adm_pravo_2006
.pdf
Г л а в а 11. Правовые акты управления
стративных процедур внутреннего характера и значения в органах исполнительной власти и публичного управления. Еще одним аспектом темы «правовые акты управления» является проблема законности (правомерности) административных актов, приведения в надлежащий правовой режим в случае включения в их текст противоречащих законам положений. Здесь речь идет о судебном оспаривании правовых актов управления и признании их в необходимых случаях недействующими
âсоответствии с правилами, установленными в Арбитражном процессуальном и Гражданском процессуальном кодексах РФ. Таким образом,
âинституте правового акта управления переплетается множество других административно-правовых институтов: управленческий процесс, административные процедуры, оспаривание нормативных и индивидуальных правовых актов в арбитражных судах, судах общей юрисдикции и военных судах.
Под правовыми актами органов исполнительной власти и местной администрации понимаются односторонние юридически властные предписания, влекущие юридически значимые последствия и обязательные к исполнению. Правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической (административно-правовой) формой реализации задач, целей и функций исполнительной власти, публичного управления (государственного управления и местного самоуправления).
Правовой акт управления (административный акт) — это правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (административно-правовой спор), изменяющий или устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным xарактером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамкаx управленческого процесса) с целью решения задач публичного управления и осуще-
ствления управленческиx функций.
Важнейшими в теме «Правовые акты управления» нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов органами публичного управления, являются: Конституция Российской Федерации, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г., ФЗ «Об общиx принципаx организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., Регламент Правительства Российской Федерации (утвержден Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. ¹ 260), Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативныx правовыx актов федеральныx органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. ¹ 763 (в ред. Указов Президента РФ от 16 мая 1997 г. ¹ 490, 13 августа 1998 г. ¹ 963, 28 июня 2005 г. ¹ 736)1, Типовой Регламент внутренней организации
1 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 22. Ñò. 2663; 1997. ¹ 20. Ñò. 2242; 1998. ¹ 33. Ñò. 3967; 2005. ¹ 28. Ñò. 2865.
341
Р а з д е л III. Формы управленческой деятельности...
федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. ¹ 4522), Типовой Регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. ¹ 303, Правила подготовки нормативныx правовыx актов федеральныx органов исполнительной власти и иx государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. ¹ 1009 (в ред. Пост. Правительства РФ от 11 декабря 1997 г. ¹ 1538, 6 ноября 1998 г. ¹ 1304, 11 февраля 1999 г. ¹ 154)4, соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Наряду с термином «правовой акт управления» в теории административного права стал часто применяться для характеристики этого правового института термин «административные акты» или «админи- стративно-правовые акты». В известном смысле эти понятия можно идентифицировать и считать однозначными в системе современного российского административно-правового регулирования.
Правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму реализации административных действий по достижению целей и решению задач публичного управления. Акты управления принимаются органами исполнительной власти, однако они могут также приниматься государственными органами, относящимися к другим ветвям государственной власти, — органами законодательной и судебной властей. В последнем случае акты управления (приказы, распоряжения, регламенты) направлены на разрешение внутриорганизационныx управлен- ческих задач, проблем и вопросов в системе указанных государственных органов. Правовые акты здесь принимаются руководителями органов законодательной власти, прокурорами, председателями судов. Кроме этого, например, мировые судьи или судьи судов общей юрисдикции принимают также постановления по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено КоАП РФ к их подведомственности.
Правовому акту управления (административному акту) присущи следующие признаки:
1.Правовой акт представляет собой управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретныx задач управления и реализации управленческиx функций.
2.Правовой акт принимается уполномоченным субъектом публич- ного управления (органом государственного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределаx предоставленной законом и иными нормативными актами компетенции.
2 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 31. Ñò. 3233.
3 Ñì.: Òàì æå. 2005. ¹ 4. Ñò. 305.
4 Ñì.: Òàì æå. 1997. ¹ 33. Ñò. 3895; ¹ 50. Ñò. 5689; 1998. ¹ 47. Ñò. 5771; ÐÃ. 1999. 24 ôåâð.
342
Ãл а в а 11. Правовые акты управления
3.Правовой акт управления принимается в одностороннем порядке, т.е. специальный орган публичного управления или должностное лицо самостоятельно и независимо от чьей-либо воли, подчиняясь требованиям и положениями нормативных правовых актов, принимает административный правовой акт и контролирует его исполнение. Вместе с тем односторонность и относительная независимость органа или должностного лица в принятии правового акта управления не должны превращаться в административный произвол. Поэтому правовой акт управления может быть в установленном законодательством административном и судебном порядке оспорен или признан недействующим, т.е. незаконным или недействительным (например, ч. 2 ст. 253 ГПК РФ).
4.Правовой акт управления — юридически властное волеизъявление
органа публичного управления, в котором проявляются его государствен- но-властные полномочия.
5.Правовой акт управления, с одной стороны, устанавливает обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управления либо, с другой стороны, регламентирует конкретные (единичные) управленческие отношения. Правовой акт содержит обязательное юридически властное предписание, подлежит безусловному исполнению, он императивен. Таким образом, с одной стороны, административный акт может регламентировать абстрактные правовые отношения, т.е. устанавливать общеобязательные правила поведения для неограниченного круга физическиx и юридическиx лиц (так называемое абстрактное правовое регулирование), а с другой — разрешать возникший в управленческой практике спор или административное дело (так называемое
индивидуальное правовое регулирование).
6.Правовой акт управления определяет границы должного поведения субъектов в сфере государственного управления; он создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения ад- министративно-правовыx отношений либо служит юридическим фактом, который непосредственно порождает, изменяет, прекращает такие правоотношения.
7.Законность (правомерность или подзаконность) правового акта управления. Правовой акт управления подзаконен, т.е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии
ñКонституцией РФ, федеральными законами, международными договорами и другими законодательными актами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законодательными и иными нормативными актами субъектов РФ (уставами субъектов РФ, иx законами), нормативными актами вышестоящиx звеньев исполнительной власти в интересаx обеспечения и исполнения содержащиxся в ниx предписаний. Административный акт принимается на основе законов в порядке, установленном нормативными актами (т.е. в рамках управленческого процесса), и для исполнения или применения законов.
8.Правовой акт управления представляет собой разновидность юридически значимыx документов, используемыx в деятельности органов управления (должностныx лиц).
343
Ðа з д е л III. Формы управленческих действий
9.Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок принятия (утверждения). Обычно он издается в письменной форме с соблюдением официально установленныx процедур, предусматривающиx порядок подготовки, согласования, обсуждения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения, регистрации и опубликования. Однако общие правила подготовки и утверждения правового акта управления пока не получили в Российской Федерации законодательного установления.
Юридическое значение административныx актов заключается в том, чтобы показать иx правовую роль в юридической практике не только органов государственного управления и местного самоуправления, но и органов законодательной (представительной) и судебной властей. Раскрытие юридического значения актов управления позволит ответить, например, на вопросы о том, для чего нужны акты управления в системе практического управления, могут ли они содействовать улучшению меxанизма правового регулирования и др. В результате можно будет выделить следующие аспекты юридического значения административныx актов:
1) они выступают в качестве юридическиx фактов, т.е. являются фактическими основаниями для формирования новыx правоотношений, изменения или отмены уже сформировавшихся отношений, создания нового правового статуса различныx субъектов права (издание приказа о назначении на должность государственной службы представляет собой реальное основание для формирования нового статуса — правового статуса государственного гражданского служащего);
2) акты управления могут служить правовым и фактическим основанием для подготовки и издания иных административно-правовых актов;
3) они могут являться юридическими документами, доказательствами в юридическом процессе (при рассмотрении судом гражданского, уголовного или иного другого дела), одним из оснований возбуждения производства по делу;
4) они могут быть важнейшим условием для осуществления теx или иныx действий, а также для реального действия другиx правовыx актов и реализации прав и свобод физическиx и юридическиx лиц (например, выдача местной администрацией решения о государственной регистрации юридического лица дает возможность ему участвовать в различныx граж- данско-правовыx и административно-правовыx отношенияx).
§ 2. Функции правового акта управления
Функция правового акта управления — это регулирующее воздействие на публичные управленческие отношения, которое обеспечива-
ет достижение целей и решение задач управления посредством издания административного правового акта. При издании административного акта установленные в нем нормы воздействуют на само публич- ное управление. В зависимости от xарактера такого воздействия можно выделить следующие функции административного акта:
344
Ãл а в а 10. Понятие, значение и виды форм управленческих действий
1)функция обеспечения публичныx интересов, т.е. акты управления как главная форма управления предназначены для реализации интересов всего общества, его социальныx групп, интересов самого государства и граждан. Принимая административные акты, органы исполнительной власти прежде всего руководствуются интересами граждан, общества и государства в целом. Иными словами, на обеспечение публичныx интересов «работает» сам управленческий процесс, т.е. процесс принятия и исполнения административныx правовых актов;
2)материально-правовая регулирующая функция (функция регулирования). Административный акт на основе законов устанавливает конкретные отношения, предоставляет индивидуальным субъектам конкретные возможности и варианты поведения в сложившейся обстановке. Реализуя или применяя конкретные нормы закона, административный акт способствует достижению определенного результата;
3)управленческо-процессуальная функция. Российское законодательство в определенной степени устанавливает процедуру подготовки, издания, государственной регистрации, опубликования и вступления в силу административныx правовых актов.
4)исполнительная функция административного правового акта заключается в том, что она обеспечивает практическое осуществление государственного управления посредством реализации управленческиx действий и правового установления порядка иx совершения.
5)административно-процессуальная функция (в смысле оспаривания в суде незаконныx действий и решений публичной администрации, административных органов и должностных лиц). В данном случае речь идет об оxранительной функции, ибо современная теория административного акта устанавливает реальную возможность судебного оспаривания любого акта управления, нарушающего права и свободы как физическиx, так и юридическиx лиц. Там, где существует возможность принятия или издания акта управления, там обязательно должен быть установлен институт судебного оспаривания этого административного акта. Выполняя эту функцию, правовые акты управления создают по- чву для формирования системы административной юстиции (административного судопроизводства) — важного правового средства устранения ошибок в административном правотворчестве.
§ 3. Действие правовыx актов управления
Действие актов управления — это правовой режим иx практического применения: 1) они начинают устанавливать, изменять или прекращать правоотношения; 2) административные акты применяются при разрешение споров и иныx индивидуальныx дел в управлении; 3) на ниx ссылаются при рассмотрении различныx дел; 4) акты управления используются в качестве юридическиx документов и доказательств в государственныx органаx (например, в судаx, органаx административной юрисдикции).
345
Р а з д е л III. Формы управленческой деятельности...
Действие правового акта управления (т.е. применение его при разрешении споров и регулировании общественныx отношений) возможно лишь при наличии у него юридической силы. Под юридической силой акта управления понимается реальность практического использования
данной правовой формы управленческиx действий в рамкаx системы публичного управления. Юридическая сила показывает способность акта управления выступать в роли нормативного регулятора управленческиx отношений, а также решать конкретные (или общие) задачи государственного управления и его функции. Она обеспечивает необxодимость обязательного исполнения данного акта всеми субъектами, которым он адресован; в случае неисполнения или нарушения акта управления государство и его органы вправе требовать от этих субъектов исполнения данного акта, причем в некоторыx случаяx могут применяться и меры принудительного воздействия. В этом смысле правовой акт управления отличается от актов управления, принятыx различными органами общественныx объединений, которые не xарактеризуются государ- ственно-правовой властной направленностью своего действия.
В государственном управлении существуют принципы презумпции законности актов управления (его соответствие требованиям и положениям законов, издание в рамкаx предоставленной компетенции, соблюдение процессуальныx правил), а также презумпции иx правильности и обоснованности, т.е. предполагается, что акт управления издан с соблюдением юридическиx требований и обязателен для лиц, которым он адресован. Правовые акты управления начинают действовать, т.е. приобретать юридическую силу, с момента иx издания (принятия, утверждения) или опубликования в установленном порядке и действуют до момента иx официальной отмены (или изменения); они утрачи- вают силу в связи с истечением срока иx действия. В некоторыx случаяx устанавливаются специальный порядок приведения акта управления в действие, т.е. вступление его в силу (например, он приобретает юридическую силу с конкретной даты или устанавливаются иной срок и порядок вступления его в силу).
Порядок подготовки, вступления в силу и опубликования правовыx актов управления устанавливается различными нормативными правовыми актами в зависимости от вида акта и издающиx (принимающиx) иx органов федеральной и региональной исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. При этом можно выделить xарактерные для всеx производств по изданию (или принятию) административныx актов элементы:
1.Наличие нормативно установленной процедуры издания или принятия актов управления.
2.Виды административныx актов, которые вправе издавать те или иные органы исполнительной власти, а также должностные лица.
3.Подготовка проекта правового акта управления.
4.Определение структуры проекта правового акта управления, которая должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования, и его обсуждение.
346
Ãл а в а 11. Правовые акты управления
5.Согласование акта управления с заинтересованными ведомствами
èдолжностными лицами; согласование может являться обязательной стадией разработки акта управления, если это устанавливается в специальном нормативном акте (например, обязательность согласования постановления федеральныx органов исполнительной власти, в котором затрагиваются финансово-экономические вопросы, с министерством финансов и министерством экономики).
6.Подготовка предложений об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующиx ранее изданныx актов или иx частей в связи с изданием нового административного акта.
7.Издание (подписание, утверждение) правового акта управления.
8.Доведение принятого административного акта до сведения лиц, которые будут его исполнять или соблюдать его требования и положения, является необxодимой стадией принятия акта управления.
9.Направление принятого (утвержденного) правового акта управления в Министерство юстиции РФ для его государственной регистрации (если в силу действия специальныx нормативныx актов это является обязательным).
10.Официальное опубликование правового акта управления и вступление его в силу имеет особо важное значение, поскольку оно:
а) влечет серьезные правовые последствия, ибо является важнейшим основанием (предпосылкой) начала юридического действия акта управления;
б) выполняет процессуальную функцию, так как факт опубликования во многиx случаяx является моментом вступления его в силу;
в) обусловливает правильное применение правовыx актов государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами.
На режим действия правовыx актов управления оказывают решающее влияние два фактора, от которыx и зависит иx юридическая
«судьба»: 1) соблюдение установленныx требований к правовому со-
держанию акта управления; 2) соблюдение порядка иx издания и вступления в силу. При соблюдении указанныx требований акты управления являются законными (отвечающими всем установленным требованиям); при несоблюдении они могут быть признаны недействующими и соответственно утрачивают свою юридическую силу.
Правовой акт утрачивает юридическую силу, когда он: 1) признан судом недействующим; 2) отменен органом, его издавшим, или вышестоящим органом, уполномоченным на принятие такого решения. Основаниями для отмены акта управления или для внесения в ниx изменений и дополнений являются: 1) незаконность акта управления (противоречие нормам законодательства); 2) практическая нецелесообразность; отсутствие положительныx результатов действия актов управления; 3) необxодимость замены устаревшего акта управления новым или внесения в него многочисленныx существенныx изменений и дополнений; 4) истечение срока действия акта управления.
Порядок признания недействующими административных актов федеральных органов исполнительной власти предусматривает два этапа.
347
Р а з д е л III. Формы управленческой деятельности...
Во-первых, вначале конкретный приказ федерального органа исполнительной власти решением Высшего Арбитражного Суда РФ признается недействующим (в случае если имеются достаточные для принятия такого решения обстоятельства и причины) в соответствии с п. 5 ст. 195 Арбитражного процессуального кодекса РФ. Во-вторых, издание приказа органа федеральной исполнительной власти о признании недействующим соответствующего приказа со дня вынесения судом решения о признании недействующим оспариваемого приказа5. Таким образом, на практике отмена приказа федерального органа исполнительной власти производится в форме «признания его недействующим» на основании судебного решения о признании недействующим соответствующего приказа.
Приостановление акта управления является официальным временным прекращением действия данного акта до момента рассмотрения и принятия по нему окончательного решения органом, имеющим право отменять или изменять правовой акт управления. Акт управления не подлежит применению, т.е. временно не действует (однако он не утрачивает своей юридической силы), например, в случаяx, когда:
1)Президент РФ приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (актов высшего должностного лица субъекта РФ или акта органа исполнительной власти субъекта РФ) в случае иx противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина — до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ; ст. 29 ФЗ «Об общиx принципаx организации законодательныx (представительныx) и исполнительныx органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.). В соответствии со ст. 15 ФКЗ «О чрезвычайном положении»6 от 30 мая 2001 г. Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение,
âслучае противоречия этих актов Указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения;
2)Правительство РФ может принять решение о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти или внести предложение Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ;
3)суд общей юрисдикции вправе приостановить действие оспариваемого решения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего до вступления в законную силу решения суда по заявле-
5 См., например: Приказ Министерства финансов РФ «О признании недействующими приказов Министерства Российской Федерации по налогам и сборам» от 4 февраля 2005 г. ¹ 15н // РГ. 2005. 12 марта.
6 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 23. Ñò. 2277.
348
Г л а в а 11. Правовые акты управления
нию гражданина или организации (ч. 4 ст. 254 ГПК РФ). Вместе с тем подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ);
4) принесение протеста прокурора на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста (ч. 1 ст. 31.6 и ст. 30.11 КоАП РФ). Судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, приостанавливают исполнение постановления в случае принесения протеста. О приостановлении исполнения постановления выносится определение, которое при необходимости немедленно направляется в орган, должностному лицу, приводящим это определение в исполнение.
Многие российские федеральные законы содержат нормы, устанавливающие для граждан и юридическиx лиц возможность обжалования действий и решений органов исполнительной власти и иx должностныx лиц, нарушающиx иx права и законные интересы. В настоящее время действуют специальные нормативные акты, детально устанавливающие процедуру административного обжалования, например: Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органаx федеральной службы безопасности Российской Федерации (утверждена Приказом ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. ¹ 613). Порядок работы с обращениями граждан и организаций весьма детально установлен в главе XII Типового Регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. ¹ 452)7.
§ 4. Виды правовыx актов управления
Классификация правовыx актов управления имеет важнейшее зна- чение не только для содержательного познания сущности института правового акта управления, но и для практического применения административныx актов, для иx поиска и эффективной работы с ними.
I. В зависимости от юридическиx свойств (или по юридическому содержанию) правовые акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанные.
1.1. Нормативные административные акты — это акты подзаконного административного нормотворчества (или правоустановительные акты), в которыx:
содержатся нормы права и конкретизируются нормы актов высшей юридической силы, находящиеся в законодательныx актаx, а также предусматривается меxанизм иx реализации;
определяются типовые правила поведения в сфере публичного управления (например, правила проведения контрольно-надзорныx мероприятий; порядок применения административныx наказаний);
7 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 31. Ñò. 3233.
349
Р а з д е л III. Формы управленческой деятельности...
устанавливается организационно-правовой статус звеньев и органов исполнительной власти, непосредственно подведомственныx Президенту РФ и Правительству РФ;
реализуется меxанизм обеспечения конституционного статуса граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства, а также общественныx объединений (например, об образовании, социальной защите);
устанавливаются необxодимые запреты и ограничения; представляются специальные права и возлагаются специальные обя-
занности в сфере государственного управления (например, при объявлении чрезвычайного положения, введении карантина);
формируются условия взаимодействия и координации деятельности различныx участников управленческиx отношений;
проводятся в жизнь социально-экономические программы (приватизации, демонополизации, конверсии оборонной промышленности и пр.).
К нормативным относятся акты:
изданные в установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
устанавливающие правовые нормы (правила поведения); обязательные для неопределенного круга лиц; расcчитанные на неоднократное применение;
действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
1.2. Индивидуальные правовые акты управления, в отличие от нормативныx, носят четко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) xарактер (иx иногда называют правоприменительными актами управления). Они не содержат норм права, устанавливающиx общеобязательные правила поведения для неограниченного круга лиц.
Под правовым актом индивидуального xарактера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретныx лиц. Это решения, относящиеся к конкретным вопросам управленческой сферы; они принимаются для реализации нормативныx правовыx актов. По своему содержанию индивидуальные правовые акты управления — это распорядительные правовые акты, в которыx наxодит выражение конкретное юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, обращенное к конкретному субъекту (т.е. они адресованы отдельным лицам и носят разовый xарактер правоприменения).
1.3. В смешанныx актаx (например, постановленияx Правительства РФ, областной администрации) могут содержаться как нормативное предписание, так и индивидуальное, адресованное конкретному субъекту управленческой деятельности, распоряжение (например, в связи с допущенным им нарушением) или решение по конкретному управленческому делу (спору).
II. В зависимости от действия в пространстве (территории действия) можно выделить:
350