (вручается) соискателю в письменной форме с указанием соответствующих реквизитов и срока уплаты установленного сбора (например, лицензионного) за предоставление разрешения.

Уведомление об отказе в предоставлении разрешения направляется (вручается) соискателю в письменной форме с мотивированным указанием причин отказа. Отказ в выдаче разрешения может быть обжалован в судебном или административном порядке. При подаче жалобы в административном порядке лицо, которому было отказано в выдаче разрешения, имеет право требовать независимой экспертизы.

Вопрос о непосредственном вручении разрешающих документов практически во всех актах решается аналогично положению Закона о лицензировании:

— в течение трех дней после представления соискателем лицензии документа, подтверждающего уплату лицензионного сбора за предоставление лицензии, лицензирующий орган бесплатно выдает лицензиату документ, подтверждающий наличие лицензии;

417

Ðа з д е л IV. Методы управленческих действий

—лицензиат имеет право на получение дубликатов указанного документа;

—дубликаты указанного документа предоставляются лицензиату за плату, равную плате, установленной за предоставление информации, содержащейся в реестре лицензий.

Как правило, право на непосредственное осуществление разрешенной деятельности возникает с момента получения (выдачи) разрешения.

Стадия исполнения решения завершает первый блок процедур разрешительного производства. Здесь важно заметить еще раз, что все первоначальные стадии (начиная с возбуждения дела и заканчивая стадией исполнения решения) имеют строгую временную ограниченность, установленную нормами права, что не свойственно стадии надзора за соблюдением правил и условий разрешительной деятельности, которая продолжается вплоть до прекращения действия разрешения.

Что же касается стадий переоформления разрешений и применения мер принуждения за несоблюдение правил, требований и условий разрешительного режима, то их факультативный характер не устанавливает сроков их реализации. Более того, как видно из функционального назначения этих стадий, они даже могут не применяться в рамках использования предоставленного разрешения в течение всего срока его действия.

§ 5. Надзор за соблюдением правил и условий разрешительной деятельности

Надзор за соблюдением правил и условий разрешительной деятель-

ности — последняя обязательная стадия разрешительного производства. Содержанием данной стадии является контрольная деятельность уполномоченных органов за реальным исполнением лицами, получившими разрешение, правил, требований и условий осуществления указанной в документах деятельности.

Нормативная основа реализации надзорной стадии весьма обширна. Среди норм, регламентирующих вопросы контрольно-надзорных мероприятий, можно выделять:

—нормы, содержащиеся в специализированных актах (например, в Законе о лицензировании, Указе Президента РФ «Вопросы федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков» от 28 июля 2004 г. ¹ 976) (в ред. от 10 октября 2005 г.);

—нормы, содержащиеся в общих актах (например, в ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. (в ред. от 18 июля 2005 г. ¹ 86-ФЗ); ФЗ «Об оружии» от 13 декабря 1996 г. (в ред. от 29 июня 2005 г. ¹ 150-ФЗ); ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения в РФ» от 30 марта 1999 г.

¹52-ÔÇ (в ред. от 31 декабря 2005 г.); ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17 января 1992 г. (в ред. от 4 ноября 2005 г. ¹ 2202-1);

—нормы, содержащиеся в Положениях о соответствующих государ-

418

Г л а в а 15. Разрешительная система в Российской Федерации

ственных органах (например, в Указе Президента РФ «Вопросы Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» от 11 июля 2004 ¹ 868) (в ред. от 21 октября 2005 г.).

Тем не менее процедуры осуществления контрольно-надзорной деятельности нередко не формализованы. При проведении указанных в нормах права мероприятий контролирующие органы могут в определенной степени действовать по усмотрению. Кроме того, контролирующий орган обладает самостоятельностью при выборе методики проверок.

Контролирующих органов достаточно много, и они различны по своему функциональному назначению. Контрольно-надзорными функциями могут быть наделены органы, обладающие общей компетенцией, отраслевой и межотраслевой. Вместе с тем существенная систематизация органов с контрольно-надзорными полномочиями произошла с созданием новой системы органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти РФ» от 9 марта 2004 г. (в ред. от 23 декабря 2005 г.), где определено, что органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, является федеральная служба.

Для выполнения контрольной деятельности в сфере разрешительного режима могут быть созданы специализированные органы или должностные лица (например, Приказ Госгортехнадзора РФ «Об утверждении Положения об организации и осуществлении контроля за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий по видам деятельности, лицензирование которых отнесено к полномочиям Госгортехнадзора России» от 2 июня 2003 г. ¹ 107).

На данной стадии важно отметить требование, предъявляемое лицен- зионно-разрешительным режимом, — субъект, получивший разрешение, обязан обеспечивать соответствующие условия для проведения проверок, предоставлять требуемую информацию и документацию.

Здесь же следует обратить внимание на то, что нередко получение разрешения не является единственным основанием для осуществления разрешенной деятельности, требуется реализация дополнительных условий. Проверить выполнение указанных условий — задача контролирующих органов. Так, в соответствии с Правилами аккредитации организаций, осуществляющих поставки алкогольной продукции для розничной торговли, утвержденными Постановлением Правительства РФ ¹ 1493 от 15 декабря 1998 г., поставки алкогольной продукции для розничной торговли и общественного питания на территории субъекта Российской Федерации осуществляют организации независимо от организа- ционно-правовой формы, имеющие лицензии на оптовую реализацию алкогольной продукции и прошедшие соответствующую аккредитацию.

Еще более сложная система легализации разрешенной деятельности предусмотрена для образовательных учреждений. В данном случае помимо получения разрешения на осуществление образовательной деятельности заинтересованное лицо должно пройти аттестацию, проводимую

419

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

контролирующей государственной аттестационной комиссией, а затем на основе данных аттестации получить государственную аккредитацию.

Полномочия государственных органов в сфере действия разрешительного режима достаточно обширны, но их перечень, как правило, во всех нормативных актах является исчерпывающим. В соответствии с Законом о лицензировании контролирующие органы имеют право:

—проводить проверки деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям;

—запрашивать у лицензиата необходимые объяснения и документы при проведении проверок;

—составлять на основании результатов проверок акты (протоколы)

ñуказанием конкретных нарушений;

—выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки устранения таких нарушений;

—выносить предупреждения лицензиату.

Для некоторых специфических видов деятельности создана не только самостоятельная система контролирующих органов, но и разработаны правовые акты, регламентирующие особые вопросы контрольно-над- зорной деятельности в данной сфере. Так, Приказом Госстроя РФ от 19 июня 2002 г. ¹ 107 утверждено Положение об организации контроля за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий по видам деятельности, лицензирование которых отнесено к полномочиям Госстроя России. В нем регламентированы:

—вопросы порядка осуществления контроля;

—вопросы, подлежащие рассмотрению при проведении контроля;

—вопросы оформления результатов контроля, занесения информации о нарушениях в реестр лицензий Госстроя России;

—положения о реализации результатов контроля.

Аналогично вышеназванному Положение о порядке проведения контрольных технологических проверок и ежегодных обследований организаций, отражающее специфику в сфере производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции, утвержденное Приказом Госналогслужбы РФ от 26 августа 1998 г.

Следует отметить и возможность контролирующих органов объединять свои усилия для осуществления более качественного и полного контроля. Так, ГТК РФ (¹ 01-20/8401 от 23 августа 1993 г.) и МВЭС РФ (¹ 10-82/3797 от 24 августа 1993 г.) было утверждено Положение о взаимодействии между ГТК России и МВЭС России при контроле лицензий.

Стадия надзора за соблюдением правил и условий разрешительной деятельности — постоянно возобновляемый управленческий цикл,

который осуществляется на протяжении всего периода действия разрешения. Каждый этап контрольно-надзорной деятельности завершается вынесением процессуального акта, содержанием которого являются выводы контролирующего органа о выполнении правил, требований и условий разрешительного режима. В актах может:

— констатироваться соответствие указанным требованиям и условиям;

420